Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, en premier lieu, d’annuler la décision implicite par laquelle la Commission nationale d’agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité a rejeté son recours administratif préalable formé le 5 février 2019 contre la décision implicite par laquelle la délégation territoriale d’Île-de-France du Conseil national des activités privées de sécurité a rejeté sa demande de renouvellement de carte professionnelle, en deuxième lieu, de condamner le Conseil national des activités privées de sécurité à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis du fait du délai anormalement long d’instruction de sa demande, en troisième lieu, d’enjoindre au Conseil national des activités privées de sécurité de lui délivrer la carte professionnelle sollicitée.

Par un jugement n° 1910285 du 23 mars 2021, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 mai 2021, et les 13 janvier et 17 mai 2023, M. A B, représenté par M^e Dutheuil-Lecouve, avocat, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la décision implicite de rejet de son recours administratif préalable obligatoire, notifié le 5 février 2019 à la Commission nationale d’agrément et de contrôle (CNAC) du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), ensemble la décision implicite par laquelle le CNAPS a rejeté sa demande de renouvellement de sa carte professionnelle et sa demande d’indemnisation ;

3°) de condamner le CNAPS et la CNAC à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation de ses préjudices ;

4°) d’enjoindre au CNAPS et à la CNAC de lui délivrer la carte professionnelle dont il a demandé la délivrance ;

5°) de mettre à la charge du CNAPS et de la CNAC la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— le jugement est irrégulier en ce qu’il a méconnu le principe du contradictoire ;

— la décision attaquée est entachée d’erreur de fait dès lors que son dossier est complet et qu’il remplissait les conditions pour voir sa carte professionnelle renouvelée, sauf à ce que l’administration apporte la preuve contraire, la preuve qui lui est demandée étant impossible à apporter dès lors qu’il n’était pas en mesure d’anticiper tous les motifs de rejet de sa demande et que seule l’administration a connaissance des motifs de la décision implicite de refus qui lui a été opposée ;

— elle est également entachée d’une erreur de droit dans la mesure où les dispositions de l’article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure lui ont été opposées alors qu’il a déposé une demande de renouvellement de sa carte professionnelle « complète et conforme » au regard des dispositions de l’article L. 612-7 du même code, ce dont atteste la précédente carte qui lui a été délivrée ;

— les faits qui lui sont opposés ne sont pas de nature à justifier le refus de renouveler son agrément ;

— l’illégalité de cette décision et le délai anormalement long de traitement de sa demande sont constitutifs de fautes de l’administration ;

— ces fautes lui ont causé un préjudice moral et des troubles dans ses conditions d’existence, dont il apprécie la réparation à la somme de 10 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 octobre 2022, le Conseil national des activités privées de sécurité conclut au rejet de la requête et à ce que M. B soit condamné à lui verser la somme de 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

— la demande de première instance est irrecevable, en tant qu’elle est tardive ;

— les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions dirigées contre la décision implicite de rejet opposée par le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS).

M. B a présenté des observations en réponse à ce moyen et indiqué qu’il a exercé son recours administratif préalable obligatoire dans les délais.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la sécurité intérieure ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Bonfils,

— les conclusions de M^me Viseur-Ferré, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Reis, pour le CNAPS.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B était titulaire d’une carte professionnelle pour l’exercice d’une activité de « gardiennage / surveillance humaine ou par des systèmes électroniques de sécurité », dont il a demandé le renouvellement en 2015. Par un courrier en date du 28 septembre 2018, il a renouvelé cette demande auprès de la délégation territoriale d’Île-de-France du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). Par un courrier reçu par la Commission nationale d’agrément et de contrôle (CNAC) du CNAPS le 5 février 2019, M. B a exercé un recours administratif préalable obligatoire contre la décision implicite de rejet de sa demande de renouvellement. M. B relève appel du jugement du 23 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant, d’une part, à l’annulation de la décision implicite, née le 5 avril 2019, par laquelle la CNAC a rejeté son recours administratif préalable obligatoire et, d’autre part, à la réparation des préjudices qu’il estime avoir subis à raison du délai d’instruction de sa demande.

