Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 22 juillet 2024, 27 septembre 2024, 16 avril 2025 et 22 août 2025, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, la société Soropar Group, représentée par M^e Weigel, demande à la cour :

1°) d’annuler la décision du 25 avril 2024 par laquelle l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) a rejeté sa candidature en vue de l’exploitation du service de radio « Plein Cœur » par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence en catégorie B dans la zone de Besançon ;

2°) de mettre à la charge de l’ARCOM la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée de vices de procédure, dès lors, premièrement, que le comité territorial de l’audiovisuel (CTA) de Dijon n’a pas régulièrement instruit les demandes d’autorisation, deuxièmement, que l’avis de l’Agence nationale des fréquences (ANFR) n’a pas été recueilli, troisièmement, que la convention conclue par l’ARCOM avec le service « Fréquence Plus » est irrégulière au regard de l’article 28 de la loi du 30 septembre 1986 en ce qu’elle porte sur plusieurs zones, quatrièmement, qu’il ne ressort pas du procès-verbal de la séance du 25 avril 2024 que l’ARCOM aurait examiné la zone de Besançon et, cinquièmement, qu’il existe un doute sur l’objet même de la délibération du 25 avril 2024 ;

- la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit dès lors que, pour écarter sa candidature, l’ARCOM s’est fondée sur des critères secondaires et n’a pas procédé à une analyse complète de son dossier ;

- la décision attaquée est entachée d’erreurs dans l’appréciation de l’intérêt des projets pour le public au regard de l’impératif prioritaire de sauvegarde du pluralisme des courants d’expression socio-culturels visé à l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986, dès lors, premièrement, que son service « Plein Cœur » est le seul à s’adresser exclusivement au public sénior de plus de 60 ans et que, dans la zone en question, près du quart de la population est âgée de plus de 60 ans, deuxièmement, que l’ARCOM a autorisé le service « Fréquence Plus » alors, d’une part, que sa programmation musicale était déjà représentée dans la zone et que son programme ne se distingue guère de ceux des services « Plein Air » et « Radio Star » déjà autorisés dans la zone et, d’autre part, que leurs décrochages quotidiens respectifs dédiés aux habitants de la zone n’ont que 19 minutes de différence, troisièmement, que son service « Plein Cœur », qui est diffusé depuis Montbéliard, est déjà autorisé à Vesoul et, quatrièmement, que son programme, original par rapport à l’ensemble de l’offre radiophonique de la zone, ne peut pas être comparé à ceux des services « Chérie FM », « France Bleu » et « Nostalgie » alors que le premier ne vise pas le même public et que le second a une programmation essentiellement parlée ;

- en autorisant le service « Fréquence Plus » dont le programme est redondant avec ceux des services « Plein Air » et « Radio Star », l’ARCOM a méconnu les dispositions du 2° de l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 décembre 2024 et 17 juin 2025, l’ARCOM conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- le moyen tiré de ce que l’avis de l’ANFR n’a pas été recueilli, qui n’est en tout état de cause pas fondé, est inopérant à l’encontre d’une décision de rejet d’une candidature et la société requérante n’est pas recevable à soulever l’exception d’illégalité des décisions attribuant les fréquences, celles-ci étant devenues définitives à la date d’introduction de sa requête ;

- le moyen tiré de ce qu’en autorisant le service « Fréquence Plus » dont le programme serait redondant avec ceux des services « Plein Air » et « Radio Star », l’ARCOM aurait méconnu les dispositions du 2° de l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986, qui n’est assorti d’aucune précision permettant d’en apprécier le bien-fondé, doit être écarté comme irrecevable ;

- les autres moyens soulevés par la société Soropar Group ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ;

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le décret n° 94-972 du 9 novembre 1994 ;

- le décret n° 2011-732 du 24 juin 2011 ;

- la décision n° 2015-315 du 28 juillet 2015 fixant le règlement intérieur des comités territoriaux de l’audiovisuel et leurs règles générales d’organisation et de fonctionnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Bernard,

- les conclusions de M^me Larsonnier, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Weigel, avocat de la société Soropar Group.

