Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 506895, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 4 août 2025 et 12 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat les associations One Voice, Aves France et Animal Cross demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche et de la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire du 21 juin 2025 modifiant l’arrêté du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 507521, par une requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés le 22 août 2025 et les 16 février et 2 mars 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, les associations Ferus et France Nature Environnement, la ligue pour la protection des oiseaux, l’association pour la protection des animaux sauvages et l’association Humanité et biodiversité demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche et de la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire du 21 juin 2025 modifiant l’arrêté du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;

- le code de l’environnement ;

- la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 ;

- l’arrêté du ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et du ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, du 30 décembre 2022 relatif à l’aide à la protection des exploitations et des troupeaux contre la prédation du loup et de l’ours ;

- l’arrêté du ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Léo André, auditeur,

- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;

Vu les notes en délibéré, enregistrées le 25 mars 2026, présentées respectivement, sous le n° 506895, par l’association One Voice et autres et, sous le n° 507521, par l’association Ferus et autres ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article 12 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « habitats » : « 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l’annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : / a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; / b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction, de dépendance (…) ». Le loup est au nombre des espèces qui, à la date du 21 juin 2025, figurait au point a) de cette annexe IV à la directive. Toutefois, aux termes de l’article 16 de la même directive : « 1. A condition qu’il n’existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12 (…) : / (…) b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ; (…) ».

2. Aux termes du I de l’article L. 411-1 du code de l’environnement, pris pour la transposition de l’article 12 de la directive « habitats » : « Lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation (…) d’espèces animales non domestiques (…) et de leurs habitats, sont interdits : / 1° (…) la destruction, la capture, (…) la perturbation intentionnelle (…) d’animaux de ces espèces (…) ». Aux termes de l’article L. 411-2 du même code, pris pour la transposition de l’article 16 de la même directive : « I. – Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : / 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques (…) ainsi protégés ; / 2° La durée et les modalités de mise en œuvre des interdictions prises en application du I de l’article L. 411-1 ; / 3° La partie du territoire sur laquelle elles s’appliquent (…) ; / 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1° (…) de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante (…) et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : / (…) b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage (…) et à d’autres formes de propriété ; (…) ».

3. Pour l’application de ces dernières dispositions, l’article R. 411-1 du code de l’environnement prévoit que la liste des espèces animales non domestiques faisant l’objet des interdictions définies à l’article L. 411-1 est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l’agriculture. Aux termes de l’article R. 411-6 du même code : « Les dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 sont accordées par le préfet (…) ». Aux termes du 2° de l’article R. 411-13 du même code : « Les ministres chargés de la protection de la nature, de l’agriculture (…) fixent par arrêté conjoint (…) : / (…) 2° Si nécessaire, pour certaines espèces dont l’aire de répartition excède le territoire d’un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement ».

4. Sur le fondement de ces dispositions, l’arrêté du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup, dit « arrêté cadre », précise les modalités selon lesquelles des dérogations à l’interdiction de destruction de loups peuvent être accordées par les préfets en vue de la protection des troupeaux domestiques. Aux termes du IV de l’article 6 de cet arrêté : « Pour les troupeaux bovins et/ou équins, faute d’un référentiel de protection dédié, l’octroi de dérogations par le préfet de département est possible sous réserve de démarches engagées en matière de réduction de vulnérabilité attestées par le préfet dès que le troupeau a subi au moins une prédation n’excluant pas la responsabilité du loup au cours des 12 derniers mois. / Parallèlement, sur les territoires soumis à un risque avéré de prédation au sens de l’arrêté ministériel du 30 décembre 2022, l’octroi de dérogations par le préfet de département sera possible sur la base : / – d’une analyse technico-économique territoriale validée par le préfet coordonnateur du plan national d’actions sur le loup ; puis / – d’une justification au cas par cas, auprès du préfet de département, par les demandeurs, de leur situation au regard de cette analyse et des mesures de réduction de la vulnérabilité de leurs troupeaux mises en œuvre. (…) ».