Sur les conclusions dirigées contre la décision implicite opposée par le Conseil national des activités privées de sécurité :

2. Aux termes de l’article L. 633-1 du code de la sécurité intérieure, dans sa version applicable : " Les commissions d’agrément et de contrôle territorialement compétentes sont chargées, au nom du Conseil national des activités privées de sécurité : / 1° De délivrer les autorisations, agréments et cartes professionnelles prévus au présent livre ; / 2° De refuser, retirer ou suspendre les agréments, autorisations et cartes professionnelles pour exercer ces activités dans les conditions prévues au présent livre ; () « . L’article L. 633-3 du même code, alors en vigueur, dispose : » Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l’encontre d’actes pris par une commission d’agrément et de contrôle est précédé d’un recours administratif préalable devant la Commission nationale d’agrément et de contrôle, à peine d’irrecevabilité du recours contentieux. ". Le CNAPS n’étant compétent ni pour se prononcer sur les demandes d’agrément présentée au titre des dispositions de l’article L. 633-1 du code de la sécurité intérieure, ni pour examiner le recours formé à l’encontre d’une décision d’une commission d’agrément et de contrôle compétente territorialement, les conclusions dirigées contre une décision implicite de rejet opposée par le CNAPS à la demande d’agrément présentée par M. B sont irrecevables, en l’absence d’existence d’une telle décision.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

3. En l’absence d’accusé de réception comportant les mentions prévues par l’article R. 112-5 du code des relations entre le public et l’administration, les délais de recours contentieux contre une décision implicite de rejet ne sont, en principe, pas opposables à son destinataire.

4. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance.

5. Les règles énoncées au point précédent, relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d’une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d’une décision implicite de rejet née du silence gardé par l’administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu’il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d’une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu’il est établi, soit que l’intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d’une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l’administration, notamment à l’occasion d’un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s’il n’a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions citées au point 3, dispose alors, pour saisir le juge, d’un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l’événement établissant qu’il a eu connaissance de la décision.

6. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que M. B n’a pas été informé des voies et délais de recours contre la décision implicite de rejet susceptible de naître du silence gardé par la délégation territoriale d’Île-de-France du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) sur sa demande de renouvellement de carte professionnelle, ni de l’existence d’une telle décision, notamment à l’occasion des échanges qu’il a eus avec l’administration en juin puis septembre 2018. L’intéressé a d’ailleurs formé son recours administratif préalable obligatoire dans les deux mois qui ont suivi la réception du renouvellement de sa demande en septembre 2018, soit le 3 octobre 2018, demande et recours qui ont, tous deux, été implicitement rejetés. Dans ces conditions, le CNAPS n’est pas fondé à soutenir que la demande, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Paris le 5 juin 2019, soit dans le délai indiqué dans l’accusé de réception du recours administratif préalable obligatoire daté du 22 mars 2019, serait tardive. La fin de non-recevoir soulevée sur ce point doit, dès lors, être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision implicite de rejet opposée par la Commission nationale d’agrément et de contrôle :

7. Aux termes de l’article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure : " Sont soumises aux dispositions du présent titre, dès lors qu’elles ne sont pas exercées par un service public administratif, les activités qui consistent : / 1° A fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ou dans les véhicules de transport public de personnes ; () « . Aux termes de l’article L. 612-20 de ce même code, dans sa version applicable : » Nul ne peut être employé ou affecté pour participer à une activité mentionnée à l’article L. 611-1 : / () 2° S’il résulte de l’enquête administrative, ayant le cas échéant donné lieu à consultation, par des agents du Conseil national des activités privées de sécurité spécialement habilités par le représentant de l’Etat territorialement compétent et individuellement désignés, des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales relevant des dispositions de l’article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, à l’exception des fichiers d’identification, que son comportement ou ses agissements sont contraires à l’honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l’Etat et sont incompatibles avec l’exercice des fonctions susmentionnées ; () ".

