Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération a demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler, d’une part, le titre de perception n° 2021-0008759 émis le 26 novembre 2021 par le comptable spécialisé du domaine, en vue du recouvrement de la somme de 1 089 271 euros, correspondant au complément de prix lié à la revente d’une parcelle à la société Virtuo, et, d’autre part, la décision du 28 juin 2022 par laquelle le directeur départemental des finances publiques de l’Essonne a rejeté sa réclamation préalable.

Par un jugement n° 2205843 du 14 octobre 2024, le tribunal administratif de Versailles a annulé le titre de perception du 26 novembre 2021 et la décision du 28 juin 2022 en tant seulement que n’a pas été déduite du montant du complément de prix afférent à la revente de la parcelle C 90 la dépense engagée le 21 avril 2016, relative aux travaux effectués par la société Colas sur les enrobés, rapportée au prorata du nombre de mètres carrés revendus à la société Virtuo, et il a rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et trois mémoires enregistrés les 16 décembre 2024, 25 juillet 2025, 29 octobre 2025 et 26 janvier 2026, la communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération, représentée par M^e Richard, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) à titre principal, d’annuler le titre de perception du 26 novembre 2021 et la décision du 28 juin 2022 du directeur départemental des finances publiques de l’Essonne, ou, à titre subsidiaire, de fixer le montant de la somme due à 68 738,35 euros ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 10 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le titre de perception litigieux n’indique pas les textes et le fait générateur sur lesquels il est fondé, ni les bases de liquidation de la créance ;

- le montant du complément de prix aurait dû être calculé à l’issue de l’opération d’aménagement, dès lors que des obligations, notamment de dépollution, ont été mises à sa charge après la cession des parcelles par l’État ; des factures postérieures à la revente d’une parcelle à la société Virtuo doivent par conséquent être prises en compte ;

- le calcul effectué par la direction départementale des finances publiques de l’Essonne est incomplet et erroné dès lors qu’il ne tient pas compte des coûts engagés au titre de travaux effectués sur l’ensemble des parcelles cédées par l’État, qu’il ne procède pas à une proratisation spécifique au secteur concerné, ni à une proratisation rapportée « à la surface utile vendue à la fin de l’opération » ou au regard des seules parcelles cessibles ;

- plusieurs centaines de factures ont été écartées à tort par les services de la direction départementale des finances publiques de l’Essonne.

Par quatre mémoires en défense enregistrés les 25 juillet 2025, 19 septembre 2025, 2 janvier 2026 et 28 janvier 2026, le ministre de l’action et des comptes publics demande à la cour :

1°) par la voie de l’appel incident, d’annuler le jugement du 14 octobre 2024 du tribunal administratif de Versailles en tant qu’il a partiellement annulé le titre de perception du 26 novembre 2021 et la décision du 28 juin 2022 du directeur départemental des finances publiques de l’Essonne ;

2°) de rejeter la requête.

Il soutient que :

- c’est à tort que les premiers juges ont estimé que la dépense engagée le 21 avril 2016 par la communauté d’agglomération, relative à des travaux effectués par la société Colas sur les enrobés, concernait la parcelle cédée à la société Virtuo ;

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

La clôture de l’instruction a été fixée au 2 mars 2026.

Par un courrier du 4 mai 2026, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de relever d’office l’irrecevabilité du moyen, se rapportant à la régularité du titre de perception litigieux, tiré de l’absence de mention des textes appliqués et des bases de liquidation de la créance, dès lors qu’aucun moyen relevant de cette cause juridique n’avait été soulevé par la requérante en première instance.

La communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération a produit des observations en réponse à ce courrier le 12 mai 2026.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 ;

- le décret n° 2014-622 du 16 juin 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Mornet,

- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

- et les observations de M^e Richard, représentant la communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Par un décret n° 2014-622 du 16 juin 2014, pris en application de l’article 67 de la loi du 27 décembre 2008 de finances pour l’année 2009, le Premier ministre a autorisé la cession à l’euro symbolique d’une fraction de l’ensemble immobilier domanial dénommé « Base aérienne 217 », reconnue inutile par le ministre de la défense, située au Plessis-Pâté et à Brétigny-sur-Orge, à la communauté d’agglomération du Val d’Orge, qui a fusionné le 1er janvier 2016 avec la communauté de communes de l’Arpajonnais pour former la communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération. Par un acte du 4 décembre 2015, prévoyant le versement d’un complément de prix différé en cas de revente dans un délai de quinze ans, en application de l’article 67 de la loi du 27 décembre 2008, l’établissement public est devenu propriétaire de près de trois cents hectares de parcelles cédées par l’État. Le 20 décembre 2019, la communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération a revendu la parcelle cadastrée C 90 à la société Virtuo, au prix de 2 247 060 euros. Le 26 novembre 2021, le comptable spécialisé du domaine a émis un titre de perception réclamant à la communauté d’agglomération le versement de la somme de 1 089 271 euros, au titre du complément de prix dû en raison de cette revente. Par une décision du 28 juin 2022, la direction départementale des finances publiques de l’Essonne a rejeté le recours gracieux formé par l’établissement public contre ce titre de perception. La communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération relève appel du jugement du 14 octobre 2024 par lequel le tribunal administratif de Versailles a annulé ce titre en tant seulement que n’a pas été déduite du montant du complément de prix la dépense engagée le 21 avril 2016, relative aux travaux effectués par la société Colas sur les enrobés, rapportée au prorata du nombre de mètres carrés revendus à la société Virtuo. Le ministre de l’action et des comptes publics demande à la cour, par la voie de l’appel incident, d’annuler partiellement ce jugement et de rejeter l’ensemble des demandes de la communauté d’agglomération.

Sur la régularité du titre de perception litigieux :

2. Il ne ressort pas des pièces du dossier de première instance que la communauté d’agglomération ait soulevé, devant le tribunal, un moyen relevant de la régularité formelle du titre de perception contesté, n’ayant alors invoqué que des moyens relatifs au bien-fondé de la créance. Le moyen, invoqué pour la première fois en appel, tiré de ce que ce titre ne comprend pas la référence aux textes et/ou au fait générateur sur lesquels est fondée l’existence de la créance, ni les bases de la liquidation de cette créance, est donc irrecevable. En tout état de cause, le titre de perception litigieux mentionne de façon suffisamment précise l’objet et le montant de la créance, et il renvoie explicitement au courrier de la direction départementale des finances publiques de l’Essonne du 27 octobre 2021, reçu par la communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération, comme elle l’indique dans ses écritures, lui rappelant les éléments pris en compte pour le calcul du complément de prix ainsi que les précédents courriers échangés.

Sur le bien-fondé de la créance :

3. Aux termes de l’article 67 de la loi du 27 décembre 2008 de finances pour l’année 2009 visée ci-dessus : « I.- Les immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense dans le cadre des opérations de restructuration de la défense réalisées entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2014 peuvent faire l’objet de cessions à l’euro symbolique et avec complément de prix différé aux communes les plus fortement affectées par les restructurations et qui en font la demande. Un groupement de communes peut se substituer à la commune concernée, sur demande de cette dernière. / Sont éligibles à ce dispositif les communes sur lesquelles la restructuration a un effet majeur, en particulier au regard du nombre d’emplois supprimés rapporté aux emplois existants, qui connaissent une situation de grande fragilité économique, sociale et démographique et qui disposent de capacités propres de redynamisation limitées, notamment au regard des caractéristiques du tissu économique et de ses évolutions récentes ainsi que des perspectives de développement d’activités nouvelles sur le territoire concerné. (…) / Ces cessions sont autorisées par décret pris sur le rapport du ministre de la défense et du ministre chargé du domaine, en vue de permettre la réalisation d’opérations ou d’actions d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. Ce décret indique la valeur des immeubles domaniaux cédés, estimée par l’administration chargée des domaines. / Le transfert de propriété intervient au jour de la signature de l’acte authentique constatant la cession. Le cessionnaire est substitué à l’Etat pour les droits et obligations liés aux biens qu’il reçoit en l’état. / (…) / En cas de revente, y compris fractionnée, ou de cession de droits réels portant sur le bien considéré, pendant un délai de quinze ans à compter de la cession initiale, la commune ou le groupement verse à l’Etat, à titre de complément de prix, la somme correspondant à la moitié de la différence entre le produit des ventes et la somme des coûts afférents aux biens cédés et supportés par la commune ou le groupement, y compris les coûts de dépollution. / Cette obligation pèse, pendant le même délai de quinze ans, sur les acquéreurs successifs de tout ou partie des biens ainsi cédés dès lors que la cession envisagée porte sur lesdits biens avant construction ou réhabilitation des bâtiments existants. / (…) / Les actes de vente et de cession de droits réels successifs reprennent les obligations résultant du présent article pour en assurer la publication au fichier immobilier. (…) ».