Considérant ce qui suit :

Par une décision n° 2022-294 du 17 mai 2022, l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) a lancé, sur le fondement des dispositions de l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, un appel à candidatures pour l’exploitation de services de radio par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence à temps complet dans le ressort du comité territorial de l’audiovisuel (CTA) de Dijon. Par la présente requête, la société Soropar Group demande l’annulation de la décision du 25 avril 2024, notifiée par courrier du 22 mai 2024, par laquelle l’ARCOM a rejeté sa candidature en vue d’exploiter un service de radio de catégorie B dénommé Plein Cœur dans la zone de Besançon.

Sur la légalité externe de la décision attaquée :

En premier lieu, aux termes de l’article 29-3 de la loi du 30 septembre 1986 : « Des comités techniques, constitués par l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, assurent l’instruction des demandes d’autorisations visées aux article 29 et 29-1 et l’observation de l’exécution des obligations qu’elles contiennent. (…) ». Aux termes de l’article 19 du décret du 24 juin 2011 relatif aux comités techniques prévus à l’article 29-3 de la loi du 30 septembre 1986, alors en vigueur : « L’assemblée plénière du Conseil supérieur de l’audiovisuel établit le règlement intérieur des comités territoriaux de l’audiovisuel. Ce règlement définit les règles générales d’organisation du comité ». Aux termes de l’article 15 de la décision du 28 juillet 2015 fixant le règlement intérieur des comités territoriaux de l’audiovisuel et leurs règles générales d’organisation et de fonctionnement : « Le comité procède à l’instruction des candidatures dont le Conseil supérieur de l’audiovisuel a arrêté la liste dans les conditions prévues aux articles 29 et 29-1 de la loi du 30 septembre 1986. / Le président du comité peut désigner des rapporteurs choisis parmi les membres ou les agents du comité. Le rapporteur rédige, pour chaque dossier, une note de synthèse exposant l’intérêt de la candidature au regard des critères prévus à l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986 ».

Il ressort des pièces du dossier que, pour chacun des dossiers de candidature et, notamment, celui de la société requérante pour la zone de Besançon, la note de synthèse prévue par les dispositions précitées de l’article 15 de la décision du 28 juillet 2015 a été rédigée par le rapporteur auquel ce dossier a été affecté. En outre, il ressort des mentions du procès-verbal de la réunion du CTA de Dijon du 24 mai 2023, que chaque membre instructeur du CTA a présenté devant celui-ci ses observations sur les dossiers qui lui étaient affectés et, notamment, sur l’intérêt de la candidature de l’intéressée, qu’à l’issue de cet examen, le comité a émis ses propositions de présélection des candidatures en indiquant les motifs de ses choix et que ces propositions ont ensuite été adressées à l’ARCOM. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure d’instruction des candidatures par le CTA de Dijon doit être écarté.

En deuxième lieu, la mention, par le CTA de Dijon, selon laquelle, s’agissant des fréquences à réattribuer « les opérateurs en place ne posent pas de problème dès lors rien ne s’oppose à la réattribution des fréquences », ne suffit pas pour démontrer que le CTA aurait arrêté ses propositions sur la base de ce seul constat, sans examiner l’intérêt pour le public des différents services et qu’il aurait ce faisant vicié la procédure à l’issue de laquelle l’ARCOM a pris la décision attaquée.

En troisième lieu, lorsqu’un refus d’autorisation d’exploiter un service de radio est fondé sur une comparaison entre l’intérêt du projet écarté et celui des projets retenus, le candidat concerné peut, à l’appui de son recours contre ce refus, invoquer utilement l’illégalité d’une autorisation délivrée dans la même zone dans le cadre du même appel aux candidatures. Une telle exception d’illégalité n’est toutefois recevable que si, à la date à laquelle elle est invoquée, l’autorisation concernée n’est pas devenue définitive.

En l’espèce, les autorisations accordées aux candidats retenus sur la zone de Besançon ont été publiées au Journal officiel les 11 et 17 mai 2024. Ces décisions étaient donc devenues définitives à la date d’introduction de la requête de la société Soropar Group, le 22 juillet 2024. Par conséquent, la société requérante est irrecevable à soutenir que l’avis de l’Agence nationale des fréquences (ANFR) qui, en vertu de l’article L. 43 du code des postes et des communications électroniques, doit être sollicité préalablement aux décisions d’implantation des stations radioélectriques, n’aurait pas été recueilli. Par ailleurs, ce moyen est inopérant en tant qu’il est directement dirigé à l’encontre de la décision de rejet de la candidature de la société requérante. Il en est de même du moyen tiré de ce que la convention entre l’ARCOM et la société Fréquence Plus serait irrégulière.

