Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 16 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, les fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique du Gard et du Rhône ainsi que l’union des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique des bassins Rhône Méditerranée Corse demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du secrétaire d’État auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargé de la mer et de la biodiversité, rejetant leur demande d’abrogation de l’arrêté du 14 mars 2024 relatif aux périodes de pêche de l’anguille européenne (Anguilla anguilla) aux stades d’anguille jaune et d’anguille argentée en Méditerranée et dans les eaux douces des bassins Rhône-Méditerranée et Corse ;

2°) d’enjoindre à l’Etat d’abroger cet arrêté ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros à verser à chacun des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 ;

- le règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 ;

- le règlement (UE) n° 2025/219 du Conseil du 30 janvier 2025 ;

- le code de l’environnement ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Paul Levasseur, auditeur,

- les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Les fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique du Gard et du Rhône et l’union des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique des bassins Rhône-Méditerranée Corse ont demandé au secrétaire d’État auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargé de la mer et de la biodiversité, d’abroger l’arrêté du 14 mars 2024 relatif aux périodes de pêche de l’anguille européenne (Anguilla anguilla) aux stades d’anguille jaune et d’anguille argentée en Méditerranée et dans les eaux douces des bassins Rhône-Méditerranée et Corse. Elles demandent l’annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le secrétaire d’Etat sur leur demande.

2. L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande mentionnée au point précédent réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour les autorités compétentes, de prendre les mesures jugées nécessaires. La légalité de ce refus doit, dès lors, être appréciée par ce juge au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.

Sur le cadre juridique applicable :

3. Aux termes de l’article 2 du règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche, qui en fixe les objectifs, cette dernière, notamment, « garantit que les activités de pêche et d’aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d’emploi et à contribuer à la sécurité de l’approvisionnement alimentaire, (…) applique l’approche de précaution en matière de gestion des pêches et vise à faire en sorte que l’exploitation des ressources biologiques vivantes de la mer rétablisse et maintienne les populations des espèces exploitées au-dessus des niveaux qui permettent d’obtenir le rendement maximal durable, (…) met en œuvre l’approche écosystémique de la gestion des pêches afin que les incidences négatives des activités de pêche sur l’écosystème marin soient réduites au minimum (…) ».

4. D’une part, le règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d’anguilles européennes prévoit à son article 2 que : « (…) / 3. Les États membres élaborent un plan de gestion de l’anguille pour chaque bassin hydrographique tel que défini au paragraphe 1. / 4. L’objectif de chaque plan de gestion est de réduire la mortalité anthropique afin d’assurer avec une grande probabilité un taux d’échappement vers la mer d’au moins 40 % de la biomasse d’anguilles argentées correspondant à la meilleure estimation possible du taux d’échappement qui aurait été observé si le stock n’avait subi aucune influence anthropique. Le plan de gestion des anguilles est établi dans le but de réaliser cet objectif à long terme ». Sur le fondement de ces dispositions, la Commission européenne a approuvé le 15 février 2010 le plan de gestion de l’anguille présenté par la France, lequel énonce plusieurs objectifs intermédiaires (dits « de gestion ») dont, en ce qui concerne les trois stades d’évolution de l’anguille, pour les années 2015 et suivantes, une réduction de 60 % de la mortalité par pêche par rapport à la moyenne des années 2003 à 2008.

5. D’autre part, l’article 4 du règlement (UE) n° 2025/219 du Conseil du 30 janvier 2025 établissant pour 2025 les possibilités de pêche pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques applicables en mer Méditerranée et en mer Noire, de même que l’article 4 du règlement (UE) n° 2024/259 du 10 janvier 2024 auquel il a succédé, prévoit l’interdiction des activités de pêche commerciales de l’anguille d’Europe (Anguilla anguilla), en tant qu’espèce cible ou en tant que prise accessoire, à tous les stades de développement, pendant une période d’au moins six mois et précise, à ses paragraphes 2, 3 et 4, les règles selon lesquelles les Etats membres déterminent une ou plusieurs périodes de fermeture. En particulier, il dispose au paragraphe 3 qu’en ce qui concerne l’anguille jaune et l’anguille argentée, « la période de fermeture s’étend du 1er janvier au 31 mars 2025, et une période de fermeture supplémentaire de trois mois est établie par chaque État membre concerné entre le 1er avril et le 30 novembre 2025 ».

6. Au titre des mesures prises pour l’application des règlements précités et destinées à atteindre les objectifs fixés par le plan de gestion établi en 2010, ont été adoptées des dispositions réglementaires, codifiées aux articles R. 436-65-1 à R. 436-65-9 du code de l’environnement et R. 922-45 à R. 922-50 du code rural et de la pêche maritime, applicables respectivement à la pêche de l’anguille en amont et en aval des limites transversales de la mer, qui interdisent la pêche de l’anguille en dehors des unités de gestion de l’anguille (UGA) et limitent cette pêche, à chacun des stades de développement de l’anguille, à certaines UGA et pendant des périodes fixées, pour chacune d’elles, par arrêté ministériel.

