Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 264

Juillet 2022

Avis consultatif demandé par le Conseil d’État français

Demande no P16-2021-002

13.7.2022 [GC]

Résumé juridique

Article 14

Discrimination (Article 1 du Protocole n° 1)

Avis consultatif relatif à la différence de traitement entre les associations de propriétaires « ayant une existence reconnue à la date de la création d’une association communale de chasse agréée » et les associations de propriétaires créées ultérieurement

Contexte et question – La question posée à la Cour s’inscrit dans le cadre d’une procédure pendante devant le Conseil d’État, lequel a été saisi par une fédération des forestiers privés mettant en cause une modification législative de 2019. Cette dernière entraîne, pour les propriétaires fonciers qui se sont constitués en association après la date de création d’une association communale de chasse agrée (ACCA) dans leur commune, l’impossibilité de recouvrer l’exclusivité des droits de chasse sur leurs terres qu’ils avaient perdue à l’occasion de l’apport de ces dernières, sans que leur droit de propriété en soit autrement altéré.

Les ACCA ont été créés par la loi dite « loi Verdeille » de 1964 afin d’endiguer l’exercice de la chasse dite « banale », pratiquée sur les terrains d’autrui en vertu d’une autorisation présumée qui a eu pour conséquence le déclin de certaines espèces animales, de créer des dégâts importants sur les cultures et les écosystèmes et d’aboutir à une augmentation du nombre d’accidents de chasse.

Pour la fédération requérante, la distinction temporelle entre les groupements de propriétaires créés avant ou après la constitution de l’ACCA était disproportionnée et contraire à l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1. Selon elle, l’objectif d’éviter l’affaiblissement des ACCA existantes que le législateur avançait pour justifier cette différence de traitement aurait pu être atteint par d’autres moyens.

Dans ce contexte, le Conseil d’État a demandé à la Cour un avis consultatif sur la question suivante :

« Quels sont les critères pertinents pour apprécier si une différence de traitement établie par la loi, poursuit, au regard des interdictions posées par l’article 14 de la Convention en combinaison avec l’article 1er du premier Protocole additionnel, un objectif d’utilité publique fondée sur des critères objectifs et rationnels, en rapport avec les buts de la loi l’établissant qui, en l’espèce, vise à prévenir une pratique désordonnée de la chasse et à favoriser une gestion rationnelle du patrimoine cynégétique, notamment en encourageant la pratique de la chasse sur des territoires d’une superficie suffisamment stable et importante ? »

Avis –

1. Considérations préalables – Le Conseil d’État devra examiner deux questions avant de répondre à celle de savoir si la différence de traitement litigieuse est compatible, ou non, avec l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole no 1.

a)  Sur le point de savoir si la différence de traitement en question relève du champ d’application de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 – Le critère temporel en l’espèce renvoie indirectement au critère de la taille du terrain, autrement dit de « la fortune » foncière qui est un motif de discrimination expressément prohibé par l’article 14. En effet, si les propriétaires qui se sont regroupés en association après la constitution de l’ACCA dans leur commune avaient disposé individuellement d’un terrain d’une superficie suffisante pour faire opposition à leur apport initial, ils n’auraient pas eu besoin de se regrouper postérieurement pour devenir éligibles au droit de retrait. Or, la Cour a déjà jugé que l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 est applicable aux distinctions de traitement fondées sur ce motif (Chabauty c. France [GC] et Chassagnou et autres c. France [GC]).

Partant, une différence de traitement fondée sur la date de création d’une personne morale (postérieure ou antérieure à celle d’une ACCA) ne saurait a priori être exclue du champ d’application de l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole no 1.

b)  Sur les critères permettant de déterminer si la différence de traitement en cause porte sur des personnes placées dans des situations analogues ou comparables – La fédération requérante n’a pas étayé, devant le Conseil d’État, les raisons pour lesquelles elle estimait que la différence de traitement alléguée portait sur des situations similaires ou comparables. Une juridiction nationale peut exiger de la personne qui allègue faire l’objet d’un traitement discriminatoire contraire à l’article 14 de démontrer, eu égard à la nature particulière de son grief, qu’elle se trouvait dans une situation analogue ou comparable à celle d’autres personnes ayant reçu un traitement plus favorable. Il lui appartient de réunir, autant que possible, les informations appropriées concernant tant sa situation personnelle que le régime juridique applicable à cette situation.