5. Aux termes du V de l’article 6 de cet arrêté cadre, dans sa rédaction résultant de l’arrêté contesté du 21 juin 2025 : « Pour les troupeaux de bovins et d’équins, on entend par ‘mesure de réduction de la vulnérabilité’ la mise en œuvre, pour chaque lot d’animaux, d’au moins une des mesures suivantes : / – vêlages en bâtiment ou en parcs renforcés, ou à proximité immédiate ; / – élevage d’animaux de moins de 12 mois en parcs renforcés proches des bâtiments d’exploitation ou en bâtiment ; / – mélange d’âges et de type de bovins et équins (pas d’animaux de moins de 12 mois seuls) ; / – présence de bovins à cornes dans le lot concerné ; / – regroupement des lots pour constituer des troupeaux plus importants en nombre ; / – utilisation d’un système d’alerte et intervention humaine : colliers GPS connectés sur les animaux ou utilisation des pièges photos GSM disposés sur les zones de pâturage qui peuvent alerter de la présence des loups ; / – regroupement nocturne dans une enceinte protégée (en bâtiment ou par une clôture électrique) ; / – mise en défens (clôtures) des zones dangereuses comme les barres rocheuses ; / – une des mesures de protection au sens de l’arrêté du 30 décembre 2022 susvisé parmi : gardiennage renforcé ou surveillance renforcée, chiens de protection des troupeaux, parcs électrifiés ; / – renforcement du rythme d’inspection des animaux pour atteindre au moins une visite quotidienne pour les lots qui ne seraient pas déjà soumis à cette obligation au titre de l’arrêté du 25 octobre 1982 modifié ; / – toute autre mesure découlant d’une analyse technico-économique territoriale validée par le préfet coordonnateur. / Dans la mise en œuvre de chacune de ces mesures, une attention particulière est portée aux troupeaux les plus vulnérables (animaux de moins de 12 mois, animaux soumis à un risque de dérochement). »

6. L’association One Voice et autres et l’association Ferus et autres demandent l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 21 juin 2025. Il y a lieu de joindre leurs requêtes pour statuer par une seule décision.

7. En premier lieu, aux termes du IV de l’article 47 de la loi du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture : « Dans le cadre de la gestion des risques de la prédation sur les troupeaux, compte tenu de l’absence de moyens de prévention efficaces disponibles, des tirs contre les loups peuvent être autorisés pour la protection des troupeaux de bovins, d’équins et d’asins, sous réserve que des démarches en matière de réduction de la vulnérabilité de ces troupeaux aient été engagées par les éleveurs. Un arrêté conjoint des ministres chargés de l’agriculture et de l’écologie définit les conditions dans lesquelles les élevages concernés peuvent bénéficier de telles autorisations de tirs, notamment les démarches pouvant être engagées en matière de réduction de la vulnérabilité des troupeaux. » Ces dispositions se bornent à énoncer que des tirs contre les loups peuvent être autorisés afin de protéger des troupeaux de bovins, d’équins et d’asins, sous réserve que des démarches en matière de réduction de la vulnérabilité de ces troupeaux aient été engagées. En énonçant une telle faculté, qui reste subordonnée aux conditions énoncées à l’article L. 411-2 du code de l’environnement cité au point 2, le législateur n’a pas adopté une disposition qui méconnaitrait par elle-même la condition tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante résultant de l’article 16 de la directive « habitats ».

8. En deuxième lieu, il résulte des termes de l’arrêté cadre, dans sa rédaction résultant de l’arrêté contesté, cités aux points 4 et 5, que des tirs de défense simple peuvent être autorisés par les préfets pour prévenir les dommages importants à un troupeau de bovins ou d’équins à la condition soit, si le troupeau a subi au moins une prédation n’excluant pas la responsabilité du loup au cours des douze derniers mois, qu’aient été engagées des démarches en matière de réduction de vulnérabilité, dont le préfet de département, avant la délivrance d’une telle autorisation, doit vérifier la pertinence, soit, si le troupeau est situé sur le territoire d’une commune présentant un risque avéré de prédation au sens de l’arrêté du 30 décembre 2022 relatif à l’aide à la protection des exploitations et des troupeaux contre la prédation du loup et de l’ours, c’est-à-dire une commune des « cercles 0 ou 1 » au sens de l’annexe I à cet arrêté, sous réserve d’une analyse technico-économique validée par le préfet coordonnateur et d’une justification, par le demandeur de l’autorisation de tir, de la particularité de sa situation, qu’ait été mise en œuvre au moins une des onze mesures de réduction de vulnérabilité énoncée par l’arrêté.

