Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux autres mémoires, enregistrés les 27 octobre et 28 novembre 2025 et les 12 et 19 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. A… B… demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret du 26 août 2025 accordant son extradition aux autorités monténégrines ;

2°) d’ordonner une mesure supplémentaire d’instruction afin que soit produit le jugement du tribunal de grande instance de Podgorica prononçant à son encontre une peine de réclusion criminelle pour des faits de création d’une organisation criminelle, fabrication, détention et trafic de stupéfiants ainsi que le mandat d’arrêt afférent ;

3°) subsidiairement, de saisir à titre préjudiciel la Cour de justice de l’Union européenne de questions sur l’interprétation du paragraphe 7 de l’article premier de la décision cadre n° 2002/465/JAI du Conseil du 13 juin 2002, lu en combinaison avec l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et du premier paragraphe de l’article 14 de la directive 2014/41/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 concernant la décision d’enquête européenne en matière pénale ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;

- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son protocole additionnel n° 16 ;

- la convention européenne d’extradition du 13 décembre 1957 ;

- le code de procédure pénale ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M^me Liza Bellulo, maîtresse des requêtes,

- les conclusions de M. Clément Malverti, rapporteur public,

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Célice, Texidor, Perier, avocat de M. B… ;

Considérant ce qui suit :

1.

Par décret du 26 août 2025, a été accordée aux autorités du Monténégro l’extradition aux fins de poursuites de M. A… B…, ressortissant de ce pays, sur le fondement de mandats d’arrêts délivrés les 20 mai 2021, 29 septembre 2022, 8 février 2023, 17 février 2023, 23 mars 2023 et 6 avril 2023 par le tribunal de grande instance de Podgorica pour des faits qualifiés de création et participation à une organisation criminelle, meurtre aggravé, fabrication, détention et trafic de stupéfiants.

Sur la question prioritaire de constitutionnalité :

2.

Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ». Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.

3.

Le requérant soutient que les dispositions des articles 170, 173 et 694-41 du code de procédure pénale et des articles 695-9-31, 695-9-37 et 695-9-45 du même code, dans leur version antérieure à la loi n° 2024-364 du 22 avril 2024 portant diverses disposition d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière d’économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole méconnaissent le droit à un recours effectif, le droit à un procès équitable et les droits de la défense garantis par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 en ce qu’elles privent la personne mise en cause et poursuivie à l’étranger sur la base d’éléments obtenus en France au moyen d’actes irréguliers de la possibilité de poursuivre l’annulation de ces actes devant la chambre de l’instruction.

4.

Toutefois, les dispositions critiquées des articles 170 et 173 du code de procédure pénale, qui prévoient les conditions et modalités selon lesquelles la chambre de l’instruction peut être saisie aux fins d’annulation d’un acte ou d’une pièce de la procédure dans le cadre d’une instruction pénale, celles de l’article 694-41 du même code qui ont trait aux recours pouvant être exercés contre les mesures exécutées sur le territoire national en application d’une décision d’enquête européenne émanant d’un autre Etat membre et celles des articles 695-9-31, 695-9-37 et 695-9-45 du même code, dans leur version antérieure à la loi du 22 avril 2024, relatives aux conditions dans lesquelles les services ou unités de la police nationale, de la gendarmerie nationale, de la direction générale des douanes et droits indirects et de la direction générale des finances publiques peuvent échanger des informations avec les services compétents d’un autre Etat membre de l’Union européenne aux fins de prévenir une infraction, d’en rassembler les preuves ou d’en rechercher les auteurs n’ont, en tout état de cause, ni pour objet, ni pour effet de régir l’extradition d’un ressortissant étranger et notamment pas l’avis que rend la chambre de l’instruction sur une demande d’extradition en vertu des articles 696-15 et suivants du code de procédure pénale. D’ailleurs, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux sur une requête sollicitant l’annulation d’un décret d’extradition se prononce, d’une part sur les vices propres éventuels de ce décret, et d’autre part, sur sa légalité interne, au regard de la Constitution, des lois et des conventions internationales, afin de vérifier si, notamment d’après l’examen de l’affaire par la chambre de l’instruction, le Gouvernement a pu légalement décider que les conditions de l’extradition, pour celles des infractions qu’il retient, étaient réunies. Dans ce cadre, il ne lui appartient ni d’examiner les moyens de forme ou de procédure invoqués à l’encontre de la régularité de l’avis émis par la chambre de l’instruction, ni de remettre en cause l’appréciation à laquelle celle-ci s’est livrée à l’effet de constater que les conditions légales de l’extradition sont réunies.