L’examen de ces éléments doit tenir compte du domaine concerné, de la finalité de la mesure qui opère la distinction en cause et du contexte dans lequel cette mesure s’inscrit. Il doit se fonder sur des éléments de nature objective et vérifiables. Les situations doivent être considérées dans leur globalité, en évitant d’isoler des aspects marginaux, ce qui rendrait alors l’analyse artificielle.

Dès lors que l’existence d’une « situation analogue » n’implique pas que les catégories comparées soient identiques, il convient de rechercher si les deux catégories identifiées en l’espèce, quoique placées dans des situations apparemment différentes, ne présentent pas, au regard du grief dénoncé, des similitudes dont l’importance serait prédominante par rapport aux différences, comme par exemple le fait que les propriétaires fonciers qui composent les ACCA et les associations de propriétaires et qui pratiquent eux-mêmes la chasse mettent en commun leurs terrains au profit d’une association, permettant ainsi aux autres membres de cette association de pratiquer la chasse sur leur terrain.

Enfin, quant à l’importance à donner à l’objectif poursuivi par le législateur lorsqu’il a adopté une mesure donnant lieu à une différence de traitement, si le critère de différenciation retenu suffisait, à lui seul, à faire obstacle à la constatation, entre les situations à comparer, de similitudes ou d’analogies pertinentes sous l’angle de l’article 14, cela pourrait vider cette disposition de sa substance, dans la mesure où il suffirait alors pour un État d’adopter des lois ou des mesures plaçant les deux éléments à comparer dans des situations différentes au regard de l’objectif poursuivi pour faire obstacle à tout contrôle de la compatibilité de ces situations avec la Convention. Le critère de l’objectif du législateur garde néanmoins toute sa pertinence au stade de l’analyse du caractère « légitime et raisonnable » de la différence de traitement.

2. Sur les critères pertinents quant à la justification de la différence de traitement en cause –

a)  Sur la poursuite d’un ou de plusieurs « buts légitimes » – C’est à la lumière de tous les éléments issus du droit national qu’il convient d’identifier les buts poursuivis par la différence de traitement litigieuse qui peuvent passer pour « légitimes » au regard de l’article 14 qui ne contient pas de liste limitative des buts à reconnaître comme « légitimes ». La notion d’« intérêt général » prévue par le second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 est ample par nature.

Le droit de chasser sur son propre terrain ou sur le terrain d’autrui n’est protégé en tant que tel par aucune disposition de la Convention ou de ses protocoles additionnels. En revanche, la protection de l’environnement, au sens large, et, dans ce cadre, la protection, plus spécifique, de la nature et des forêts, des espèces menacées, des ressources biologiques, du patrimoine ou de la santé publique, comptent, quant à elles, parmi les objectifs considérés, à ce jour, comme relevant de l’« intérêt général » au titre de la Convention. Même si aucune disposition de la Convention n’est spécialement destinée à assurer une protection générale de l’environnement, la responsabilité des pouvoirs publics devrait se concrétiser par leur intervention au moment opportun, afin de ne pas priver de tout effet utile les dispositions protectrices de l’environnement qu’ils ont décidé de mettre en œuvre.

La Cour a précédemment traité de la question des ACCA en reconnaissant et précisant l’intérêt général de regrouper des espaces de chasse en leur sein (Chassagnou et autres, Chabauty, Baudinière et Vauzelle c. France (déc.), et A.S.P.A.S. et Lasgrezas c. France).

b)  Sur l’existence d’un « rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé » –

i)  Le respect de l’exigence de légalité inscrite à l’article 1 du Protocole no 1 – Au moment de l’entrée en vigueur de la loi de 2019, la procédure judiciaire en l’espèce n’avait pas encore débuté. La seule question qui pourrait dès lors se poser est celle de savoir si l’entrée en vigueur de la loi, à supposer qu’elle ait rendu inopérante une décision de justice définitive dans un litige antérieur dont l’issue aurait été favorable aux intérêts de la fédération requérante, enfreindrait l’exigence de légalité inscrite à l’article 1 du Protocole no 1 et le principe de la prééminence du droit inhérent aux articles de la Convention.

