Résumé juridique

Décembre 2023

Avis consultatif demandé par le Conseil d’État de Belgique

Demande no P16-2023-001

14.12.2023 [GC]

Résumé juridique

Article 9

Manifester sa religion ou sa conviction

Avis consultatif sur le refus d’autoriser une personne à exercer la profession d’agent de sécurité ou de gardiennage en raison de sa proximité avec un mouvement religieux ou de son appartenance à celui-ci

Contexte et question – La demande d’avis consultatif introduite par le Conseil d’État belge s’inscrit dans le contexte d’une procédure juridictionnelle pendante devant lui et ayant pour objet la suspension et l’annulation d’une décision de la ministre de l’Intérieur de retirer à une personne, considérée par la Sûreté de l’État belge comme étant partisane de l’idéologie salafiste « scientifique », une carte d’identification lui permettant d’exercer des fonctions consistant à assurer la sécurité des infrastructures ferroviaires belges et des personnes qui les fréquentent, et de lui refuser une seconde carte d’identification en tant qu’agent de gardiennage. Cette décision se fondait sur le fait que, selon les informations détenues par les services de renseignements, l’intéressé, S.B., était partisan de l’idéologie du « salafisme scientifique », il avait des contacts avec des personnes appartenant à ce courant, et il s’était livré à des actes de prosélytisme à l’égard de sa famille et de ses amis à l’aide de moyens de communication électroniques. Estimant que le salafisme scientifique était incompatible avec le modèle de société belge (notamment sur les questions du communautarisme, des libertés et droits fondamentaux des citoyens, du rôle des femmes), qu’il portait atteinte aux valeurs démocratiques essentielles de l’état de droit et représentait une menace à moyen et long terme pour le pays, les autorités ont conclu que S.B. ne satisfaisait plus aux conditions requises par la loi pour exercer la profession d’agent de sécurité, en particulier le respect des droits fondamentaux et des valeurs démocratiques, l’intégrité, la loyauté et l’absence de risques pour la sécurité de l’État ou pour l’ordre public.

La question posée par le Conseil d’État dans sa demande d’avis consultatif était ainsi libellée :

« La seule proximité ou appartenance à un mouvement religieux, considéré par l’autorité administrative compétente, compte tenu de ses caractéristiques, comme présentant à moyen ou à long terme une menace pour le pays, constitue-t-elle au regard de l’article 9 § 2 (droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion) de la Convention un motif suffisant pour prendre une mesure défavorable à l’encontre de quelqu’un, telle que l’interdiction d’exercer la profession d’agent de gardiennage ? »

Avis – L’article 9 § 1 de la Convention contient deux volets distincts relatifs, d’une part, au droit d’avoir une conviction (ceci concerne le for interne de chaque personne), qui est un droit absolu et n’est en tant que tel susceptible d’aucune restriction ou limitation, et, d’autre part, au droit de manifester cette conviction (ceci relève du for externe de la personne), qui n’est pas un droit absolu.

Dans sa demande, le Conseil d’État s’est placé uniquement sur le terrain du droit de manifester ses convictions et sa religion, c’est-à-dire du for externe, lequel en l’espèce, eu égard aux incertitudes qui entourent la notion de « proximité », concerne principalement l’« appartenance » à un mouvement religieux. La Cour s’est donc concentrée sur cette dernière.

À la lumière des conditions de vie d’aujourd’hui, les formes de manifestation d’une religion ou d’une conviction énumérées à l’article 9, à savoir le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites, peuvent aussi consister dans l’usage d’internet et des réseaux sociaux. De telles « manifestations » sont, en principe, protégées par l’article 9. La liberté de manifester sa religion englobe également le droit d’essayer de convaincre son prochain, par exemple au moyen d’un « enseignement ».

La Cour admet que l’appartenance d’une personne exerçant des fonctions sensibles à un « mouvement religieux » considéré par l’autorité administrative compétente, compte tenu de ses caractéristiques, comme présentant un risque à moyen ou à plus long terme pour une société démocratique et ses valeurs, peut, en principe, justifier une mesure prise à titre préventif à l’encontre de la personne concernée.

Toutefois, pour être compatible avec l’article 9, cette mesure doit satisfaire à un certain nombre d’exigences découlant de la Convention, qui sont les suivantes :

1)  Il revient au Conseil d’État de s’assurer que la mesure litigieuse repose sur une base légale qui répond aux exigences d’accessibilité et de prévisibilité garantissant la qualité de la loi.

2)  Il lui revient également de s’assurer que la mesure litigieuse poursuit au moins l’un des buts légitimes énumérés à l’article 9 § 2 : cette liste est exhaustive et la définition des exceptions qu’il prévoit à la liberté de chacun de manifester sa religion ou ses convictions est restrictive.