9. Parmi les onze mesures de réduction de vulnérabilité énumérées au V de l’article 6 de l’arrêté cadre, dans sa rédaction résultant de l’arrêté contesté, figure, au onzième alinéa, le « renforcement du rythme d’inspection des animaux pour atteindre au moins une visite quotidienne ». A la différence des dix autres mesures, cette mesure n’est manifestement pas de nature à réduire efficacement la vulnérabilité aux attaques de loups des troupeaux concernés et, par suite, ne peut pas, quelles que soient les circonstances, être regardée par les préfets, qui sont tenus de s’assurer de la pertinence et de la réalité des mesures de réduction de vulnérabilité engagées ou mises en œuvre par le demandeur, comme une mesure non létale de nature à prévenir des dommages importants aux troupeaux. Par suite, dès lors que l’engagement d’une démarche visant à adopter cette mesure, si un troupeau a subi au moins une prédation n’excluant pas la responsabilité du loup au cours des douze derniers mois, ou la mise en œuvre de cette mesure, si la commune d’accueil du troupeau appartient aux « cercles 0 ou 1 » au sens de l’annexe I à l’arrêté du 30 décembre 2022, peuvent constituer la seule condition à laquelle est subordonnée l’autorisation de tirs de défense simple, les mots « – renforcement du rythme d’inspection des animaux pour atteindre au moins une visite quotidienne pour les lots qui ne seraient pas déjà soumis à cette obligation au titre de l’arrêté du 25 octobre 1982 modifié ; » composant le onzième alinéa du V de l’article 6 de l’arrêté cadre, dans sa rédaction résultant de l’arrêté contesté, qui sont divisibles des autres dispositions de cet arrêté, méconnaissent la condition tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante énoncée par l’article L. 411-2 du code de l’environnement.

10. En troisième lieu, le gardiennage renforcé ou la surveillance renforcée du troupeau, la présence d’un chien de protection du troupeau ou l’installation de parcs électrifiés comptent tant parmi les mesures de protection des troupeaux d’ovins ou de caprins que parmi les mesures de réduction de la vulnérabilité des troupeaux de bovins ou d’équins à la mise en œuvre desquelles le préfet peut subordonner l’autorisation de tirs de défense simples pour prévenir les dommages aux troupeaux. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté contesté instaurerait une différence de traitement injustifiée entre éleveurs de bovins et d’équins, d’une part, et éleveurs d’ovins et de caprins, d’autre part, doit être écarté, sans qu’ait, à cet égard, d’incidence la circonstance qu’en vertu de l’arrêté précité du 30 décembre 2022, la mise en œuvre de telles mesures de protection ouvre droit à une aide pour les seuls éleveurs d’ovins et de caprins.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes sont seulement fondées à demander l’annulation pour excès de pouvoir des mots : « – renforcement du rythme d’inspection des animaux pour atteindre au moins une visite quotidienne pour les lots qui ne seraient pas déjà soumis à cette obligation au titre de l’arrêté du 25 octobre 1982 modifié ; » composant le onzième alinéa du V de l’article 6 de l’arrêté cadre du 21 février 2024, dans sa rédaction résultant de l’arrêté contesté du 21 juin 2025.

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 500 euros, à verser à chacune des huit associations requérantes, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : Les mots : « – renforcement du rythme d’inspection des animaux pour atteindre au moins une visite quotidienne pour les lots qui ne seraient pas déjà soumis à cette obligation au titre de l’arrêté du 25 octobre 1982 modifié ; » composant le onzième alinéa du V de l’article 6 de l’arrêté du 21 février 2024, dans sa rédaction résultant de l’arrêté du 21 juin 2025 sont annulés.

Article 2 : L’Etat versera à chacune des associations requérantes une somme de 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes de l’association One Voice et autres et de l’association Ferus et autres est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à l’association One Voice et à l’association Ferus, premières dénommées pour l’ensemble des requérantes, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré à l’issue de la séance du 23 mars 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M^me Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; M^me Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, M. Jean-Luc Matt, conseillers d’Etat et M. Léo André, auditeur-rapporteur.

Rendu le 28 avril 2026.

Le président :

Signé : M. Pierre Collin

Le rapporteur :

Signé : M. Léo André

La secrétaire :

Signé : M^me Marie-Adeline Allain