La Cour n’a jamais constaté une violation d’un des droits garantis par la Convention ou par ses protocoles additionnels quand elle a eu à connaître d’une intervention législative du Parlement influant sur un litige futur dont les juridictions n’étaient pas encore saisies à la date de l’adoption de la loi, ou d’une intervention législative du Parlement qui « répondait à une évidente et impérieuse justification d’intérêt général », soit pour combler un vide juridique soit pour rétablir et réaffirmer son intention initiale.

Des lois à effet rétroactif considérées comme constitutives d’une ingérence du législateur dans l’administration de la justice se sont révélées conformes à l’exigence de légalité de l’article 1 du Protocole no 1. Des mesures réglementant l’usage de biens mises en œuvre pour réglementer rétroactivement des droits découlant de lois existantes ont été jugées conformes à l’exigence de légalité dès lors que l’adoption de l’amendement législatif en cause ne visait pas spécifiquement à influencer l’issue d’une affaire donnée.

ii)  Le critère du « défaut manifeste de base raisonnable » – La loi de 2019 pourrait s’apparenter à un moyen de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (Herrmann c. Allemagne [GC] et Chassagnou et autres). C’est à la lumière du second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 que l’ingérence qui en découle dans le droit au respect des biens des propriétaires fonciers concernés pourrait, dès lors, s’analyser.

Les États ont le droit de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général en adoptant les « lois » qu’ils jugent nécessaires. La Cour respecte la manière dont le législateur conçoit les impératifs de l’« utilité publique » ou de l’« intérêt général », sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable.

La Cour a déjà jugé qu’obliger les seuls petits propriétaires à mettre en commun leurs territoires de chasse dans le but de favoriser une meilleure gestion cynégétique n’était pas en soi disproportionné. Elle a vu dans les dispositions légales de 1964 « l’expression d’une légitime volonté institutionnelle » d’éviter la multiplication des entités cynégétiques et d’encadrer étroitement une activité de loisir présentant un danger pour les biens et les personnes et ayant un impact significatif sur l’environnement. Elle n’a décelé « rien de déraisonnable » dans l’affirmation du Gouvernement selon laquelle la multiplication de telles entités était de nature à augmenter le risque d’accidents inhérent à cette activité, avant de conclure que les autorités pouvaient légitimement juger nécessaire de placer, autant que possible, la pratique de la chasse dans le cadre réglementé des ACCA existantes.

iii)  La nature du critère de distinction institué par la loi et son impact sur la marge d’appréciation des autorités nationales – La marge d’appréciation des autorités nationales est ample en l’espèce pour deux raisons.

La première tient au domaine et au contexte dans lesquels s’inscrit la mesure instituant la différence de traitement. La Convention n’empêche pas les États contractants d’introduire des programmes de politique générale au moyen de mesures législatives en vertu desquelles une certaine catégorie ou un certain groupe de personnes sont traités différemment des autres, sous réserve que l’ingérence dans l’exercice des droits de l’ensemble de cette catégorie ou de ce groupe définis par la loi puisse se justifier au regard de la Convention.

La seconde raison tient au fait que la différence de traitement contestée dans la procédure devant le Conseil d’État est fondée sur le critère temporel, qui renvoie, indirectement, au critère de la taille du terrain, autrement dit à celui de « la fortune » foncière et qui a justifié précédemment une marge d’appréciation considérablement plus ample que si la différence en question découlait d’un motif que la Cour juge inacceptable par principe, tel que la race ou l’origine ethnique, ou en l’absence de considérations très fortes, par exemple le sexe ou l’orientation sexuelle.

iv)  Le choix des moyens employés pour atteindre le(s) but(s) visé(s) et l’adéquation entre le(s) but(s) visé(s) et le(s) moyen(s) employé(s) – Le point de savoir si le critère temporel retenu par le législateur est ou non en adéquation avec le(s) but(s) d’intérêt général poursuivi(s) par la loi constitue un élément essentiel dans l’analyse de proportionnalité.

Les mesures de politique économique ou sociale impliquent souvent l’introduction et l’application de critères fondés sur des distinctions entre catégories ou groupes de personnes. La création d’un nouveau régime imposait, parfois, l’adoption, par le législateur national, de dates limites applicables à d’importants groupes de personnes (Maggio et autres c. Italie). Elles n’étaient pas en soi incompatibles avec l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 et il appartenait à l’État de démontrer leur caractère raisonnable et objectif.