En dernier lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, il ressort du procès-verbal de la séance du collège plénier de l’ARCOM du 25 avril 2024 que la zone de Besançon a bien fait l’objet d’un examen au cours de cette séance. Par ailleurs, si la société requérante soutient qu’il existe un doute sur l’objet même de la délibération du 25 avril 2024 qui a selon elle pu porter sur un sujet distinct de celui de l’appel à candidatures du 17 mai 2022, au motif que le procès-verbal de la séance mentionne l’approbation de douze conventions et d’un projet d’avenant alors que seules onze fréquences étaient disponibles sur la zone de Besançon, ce moyen ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté dès lors que cette différence s’explique par le fait que cette approbation concernait les conventions et avenants conclus sur l’ensemble des zones examinées lors de cette séance et non sur la seule zone de Besançon.

Sur la légalité interne de la décision attaquée :

Aux termes de l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986 : « Sous réserve des dispositions de l’article 26 de la présente loi, l’usage des fréquences pour la diffusion de services de radio par voie hertzienne terrestre est autorisé par l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique dans les conditions prévues au présent article. / Pour les zones géographiques et les catégories de services qu’elle a préalablement déterminées, l’autorité publie une liste de fréquences disponibles ainsi qu’un appel à candidatures. (…) / (…) / L’autorité accorde les autorisations en appréciant l’intérêt de chaque projet pour le public, au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d’expression socio-culturels, la diversification des opérateurs, et la nécessité d’éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence. / Elle tient également compte : / (…) / 5° De la contribution à la production de programmes réalisés localement. / 6° Pour les services dont les programmes musicaux constituent une proportion importante de la programmation, des dispositions envisagées en faveur de la diversité musicale au regard, notamment, de la variété des œuvres, des interprètes, des nouveaux talents programmés et de leurs conditions de programmation. / (…) / L’Autorité (…) veille, sur l’ensemble du territoire, à ce qu’une part suffisante des ressources en fréquences soit attribuée aux services édités par une association et accomplissant une mission de communication sociale de proximité (…). / L’autorité veille également au juste équilibre entre les réseaux nationaux de radiodiffusion, d’une part, et les services locaux, régionaux et thématiques indépendants, d’autre part. / (…) ».

Par deux communiqués n° 34 du 29 août 1989 et n° 281 du 10 novembre 1994, le Conseil supérieur de l’audiovisuel, devenu l’ARCOM le 1er janvier 2022, faisant usage de la compétence qui lui a été conférée par les dispositions citées au point précédent, a déterminé cinq catégories de services en vue de l’appel à candidature pour l’exploitation de services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne terrestre. Ces cinq catégories sont ainsi définies : services associatifs éligibles au fonds de soutien, mentionnés à l’article 80 (catégorie A), services locaux ou régionaux indépendants ne diffusant pas de programme national identifié (catégorie B), services locaux ou régionaux diffusant le programme d’un réseau thématique à vocation nationale (catégorie C), services thématiques à vocation nationale (catégorie D), et services généralistes à vocation nationale (catégorie E).

Par ailleurs, aux termes de l’article 2 du décret du 9 novembre 1994 pris pour l’application du 1° de l’article 27 de la loi du 30 septembre 1986 et définissant les obligations relatives à l’accès à la publicité locale et au parrainage local des éditeurs de services de radio diffusés par voie hertzienne terrestre en application des articles 29, 29-1 et 30-7 de la même loi : « (…) sont considérés comme des programmes d’intérêt local, dès lors qu’ils sont diffusés sur une zone dont la population est inférieure à six millions d’habitants et qu’ils sont réalisés localement par des personnels ou des services locaux directement rémunérés par le titulaire de l’autorisation, les émissions d’information locale, les émissions de services de proximité, les émissions consacrées à l’expression ou à la vie locale, les fictions radiophoniques et les émissions musicales dont la composition ou l’animation ont un caractère local, ainsi que tous les programmes produits et diffusés localement par l’éditeur de services dans un but éducatif ou culturel ».