4. L’acte de vente à l’euro symbolique, conclu le 4 décembre 2015 entre l’État et la communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération, a repris les dispositions précitées. Cet acte stipule par ailleurs que : « Pourront notamment être déduits du prix de vente les coûts suivants, dans la mesure où ceux-ci ont directement contribué à la valorisation du bien vendu, la liste ci-après n’étant pas exhaustive : / – frais d’études (techniques, urbanistiques, architecturales, faisabilité, évolution des documents d’urbanisme…) et de conseils (à l’exclusion des dépenses indirectes occasionnées par le portage de l’opération immobilière), / – travaux de réfection et de mise en sécurité, / – travaux d’aménagements, voiries, espaces et équipements publics portant exclusivement sur le bien vendu, y compris les réseaux et viabilité, / – travaux de dépollution, qu’ils soient militaires (pyrotechniques) ou civils (assimilables aux dépollutions industrielles), ainsi que les travaux de réhabilitation des sols, / – travaux de mise en conformité des bâtiments avec les normes légales et réglementaires, désamiantage, / – frais financiers réels (commission et intérêts d’emprunts, frais de dossier,…) supportés par l’acquéreur au titre des financements mis en place pour couvrir les coûts ci-dessus. / Seront également déductibles les frais d’acte(s) éventuel(s) pour autant qu’ils aient pour objet l’immeuble. / En revanche, ne seront pas déductibles les impôts et taxes afférents aux immeubles. / (…) / À l’initiative de l’État (service local de France Domaine – département de l’Essonne), un bilan de la situation du bien sera réalisé annuellement avec l’acquéreur et les acquéreurs successifs afin d’arrêter et certifier définitivement les dépenses engagées. / Ce bilan sera réalisé annuellement, à chaque date anniversaire du transfert initial, et ceci jusqu’au terme du délai de 15 années susmentionné. / À cette occasion, l’acquéreur et les acquéreurs successifs, rendront compte à l’État des dépenses engagées mentionnées à l’alinéa 6 de l’article 67 de la loi du 27 décembre 2008. / Pour permettre la mise en jeu de la présente clause, l’acquéreur, et les acquéreurs successifs éventuels s’engagent à communiquer à l’État, au domicile ci-après élu, dans les quinze jours calendaires suivant leur signature : / – tout acte de mutation à titre onéreux, ou promesse de mutation, / – la justification des dépenses afférentes à tout ou partie du bien en ce compris les frais financiers s’il y a lieu. / Le versement du complément de prix sera constaté par acte administratif ou par acte notarié à recevoir par le notaire soussigné aux frais de l’acquéreur ou du sous-acquéreur. La signature de cet acte avec versement du complément de prix devra intervenir dans le délai de quatre-vingt-dix jours calendaires de la signature de l’acte de vente. / En cas de vente d’une partie du bien seulement, le montant du complément de prix correspondra à la moitié de la différence entre le produit de la vente partielle et la somme des coûts supportés par l’acquéreur ou les acquéreurs successifs portant exclusivement et directement sur la partie du bien vendu. / Par ailleurs, les coûts supportés par l’acquéreur et les acquéreurs successifs portant sur la totalité du bien et non uniquement sur la partie du bien vendue (coûts non individualisables) seront pris en compte en cas de revente d’une partie du bien seulement, ces coûts étant alors calculés au prorata du nombre de m² du terrain et/ou de m² de surface utile bâties vendus. ».

5. En premier lieu, la communauté d’agglomération fait valoir qu’elle a prévu, comme l’indique l’acte de vente du 4 décembre 2015, d’aménager les terrains acquis auprès de l’État pour y permettre l’implantation d’entreprises et développer un lotissement agricole biologique, ce qui correspond à la réalisation d’opérations ou d’actions d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, dont la mise en œuvre est une condition légale de la cession des parcelles à l’euro symbolique. Elle soutient qu’en conséquence, la détermination de l’éventuel complément de prix, dû à l’État en raison de la revente à la société Virtuo, doit avoir lieu à l’issue de cette opération d’aménagement, ou a minima prendre en compte les dépenses facturées après cette revente, afin d’intégrer les nombreux investissements qu’elle a réalisés pour valoriser le site, notamment en matière de dépollution pyrotechnique, de voirie, de gestion des eaux pluviales, de réseaux d’électricité, d’eau et de fibre optique.