5.

Dans ces conditions, les dispositions en cause ne sauraient être regardées comme applicables au litige au sens et pour l’application du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. Par suite, il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée.

Sur les autres moyens de la requête :

6.

En premier lieu, il ressort des mentions de l’ampliation du décret attaqué, certifiée conforme par la secrétaire générale du Gouvernement, que ce décret a été signé par le Premier ministre et contresigné par le garde des sceaux, ministre de la justice. La circonstance que l’ampliation notifiée à M. B… ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la légalité du décret attaqué.

7.

En deuxième lieu, l’extradition demandée en vue de permettre la poursuite d’infractions pénales ne peut être légalement accordée, lorsqu’une condamnation est, à la date du décret d’extradition, intervenue à raison de ces infractions, qu’au vu d’une nouvelle demande de l’Etat requérant conforme aux dispositions législatives et aux stipulations conventionnelles applicables à la situation résultant de cette condamnation et après examen de cette nouvelle demande par la chambre de l’instruction de la cour d’appel compétente.

8.

Si M. B… soutient qu’il aurait déjà été condamné par défaut par un jugement du tribunal de Podgorica à une peine d’emprisonnement pour certains des faits qui fondent la demande d’extradition aux fins de poursuite, l’existence de ce jugement, qu’il n’a pas produit et dont il n’établit pas qu’il aurait été dans l’impossibilité de l’obtenir, n’est pas établie par les pièces versées au dossier, en dépit de la mesure d’instruction diligentée par la deuxième chambre de la section du contentieux du Conseil d’Etat, pas davantage que la date à laquelle il aurait été rendu. Par suite, les moyens tirés de ce que l’extradition est accordée aux fins de poursuites alors que le requérant aurait déjà été condamné à une peine d’emprisonnement pour les mêmes faits, de l’absence de production de ce jugement au soutien de la demande d’extradition en méconnaissance des stipulations de l’article 12 de la convention européenne d’extradition et de la méconnaissance des dispositions de l’article 695-22-1 du code de procédure pénale eu égard aux conditions dans lesquelles ce jugement aurait été rendu doivent être écartés, sans qu’il soit besoin d’ordonner une nouvelle mesure d’instruction.

9.

En troisième lieu, si M. B… soutient qu’en cas d’exécution du décret attaqué, il serait exposé à être incarcéré en détention provisoire en vertu d’un autre jugement qui aurait été rendu par défaut qu’il ne pourrait contester, il n’établit pas davantage l’existence de cet autre jugement.

10.

En quatrième lieu, si le requérant fait valoir l’ancienneté de la demande d’extradition pour soutenir que le décret attaqué ne pouvait, au regard de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et des articles 696-8 et suivants du code de procédure pénale, intervenir légalement sans s’assurer de l’actualité de cette demande auprès des autorités monténégrines, il ressort des pièces du dossier que la demande d’extradition a été formée le 28 décembre 2023 et que les autorités monténégrines ont fait connaître, par la voie diplomatique, en répondant à plusieurs suppléments d’instruction de la chambre de l’instruction de la cour d’appel d’Aix-en-Provence, qu’elles maintenaient leur demande. Le moyen ne peut, par suite, et en tout état de cause, qu’être écarté.

11.