Il ressort des pièces du dossier et, notamment, de l’extrait du procès-verbal du collège plénier de l’ARCOM du 25 avril 2024 que dans la zone de Besançon étaient déjà autorisés, et non concernés par l’appel à candidatures du 17 mai 2022, quatre services en catégorie A, deux services en catégorie B, à savoir Plein Air et Radio Star, deux services en catégorie C, à savoir Chérie FM Besançon et Europe 2 Alsace / Europe 2 Mulhouse, et trois services en catégorie D, à savoir NRJ, Rire et Chansons et Skyrock. Par ailleurs, sept radios du service public étaient présentes dans la zone, à savoir France Bleu Besançon, France Bleu Bourgogne, France Culture, France Info, France Inter, France Musique et Mouv’. Onze fréquences étaient concernées par l’appel à candidature, dont deux nouvelles, et trente-et-une candidatures ont été déposées. A l’issue de l’appel à candidatures, l’ARCOM a, conformément aux propositions du CTA de Dijon, reconduit les autorisations venues à expiration des services RCF Besançon en catégorie A, Fun Radio, Jazz Radio, Radio classique, Radio FG, RFM et RTL2 en catégorie D et Europe 1 et RTL en catégorie E. S’agissant des deux nouvelles fréquences disponibles, l’ARCOM les a respectivement attribuées à Fréquence Plus en catégorie B et à Nostalgie en catégorie D, cette dernière fréquence étant en contrainte de programme avec la fréquence déjà attribuée à cette radio sur la zone de Vesoul. Elle a, ce faisant, rejeté la candidature de Plein Cœur en catégorie B.

Il ressort des pièces du dossier que le service de la société requérante, dénommé Plein Cœur, est une radio régionale dont les studios sont installés à Montbéliard (Doubs), qui dispose d’autorisations d’exploitation de trois fréquences FM à Montbard (Côte d’Or), Vesoul (Haute-Saône) et Avallon (Yonne) et de deux fréquences en DAB+ sur les zones de Dijon local (Côte d’Or) et Besançon local (Doubs). Son programme, majoritairement musical et à destination du public « sénior » de plus de 60 ans, diffuse exclusivement de la variété française, dont plus de 50 % appartenant aux décennies antérieures à l’année 1980. Ce programme est complété par un contenu interactif local (jeux, messages d’auditeurs, dédicaces), des rubriques locales à destination des séniors, des informations et météos locales, des agendas locaux culturels, associatifs et sportifs, des recettes de cuisine et une rubrique offre d’emploi. La durée quotidienne de son programme d’intérêt local (PIL) est de 21h, dont 1h42 d’informations et rubriques locales (IRL) comprenant un programme spécifiquement dédié à la zone de 36 minutes par jour.

Il ressort des pièces du dossier que l’ARCOM a écarté la candidature de la société requérante aux motifs que son service Plein Cœur, d’une part, propose de diffuser des informations et rubriques locales d’une durée quotidienne inférieure à celle proposée par Fréquence Plus, candidat retenu dans la même catégorie et, d’autre part, propose une programmation musicale principalement axée sur la variété et composée de titres « gold » (titres de plus de trois ans), qui s’avère moins diversifiée et s’adresse à un public plus restreint que celle de Fréquence Plus. A cet égard, l’ARCOM a retenu que Fréquence Plus propose de diffuser des IRL d’une durée quotidienne moyenne de 3h38 comprenant un programme spécifiquement dédié à la zone de Besançon d’une durée quotidienne moyenne de 55 minutes, ainsi qu’une programmation musicale diversifiée composée de variété, de pop-rock, de groove-rap et de dance-électro, majoritairement composée de nouveautés (entre 30 et 40 % de titres gold), à destination d’un large public composé des jeunes, jeunes-adultes et adultes.