6. Toutefois, il résulte des dispositions précitées de l’article 67 de la loi du 27 décembre 2008, qui prévoient le cas d’une revente fractionnée, que le complément de prix doit correspondre à la moitié de la différence entre, d’une part, le produit des ventes, et, d’autre part, la somme des coûts afférents aux biens cédés et effectivement « supportés » par la collectivité, ce qui implique, comme l’ont relevé les premiers juges, la définition d’un cadre temporel pour le calcul du complément de prix, qui ne saurait se prolonger au-delà de la date de la revente. À cet égard, par l’acte de vente du 4 décembre 2015 librement consenti entre les parties, la communauté d’agglomération, acquéreur, s’est engagée à communiquer à l’État, dans un délai de quinze jours suivant sa signature, tout acte de mutation à titre onéreux, ou promesse de mutation, ainsi que la justification des dépenses afférentes à tout ou partie du bien, afin de permettre l’établissement d’un bilan annuel arrêtant et certifiant définitivement les dépenses engagées. Ces stipulations avaient ainsi vocation à identifier, chaque année, la liste des dépenses ayant participé directement à la valorisation des parcelles, seules déductibles du produit de la revente ultérieure dans un délai de quinze ans. La circonstance que l’État a accepté de manière gracieuse et ponctuelle, dans le cadre d’une conciliation sur le calcul du complément de prix au titre d’une précédente revente partielle à deux filiales de la société Amazon, de prendre en compte quelques factures postérieures à la date de cession, est sans incidence sur les modalités de détermination du complément de prix afférent à la revente de la parcelle C 90 à la société Virtuo. Enfin, il résulte des dispositions précitées de l’article 67 de la loi du 27 décembre 2008 que le mécanisme qu’il définit n’a pas pour objectif de financer globalement l’opération d’aménagement menée sur les parcelles acquises par la communauté d’agglomération, par une forme d’avance de trésorerie, mais doit permettre le partage, entre celle-ci et l’État, de la plus-value réalisée en cas de revente, même fractionnée, des parcelles cédées à l’euro symbolique. La requérante n’est donc pas fondée à soutenir que le titre de perception litigieux méconnaît l’article 67 de la loi du 27 décembre 2008, repris par l’acte de vente du 4 décembre 2015, en ne retenant que les dépenses ordonnées jusqu’à la date de cession de la parcelle C 90 à la société Virtuo.

7. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient la communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération, il résulte des stipulations de l’acte de vente du 4 décembre 2015 que le calcul du complément de prix doit avoir lieu au regard des seules dépenses supportées par elle portant « exclusivement et directement » sur la partie du bien revendu, le cas échéant au prorata « du nombre de mètres carrés du terrain et/ou de mètres carrés de surface utile bâties vendus », s’agissant des coûts non individualisables. En application de ces stipulations, qui précisent de manière contractuelle les dispositions de l’article 67 de la loi du 27 décembre 2008 visant les « coûts afférents aux biens cédés », le montant du complément de prix réclamé à la requérante a pu légalement exclure la prise en compte de dépenses non liées à la parcelle C 90 ou non proratisées en fonction de la superficie de cette dernière. De même, la communauté d’agglomération n’est pas fondée à soutenir que le complément de prix aurait dû être calculé en appliquant une proratisation rapportée à la surface utile vendue à la fin de l’opération, ou bien au regard des seules parcelles cessibles, soit 103,36 hectares sur 290 hectares acquis à l’euro symbolique, la collectivité se prévalant sur ce point de l’impossibilité de commercialiser un certain nombre de terrain à vocation agricole, de biodiversité ou constituant des espaces événementiels et publics. Enfin, est inopérante la circonstance que le « coût moyen » des frais engagés par la collectivité s’élèverait à 2,50 euros par mètre carré revendu, ce qu’elle estime manifestement trop bas au regard notamment des coûts de dépollution pyrotechnique de l’ensemble du site et de ceux relatifs à des opérations similaires sur le territoire français, à Massy ou à Toulouse, dès lors que le calcul du complément de prix n’a pas été effectué arbitrairement au regard d’un « coût moyen », mais en prenant en compte les dépenses effectivement ordonnées pour la valorisation du bien revendu, alors au demeurant que la communauté d’agglomération n’indique pas les éléments précis sur lesquels reposent ses calculs.