3)  La mesure doit être nécessaire dans une société démocratique. À cet égard, il y a lieu de prendre en considération les critères qui suivent.

a)  Un besoin social impérieux – La procédure ayant donné lieu à la présente demande d’avis ne concerne pas un employé ordinaire, mais une personne dotée, dans le cadre de son emploi, d’une certaine autorité et soumise à une procédure administrative d’autorisation. L’analyse du risque que la juridiction demanderesse sera amenée à faire devrait donc tenir compte de la nature de cette fonction spécifique, le risque encouru ici étant différent du risque que représenterait un employé dans un secteur ou une branche d’activité professionnelle jugés moins sensibles, comme l’atteste du reste la réglementation belge.

L’appréciation de la nature, de la réalité, de l’ampleur et de l’imminence du risque en question relève de la compétence des autorités nationales qui jouissent d’une large marge d’appréciation, car elles sont les mieux placées pour procéder à une telle évaluation, sous le contrôle d’une autorité juridictionnelle indépendante.

Plus précisément :

i)  La nature du risque – Le risque doit faire l’objet d’une évaluation individuelle et circonstanciée, à la lumière, notamment, du contenu des croyances ou de l’idéologie en question, ainsi que de la personnalité de l’intéressé, de ses actions, de son rôle et de son degré d’appartenance au mouvement religieux en question.

S’agissant de l’idéologie concernée, le risque concret identifié par la Sûreté de l’État est un risque pour l’ordre démocratique et constitutionnel, ainsi qu’une menace sérieuse pour les libertés et droits fondamentaux, notamment ceux des femmes et, plus généralement, des non-musulmans, provenant de l’influence exercée par les partisans du salafisme scientifique. Plus concrètement, il s’agirait d’un risque de mise en place à terme d’un régime inspiré par la charia, d’un risque de communautarisme et de « construction de sociétés parallèles où l’autorité d’un État et d’un système démocratique ne trouveraient plus à s’appliquer », de « polarisation de la société », de remise en question de « l’égalité entre les sexes » ainsi que du « vivre-ensemble ». Le Conseil d’État doit s’assurer, au besoin par la voie d’une consultation des éléments classifiés et autres retenus par la Sûreté de l’État, que le risque invoqué par celle-ci s’agissant de l’idéologie salafiste est suffisamment concret et étayé quant aux moyens utilisés et au processus pouvant conduire à sa matérialisation.

L’examen de personnalité doit porter sur tout élément susceptible de révéler l’existence, ou non, dans le chef de l’intéressé, d’un risque d’actes ou de comportements nuisibles pour les personnes ou les institutions, et motivés par l’idéologie salafiste. Cet examen doit, dès lors, prendre en compte, parmi d’autres éléments, la présence, ou non, d’antécédents judiciaires ainsi que les antécédents professionnels de l’intéressé, les éventuelles mesures de police administratives prises à son encontre, mais aussi son rôle dans le mouvement religieux et son comportement dans la société en général, y compris sur internet et les réseaux sociaux.

En outre, il convient de tenir compte de la nature des tâches assignées à la profession d’agent de sécurité ou de gardiennage briguée par l’intéressé. L’existence d’un risque que des personnes qui exercent des fonctions de sécurité ou de gardiennage utilisent à des fins illégales les avantages et pouvoirs que ces fonctions leur confèrent ne saurait donc être a priori écartée.

Dans le cadre de leur appréciation, les autorités doivent éviter toute forme de discrimination prohibée par l’article 14 de la Convention dans l’accès à l’emploi, notamment celle qui serait fondée sur la religion, sous couvert de protéger les valeurs d’une société démocratique.

Par ailleurs, cette évaluation individualisée ne saurait faire entièrement abstraction du contexte général dans lequel elle est appelée à s’insérer, notamment du degré d’infiltration et d’implantation du mouvement religieux en question dans la société et du risque qu’il représente pour cette dernière. Par conséquent, s’il est acquis qu’un mouvement religieux représente lui-même un risque non négligeable pour la société, la question se posera de savoir s’il est possible que ses adeptes, pris individuellement, présentent un tel risque.

Enfin, l’absence de manquements professionnels ou de plaintes enregistrées à charge de l’intéressé, ainsi que l’absence de mesures répressives (dissolution ou interdiction) prises à l’encontre du mouvement concerné sont des éléments à prendre en compte, mais ils ne sont pas nécessairement décisifs.

ii)  La réalité et l’ampleur du risque – Il faut que le risque encouru soit réel, c’est-à-dire suffisamment établi, et qu’il soit sérieux, voire empreint d’une certaine gravité.