Contrairement à ce que soutient la société requérante, la programmation musicale de Fréquence Plus se distingue de celles des services Plein Air et Radio Star déjà autorisés dans la zone dans la même catégorie. Il ressort ainsi des pièces du dossier que la programmation musicale du service Fréquence Plus est plus diversifiée et est à destination d’un public plus large que celle, d’une part, du service Plein Air, qui est axée sur le pop-rock et la dance-électro, comprend entre 20 % et 30 % de titres gold et s’adresse aux jeunes-adultes et adultes et, d’autre part, celle du service Radio Star, qui est axée sur le pop-rock et la variété, comprend entre 40 % et 60 % de titres gold et s’adresse aux jeunes-adultes et adultes. A cet égard, l’étude Yacast de l’offre radiophonique à Besançon sur la période allant du 11 au 17 octobre 2024, produite par la société requérante, fait apparaître que ces trois services n’ont diffusé qu’un tiers de titres communs. Quant à la proximité d’une partie de la programmation musicale de Fréquence Plus avec celle de services autorisés en catégorie D, celle-ci est relativisée par la circonstance que les services de catégorie D ne diffusent pas d’IRL. De même, la circonstance que le CSA ait, en mars 2017, rejeté la candidature de Fréquence Plus sur cette même zone en relevant « au surplus » que les genres musicaux diffusés (tout comme, d’ailleurs, celui diffusé par Plein Cœur) étaient déjà au moins en partie représentés dans la zone, ne permet pas d’établir l’absence de légitimité du service Fréquence Plus à être autorisé dans la zone en 2024.

Par ailleurs, il ressort du dossier de candidature du service Fréquence Plus que celui-ci propose de diffuser un programme spécifiquement dédié à la zone de Besançon d’une durée quotidienne d’1h09 en semaine et de 20 minutes le week-end (soit 55 minutes en moyenne), alors que la société requérante ne propose que 36 minutes par jour de programme spécifiquement dédié à la zone. La durée totale des IRL diffusées par Fréquence Plus de 4h08 en semaine et de 2h25 le week-end, est en outre très largement supérieure à celle de Plein Cœur d’1h42. Enfin, s’il est exact que la programmation musicale du service Plein Cœur est originale, l’étude Yacast faisant apparaître à cet égard un taux d’exclusivité de 66,5 % par rapport aux radios diffusées dans la zone, cette seule circonstance ne suffit pas à lui conférer un plus grand intérêt pour le public de la zone que les services qui ont été choisis par l’ARCOM. Ainsi, si 23,5 % des habitants de Besançon se trouvent dans la tranche d’âge des plus de 60 ans revendiquée par Plein Cœur, son offre s’adresse en réalité à un public bien plus restreint en proposant exclusivement de la variété française majoritairement antérieure à l’année 1980 et, pour 20 %, antérieure à 1970 alors que les séniors disposent déjà dans la zone de nombreux services de radio susceptibles de les intéresser, tels que Radio Bip et RCF Besançon, en catégorie A, Nostalgie et Radio classique en catégorie D, RTL et Europe 1 en catégorie E ainsi que les radios du service public France Bleu, France Musique, France culture et France Inter.

Il suit de là que l’ARCOM, qui a procédé à une analyse complète du dossier de candidature de la société requérante, n’a pas entaché sa décision d’erreur de droit et n’a pas fait une inexacte application des dispositions, citées au point 8 ci-dessus, de l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986.

Enfin, si la société requérante soutient qu’en autorisant le service Fréquence Plus, l’ARCOM aurait méconnu les dispositions du 2° de l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986 selon lesquelles l’autorité doit tenir compte du financement et des perspectives d’exploitation du service notamment en fonction des possibilités de partage des ressources publicitaires entre les entreprises de presse écrite et les services de communication audiovisuelle, ce moyen est inopérant en tant qu’il est directement dirigé à l’encontre de la décision de rejet de la candidature de la société requérante.

Il résulte de tout ce qui précède que la société Soropar Group n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 25 avril 2024 par laquelle l’ARCOM a rejeté sa candidature en vue de l’exploitation du service de radio Plein Cœur par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence en catégorie B dans la zone de Besançon. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Soropar Group est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Soropar Group et à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM).

Délibéré après l’audience du 15 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Seulin, présidente de chambre,

- M^me Vrignon-Villalba, présidente assesseure,

- M^me Bernard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 janvier 2026.

La rapporteure,

A. BERNARD

La présidente,

A. SEULIN

La greffière,

N. COUTY

La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.