La création en droit français d’une association est rapide et peu coûteuse, ce qui rend plausible le risque qu’une multitude de structures associatives réunissant de petits propriétaires aient pu, à la suite de l’évolution de la jurisprudence du Conseil d’État, être constituées dans le but principal de permettre à leurs membres de retirer leurs terrains des ACCA existantes. Si tel était le cas, la distinction temporelle retenue par le législateur pourrait être en adéquation avec sa volonté de préserver les ACCA existantes.

D’autres mesures, aux conséquences moins lourdes pour les propriétaires fonciers soumis à l’apport forcé, auraient raisonnablement pu être mises en œuvre par les autorités au service de la cause d’utilité publique visée. En tout état de cause, l’éventuelle existence de solutions alternatives ne rend pas à elle seule injustifié(s) le(s) moyen(s) employé(s) par le législateur national. Tant qu’il ne dépasse pas les limites de sa marge d’appréciation, et donc que les mesures choisies sont en adéquation avec les buts légitimes visés par la loi, il n’appartient pas à la Cour de juger s’il a choisi la meilleure façon de traiter le problème ou s’il aurait dû exercer son pouvoir différemment.

v)  L’impact du/des moyen(s) employé(s) – La question se pose de savoir si la distinction temporelle a fait peser sur les associations de propriétaires fonciers créées postérieurement à l’ACCA une charge spéciale et exorbitante. Le Conseil d’État doit prendre en compte si les effets de la mesure en cause peuvent s’avérer contrebalancés, ou, du moins, atténués, par certains droits ou avantages réservés aux membres des associations créées après l’ACCA, par exemple le fait qu’ils continuent à tirer des avantages du maintien de leur adhésion au dispositif des ACCA quand bien même ils ne bénéficieraient pas du droit de retrait de ce dispositif. Dans l’affaire Chabauty, la Cour a constaté la non-violation de l’article 1 du Protocole no 1, pris seul ou combiné avec l’article 14, après avoir relevé l’existence de certains droits et avantages au bénéfice des petits propriétaires fonciers dont le terrain avait été inclus, contre leur gré, dans le périmètre de l’ACCA dont ils relevaient. Les arguments développés pourraient garder leur pertinence dans l’examen de proportionnalité de la différence de traitement instituée en 2019.

En l’absence d’une indemnité suffisante de nature à couvrir la perte, définitive ou temporaire, d’un « outil de travail » dont le propriétaire concerné tirait ses moyens de subsistance ou à permettre la reconstitution de celui-ci à la suite d’une mesure d’ingérence s’analysant en une privation de propriété, la Cour a souvent conclu que le propriétaire affecté par la mesure en cause avait subi une « charge spéciale et exorbitante » contraire à l’article 1 du Protocole no 1. En revanche, s’agissant des mesures relevant de la « réglementation de l’usage des biens », l’absence de lois prévoyant une indemnisation destinée à compenser les préjudices causés aux propriétaires concernés ou des décisions individuelles refusant de les indemniser d’une partie des préjudices qu’ils avaient subis n’ont pas empêché la Cour de conclure que le juste équilibre n’avait pas été rompu.

Sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1, les autorités nationales bénéficient d’une ample marge d’appréciation tant pour déterminer la mesure de réglementation devant s’appliquer pour répondre à un impératif d’intérêt général que pour choisir, parmi les différents dommages qu’une telle mesure est susceptible d’occasionner, ceux qui peuvent donner lieu à indemnisation.

Conclusion : C’est notamment à la lumière de ces éléments qu’il revient au Conseil d’État de déterminer si la différence de traitement établie par la disposition législative mise en cause dans la procédure devant lui satisfait, ou non, à l’exigence de proportionnalité et, partant, si cette différence de traitement est compatible, ou non, avec l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole no 1.

(Voir aussi Chassagnou et autres c. France [GC], 25088/94 et al., 29 avril 1999, Résumé juridique ; Maggio et autres c. Italie, 46286/09 et al., 31 mai 2011, Résumé juridique ; Herrmann c. Allemagne [GC], 9300/07, 26 juin 2012, Résumé juridique ; Chabauty c. France [GC], 57412/08, 4 octobre 2012, Résumé juridique)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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