8. Si le CNAPS motive en défense le refus de renouveler la carte professionnelle de M. B par la mention de « violence suivie d’incapacité n’excédant pas 8 jours par une personne étant ou ayant été conjoint, concubin ou partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité » figurant sur l’extrait du fichier de traitement des antécédents judiciaires de l’intéressé, édité le 5 mars 2019, il ressort des pièces du dossier que ces faits, marqués d’une certaine ancienneté à la date de la décision en litige, sont isolés et n’ont donné lieu qu’à l’audition de M. B, lequel n’a fait l’objet d’aucune poursuite ou peine alternative à ce titre. Le requérant n’est aucunement contredit quand il indique exercer son activité depuis plus de vingt ans de manière irréprochable. Dans ces conditions, le CNAPS ne pouvait, pour ce seul motif, refuser à l’intéressé le renouvellement de sa carte professionnelle sur le fondement des dispositions de l’article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure.

9. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement et sur les autres moyens de la requête, que M. B est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté ses conclusions à fin d’annulation de la décision implicite par laquelle la Commission nationale d’agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité a rejeté son recours administratif préalable formé le 5 février 2019 contre la décision implicite par laquelle la délégation territoriale d’Île-de-France du Conseil national des activités privées de sécurité a rejeté sa demande de renouvellement de carte professionnelle. Par suite, cette décision doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

10. L’annulation mentionnée au point précédent n’implique pas nécessairement qu’il soit enjoint à la Commission nationale d’agrément et de contrôle (CNAC) du Conseil national des activités privées de sécurité de délivrer à M. B le renouvellement de sa carte professionnelle. Par suite, il y a seulement lieu d’enjoindre à la CNAC de réexaminer la situation du requérant dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les conclusions indemnitaires :

11. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 8 que l’illégalité de la décision du 5 avril 2019 constitue une faute de nature à engager la responsabilité du CNAPS à l’égard de M. B à raison des préjudices certains et directs qu’elle a causés et qu’il appartient à l’intéressé d’établir. Toutefois, si le requérant se prévaut d’un préjudice moral et d’un trouble dans les conditions d’existence, il n’assortit ses allégations d’aucun justificatif alors qu’il indique avoir pu poursuivre son activité auprès de son employeur.

12. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande de renouvellement de carte professionnelle déposé par M. B était complet depuis le 22 août 2015, ainsi que le CNAPS le reconnaît en défense. Toutefois, l’intéressé, qui atteste avoir régulièrement consulté l’état d’avancement de son dossier, n’a procédé à aucune relance de l’administration avant le mois de juin 2018. Surtout, si le délai d’instruction de sa demande a effectivement excédé un délai raisonnable, il ne résulte pas de l’instruction qu’il en serait résulté un préjudice moral ou un trouble dans les conditions d’existence du demandeur, lequel ne s’est enquis de l’état d’avancement du traitement de sa demande que près de trois ans après avoir déposé cette dernière, et, ainsi qu’il a été dit, a pu poursuivre son activité professionnelle tout au long de la période d’examen de sa demande. Ainsi, en l’absence de tout préjudice établi, les conclusions indemnitaires doivent être rejetées.

13. Il résulte de ce qui précède que M. B n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté ses conclusions indemnitaires.

Sur les frais liés à l’instance :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. B, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que le CNAPS demande à ce titre. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du CNAPS le versement à M. B d’une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La décision implicite de la Commission nationale d’agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité née le 5 avril 2019 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d’agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité de réexaminer la demande de renouvellement de carte professionnelle de M. B dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : Le Conseil national des activités privées de sécurité versera à M. B la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B est rejeté.

Article 5 : Le jugement n° 1910285 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 23 mars 2021 est annulé.

Article 6 : Les conclusions présentées par le Conseil national des activités privées de sécurité au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et au Conseil national des activités privées de sécurité.

Délibéré après l’audience du 20 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Brotons, président,

M^me Le Gars, présidente assesseure,

M^me Bonfils, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2023.

La rapporteure,

M.-G. BONFILSLe président,

S. BROTONSLa greffière,

S. de SOUSA

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,