7. Il résulte de l’ensemble des dispositions qui précèdent qu’il appartient aux ministres compétents, lorsqu’ils définissent les périodes de pêche de l’anguille, de définir pour chaque stade de développement et chaque UGA concernée une ou des périodes qui soient de nature, compte tenu de l’ensemble des mesures concourant à la protection de l’espèce et à la reconstitution de son stock et en mettant en œuvre le plan de gestion de l’anguille établi par les autorités françaises, à permettre d’atteindre les objectifs que le règlement du 18 septembre 2007 prescrit de respecter à terme et, par-là, à respecter les objectifs généraux de la politique commune de la pêche. Si les Etats membres disposent d’une large marge d’appréciation quant à la combinaison des mesures à retenir pour atteindre ces objectifs, il résulte du règlement du 30 janvier 2025 qu’en ce qui concerne la fixation des périodes de pêche, ils n’exercent cette marge d’appréciation que dans les limites prescrites par l’article 4 de ce règlement.

8. Enfin, l’article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime prévoit que « la politique des pêches maritimes (…) a pour objectifs, en conformité avec les principes et les règles de la politique commune des pêches et dans le respect des engagements internationaux : / 1° De permettre d’exploiter durablement et de valoriser le patrimoine collectif que constituent les ressources halieutiques auxquelles la France accède » et l’article L. 430-1 du code de l’environnement dispose que « la préservation des milieux aquatiques et la protection du patrimoine piscicole sont d’intérêt général. / La protection du patrimoine piscicole implique une gestion équilibrée des ressources piscicoles dont la pêche, activité à caractère social et économique, constitue le principal élément ».

Sur la légalité de l’arrêté du 14 mars 2024 :

9. En premier lieu, conformément aux dispositions du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, les deux signataires de l’arrêté attaqué, régulièrement nommés par des textes publiés au Journal officiel de la République française, avaient de ce fait qualité pour signer, au nom du ministre chargé des pêches maritimes et de la pêche en eau douce, l’arrêté litigieux, qui est relatif aux affaires des services placés sous leur autorité en vertu du décret du 9 juillet 2008 portant organisation de l’administration centrale des ministères chargés de la transition écologique, de la cohésion des territoires et de la mer. Le moyen tiré de l’incompétence des signataires de l’arrêté du 14 mars 2024 doit donc être écarté.

10. En deuxième lieu, les associations requérantes, qui ne contestent pas que les périodes de pêche fixées par l’arrêté litigieux respectent les périodes de fermeture prescrites par les dispositions du règlement du 30 janvier 2025 mentionnées au point 5, soutiennent qu’eu égard à l’état préoccupant du stock d’anguille européenne et à l’absence de perspectives d’amélioration, seule une fermeture totale de la pêche de cette espèce serait de nature à respecter l’objectif de gestion durable de la ressource halieutique établi par le règlement du 11 décembre 2013 cité au point 3 et les articles L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime et L. 430-1 du code de l’environnement cités au point 8.

11. S’il ressort des pièces du dossier, notamment des évaluations réalisées par la Commission européenne et le Conseil international pour l’exploration de la mer (CIEM), que les données disponibles sont insuffisantes pour établir que l’objectif énoncé dans le règlement du 18 septembre 2007 et mentionné au point 4, relatif à la biomasse d’anguilles argentées s’échappant vers la mer, serait atteint ou même en voie de l’être, un tel objectif constitue toutefois un objectif de long terme, dont l’atteinte dépend d’un ensemble de mesures qui ne se limite pas à la fixation des périodes de pêche. Dans ces conditions, en l’état des données disponibles, dont il ne ressort pas qu’une insuffisance des mesures de protection prises rendrait impossible l’atteinte des objectifs prescrits par les règlements du 11 décembre 2013 et du 18 septembre 2007, il n’est pas établi qu’en refusant de prononcer l’interdiction demandée par les associations requérantes, le ministre aurait lui-même fait obstacle à l’atteinte de ces objectifs.

12. En dernier lieu, le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. Si l’arrêté du 14 mars 2024 autorise, sous certaines conditions, la seule pêche professionnelle de l’anguille aux stades d’anguille jaune et d’anguille argentée en Méditerranée et dans les eaux douces des bassins Rhône-Méditerranée et Corse, la différence de traitement qui en résulte entre la pêche professionnelle et la pêche de loisir de l’anguille à ces deux stades de son développement dans cette zone vise à assurer l’exploitation durable de l’anguille européenne par la conciliation des objectifs de conservation de cette espèce et de limitation des coûts économiques des mesures de prévention. Dès lors que cette différence de traitement n’est pas manifestement disproportionnée au regard de l’objectif de maintien de l’activité professionnelle de la pêche et de la différence de situation qui sépare les pêcheurs professionnels et les pêcheurs de loisir vis-à-vis de l’exploitation des ressources halieutiques, le moyen tiré de ce que cette différence de traitement, résultant au demeurant des règlements européens mentionnés au point 5, méconnaîtrait le principe d’égalité doit, en tout état de cause, être écarté.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la fédération départementale des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique du Gard et autres doit être rejetée, y compris ses conclusions aux fins d’injonction et celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique du Gard et du Rhône et autre est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à la fédération départementale des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique du Gard, à la fédération départementale des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique du Rhône, à l’union des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique des bassins Rhône-Méditerranée Corse, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré à l’issue de la séance du 11 décembre 2025 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, président de chambre, présidant ; M. Philippe Ranquet, conseiller d’Etat et M. Paul Levasseur, auditeur-rapporteur.

Rendu le 23 décembre 2025.

Le président :

Signé : M. Stéphane Verclytte

Le rapporteur :

Signé : M. Paul Levasseur

La secrétaire :

Signé : M^me Nathalie Martinez-Casanova