8. En troisième lieu, si la communauté d’agglomération fait valoir que de nombreuses factures n’ont pas été prises en compte pour l’établissement du montant du complément de prix relatif à la cession de la parcelle C 90 à la société Virtuo, elle n’établit pas qu’elle a respecté l’engagement auquel elle a consenti, par l’acte de vente du 4 décembre 2015, de communication aux services de l’État, dans un délai de quinze jours, des justificatifs des dépenses afférentes à ce bien. Sur ce point, la Cour des Comptes a d’ailleurs relevé, dans un « Bilan des cessions immobilières du ministère des armées – Les cessions hors Paris – Exercices 2006-2022 », publié en 2024, qu’elle s’était abstenue, au moins dans un premier temps, de respecter cet engagement. Il résulte en outre de l’instruction que la requérante n’a transmis certaines factures à la direction départementale des finances publiques de l’Essonne qu’au premier semestre 2021, bien après la revente de la parcelle C 90 à la société Virtuo le 20 décembre 2019. En tout état de cause, si elle cite dans ses écritures d’appel quelques exemples des trois cent onze factures qui n’auraient pas été prises en compte par les services de l’État, qu’elle estime « représentatives », elle n’apporte pas de précisions suffisantes quant à leurs conséquences sur la détermination du complément de prix réclamé par le titre de perception litigieux. Elle se borne par ailleurs à renvoyer à un tableau récapitulatif global, intitulé « tableau travail complément de prix 2021 », n’identifiant pas les sommes omises selon elle par l’État, et à plusieurs centaines de factures, dont l’objet et les lieux concernés sont parfois très imprécis, et la date parfois postérieure à celle de la revente, voire ponctuellement antérieure à la date de cession par l’État à l’euro symbolique, certains des documents présentés comme des factures s’avérant au demeurant être des projets de décompte, dont le caractère définitif n’est pas démontré. De même, elle ne justifie pas de ce que le prorata qu’elle applique notamment aux « exemples » mentionnés dans ses écritures correspond à ce qui a été prévu par les stipulations précitées de l’acte de vente du 4 décembre 2015. Dans ces conditions, la communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération n’établit pas que le montant du titre de perception litigieux repose sur un calcul inexact.

9. En dernier lieu, il résulte de l’instruction que la dépense d’un montant de 175 000 euros, engagée par la communauté d’agglomération le 21 avril 2016 et relative aux travaux d’enrobés réalisés par la société Colas, est afférente uniquement au secteur dénommé « e-zone », les parcelles concernées ayant été revendues à deux filiales du groupe Amazon avant la cession de la parcelle C 90 à la société Virtuo. La facture correspondant à cette dépense, produite par le ministre de l’action et des comptes publics, mentionne l’entrée sud de la base aérienne, où se trouvent les entrepôts Amazon, et ne porte donc pas sur des travaux de valorisation de la parcelle C 90, située de l’autre côté de l’ancienne piste de décollage, au sein de la zone dite « extension de la Tremblaie ». Il ne résulte pas davantage de l’instruction que cette dépense représenterait un coût non individualisable devant faire l’objet d’une prise en compte au prorata des mètres carrés revendus à la société Virtuo. Comme l’indique le ministre de l’action et des comptes publics, sans être sérieusement contredit sur ce point, cette dépense a d’ailleurs été intégralement retenue à l’occasion du calcul du complément de prix concernant la revente de parcelles à deux filiales d’Amazon. Par suite, comme le soutient le ministre pour demander l’annulation partielle du jugement attaqué, le montant du titre de perception litigieux ne devait pas la prendre en compte au titre du complément de prix afférent à la revente de la parcelle C 90.

10. Il résulte de tout ce qui précède que, d’une part, le jugement du 14 octobre 2024 du tribunal administratif de Versailles doit être annulé en tant qu’il a annulé le titre de perception du 26 novembre 2021 et la décision du 28 juin 2022 en ce que n’a pas été déduite du montant du complément de prix afférent à la revente de la parcelle C 90 la dépense engagée le 21 avril 2016, relative aux travaux effectués par la société Colas sur les enrobés, et, d’autre part, que l’ensemble des conclusions présentées par la communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération en première instance et en appel doit être rejeté.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’État, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d’une somme à la communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2205843 du 14 octobre 2024 du tribunal administratif de Versailles est annulé en tant qu’il a annulé le titre de perception du 26 novembre 2021 et la décision du 28 juin 2022 en ce que n’a pas été déduite du montant du complément de prix afférent à la revente de la parcelle C 90 la dépense engagée le 21 avril 2016, relative aux travaux effectués par la société Colas sur les enrobés.

Article 2 : La requête de la communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération est rejetée.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d’agglomération Cœur d’Essonne Agglomération et au ministre de l’action et des comptes publics.

Copie en sera adressée au directeur départemental des finances publiques de l’Essonne.

Délibéré après l’audience du 21 mai 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Massias, présidente de la cour,

- M^me Mornet, présidente assesseure,

- M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juin 2026.

La rapporteure,

G. MornetLa présidente,

N. Massias

La greffière,

S. de Sousa

La République mande et ordonne au ministre de l’action et des comptes publics, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.