En cinquième lieu, si M. B… soutient qu’il est exposé, en méconnaissance des stipulations des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et des dispositions de l’article 696-4 du code de procédure pénale à une condamnation fondée sur des éléments de preuve recueillis par les autorités françaises dans le cadre d’une saisie de masse de données conservées de manière généralisée et indifférenciée, dont il ne pourrait contester utilement la régularité devant les autorités judiciaires monténégrines, il ressort, en tout état de cause, des pièces du dossier, et notamment des réponses des autorités monténégrines aux suppléments d’instruction de la chambre de l’instruction de la cour d’appel d’Aix-en-Provence, que les juridictions monténégrines peuvent examiner la légalité des preuves qui leur sont soumises.

12.

En sixième lieu, si M. B… soutient qu’en cas d’exécution du décret attaqué, les conditions dans lesquelles il viendrait à être jugé au Monténégro ne pourraient que méconnaître le droit de bénéficier d’une procédure impartiale et équitable garanti par l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et les dispositions du 7° de l’article 696-4 du code de procédure pénale, ses allégations se fondent sur des considérations de portée générale sur le système juridictionnel monténégrin et la situation politique de ce pays, sans que soient apportés des éléments circonstanciés et probants de nature à établir qu’il risquerait d’être personnellement privé du droit à un procès équitable.

13.

En septième lieu, si M. B… soutient qu’en cas de détention au Monténégro, sa vie serait menacée et qu’il est susceptible d’être exposé à des traitements inhumains ou dégradants en raison des conditions de détention dans ce pays, les considérations générales dont il se prévaut ne permettent pas d’établir l’existence des risques personnels qu’il allègue.

14.

En huitième lieu, M. B… soutient qu’en cas d’exécution du décret attaqué, il risquerait d’être exposé à des traitements inhumains ou dégradants à raison de la peine de réclusion criminelle à perpétuité incompressible à laquelle il pourrait de fait être condamné par l’effet combiné des peines d’emprisonnement pouvant être prononcées à son encontre et de leur cumul. Toutefois il ressort des pièces du dossier qu’en vertu de l’article 35 du code pénal monténégrin la peine la plus sévère qui puisse être infligée est de 40 ans, des articles 48 et 50 du même code qu’une confusion des peines est prévue lorsque plusieurs peines sont prononcées concomitamment ou successivement et que l’article 37 du même code prévoit la possibilité d’une libération conditionnelle, en tenant compte du comportement en réclusion, de l’exécution des réparations ordonnées et de la restitution des gains illicites, lorsque la peine est purgée au moins pour moitié.

15.

Il résulte de ce qui a été dit aux points 13 et 14 que le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

16.

En dernier lieu, si M. B… invoque les dispositions de l’article 696-4 du code de procédure pénale qui prévoit en son 3° que l’extradition n’est pas accordée pour un crime ou un délit commis en France, ces dispositions ne s’appliquent, en vertu de l’article 696 du même code, qu’en l’absence de convention internationale en stipulant autrement. Elles ne peuvent, par suite, être utilement invoquées à l’encontre du décret attaqué, qui a accordé l’extradition sur le fondement de la convention européenne d’extradition dont l’article 7 n’impose pas de refuser d’extrader la personne réclamée à raison d’une infraction commise en tout ou partie sur le territoire français.

17.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il y ait lieu d’adresser une demande d’avis consultatif à la Cour européenne des droits de l’homme sur le fondement du protocole n° 16 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ni de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle, que la requête de M. B… doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B….

Article 2 : La requête de M. B… est rejetée.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. A… B… et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.

Délibéré à l’issue de la séance du 25 février 2026 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Olivier Japiot, M. Alain Seban, présidents de chambre ; M. Gilles Pellissier, M. Jean-Yves Ollier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, conseillers d’Etat ; M. Jérôme Goldenberg, conseiller d’Etat en service extraordinaire ; M. Alexandre Trémolière, maître des requêtes en service extraordinaire et M^me Liza Bellulo, maîtresse des requêtes-rapporteure.

Rendu le 26 février 2026.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

La rapporteure :

Signé : M^me Liza Bellulo

La secrétaire :

Signé : M^me Eliane Evrard