iii)  L’imminence du risque – Les autorités sont tenues par une obligation positive d’agir dès lors qu’elles savent ou devraient savoir qu’il existe un risque « réel et immédiat » pour la vie ou l’intégrité physique d’une personne. Elles doivent alors faire tout ce que l’on peut raisonnablement attendre d’elles pour empêcher la matérialisation d’un tel risque (critère appelé « critère Osman »). Quand toutefois se trouvent en cause un parti politique, une association ou un groupement dont les agissements passent pour présenter un risque pour la société ou une partie de celle-ci, ce risque doit s’apprécier différemment, c’est-à-dire en tenant compte du fait que dans ce type de cas, le risque en question le plus souvent ne se concrétise pas instantanément mais résulte d’un processus plus ou moins lent et continu. En pareil cas, on ne saurait exiger de l’État qu’il attende pour intervenir qu’un mouvement, politique ou autre, mène des actions qui sapent la démocratie ou recoure à la violence

Selon la Sûreté de l’État, l’idéologie du mouvement religieux dont S.B. passe pour être un adepte représente une menace pour l’État à moyen ou à long terme. Il appartiendra toutefois à la juridiction demanderesse de rechercher si le mouvement religieux en question a commencé à adopter des actes concrets pour mettre en pratique un projet politique incompatible avec les valeurs d’une société démocratique. Dans l’affirmative, il s’agira ensuite d’évaluer si, comme adepte du mouvement en question et de son idéologie, la personne concernée est susceptible, comme agent de sécurité ou de gardiennage, d’agir ou de se comporter d’une manière incompatible avec ces valeurs ou avec les devoirs de sa profession. Il paraîtrait alors difficilement concevable qu’un État démocratique tolère que soient confiées des tâches exigeant une pleine allégeance aux valeurs d’une société démocratique à une personne soumise, voire inféodée à un mouvement religieux ou d’une autre nature dont l’idéologie est considérée par les autorités compétentes comme incompatible avec ces valeurs et dont il est établi que les agissements concrets constituent une menace pour ce même État.

iv)  Le contrôle juridictionnel – Le contrôle de la légalité de mesures préventives par une autorité juridictionnelle indépendante ayant accès à l’intégralité du dossier constitué par l’organe compétent en matière de sécurité nationale, y compris aux documents classifiés, est une garantie de poids pour assurer que les mesures fondées sur des informations confidentielles – et mises en cause par des personnes qui en subissent les conséquences – respectent les exigences de la Convention. Selon les informations dont dispose la Cour quant au droit belge, le Conseil d’État peut avoir accès aux documents classifiés du dossier constitué par la Sûreté de l’État, à l’instar de l’auditeur. Un tel accès apparaît dès lors comme une mesure permettant à cette juridiction d’exercer un contrôle effectif de l’acte attaqué, lequel contrôle, pour être conforme aux exigences de la Convention, devra porter à la fois sur la réalité du risque identifié, son ampleur, sa nature et son imminence.

b)  La proportionnalité – Pour être proportionnée, la mesure doit tout d’abord passer pour ne pas limiter les droits que l’intéressé tire de l’article 9 dans une mesure excédant ce qui est nécessaire pour atteindre le(s) but(s) légitime(s) visé(s), ce qui suppose de s’assurer qu’il(s) ne puisse(nt) pas être atteint(s) à l’aide de mesures moins intrusives ou radicales. La Cour relève un certain nombre d’éléments que les autorités nationales compétentes doivent prendre en compte lorsqu’elles se livrent à cette appréciation. Par ailleurs, la mesure litigieuse doit être accompagnée de garanties procédurales adéquates pour prévenir tout risque d’arbitraire. Il convient, en particulier, que la personne concernée soit associée au processus décisionnel, considéré dans son ensemble, dans une mesure suffisante pour lui assurer la protection requise de ses intérêts.

La Cour rappelle que là où une mesure défavorable à la personne concernée se fonde sur des informations confidentielles, seules sont légitimes les limitations des droits procéduraux qui n’atteignent pas ceux-ci dans leur substance même. Lorsque des preuves n’ont pas été communiquées à l’une des parties au nom d’un intérêt public dûment justifié, les difficultés qui en résultent pour la partie concernée doivent être suffisamment compensées par la procédure suivie devant les juridictions compétentes, laquelle doit satisfaire dans toute la mesure du possible aux exigences du contradictoire et de l’égalité des armes et être assortie de garanties aptes à protéger les intérêts de la personne concernée. Parmi ces facteurs compensateurs figurent le contrôle par la juridiction compétente du contenu des informations classifiées et de leur utilisation dans la motivation de la décision attaquée, ainsi que, le cas échéant, et dans toute la mesure compatible avec la préservation de la confidentialité et de la bonne conduite des investigations visant une personne, la communication, à tout le moins sommaire, à cette personne de la substance des reproches dont elle fait l’objet.

Il appartiendra donc au Conseil d’État de s’assurer que des facteurs compensateurs suffisants, de nature à contrebalancer les effets des restrictions apportées aux droits procéduraux de l’intéressé, ont été appliqués ou qu’ils le seront lorsque la procédure en instance reprendra.

Conclusion (unanimité) : L’appartenance avérée d’une personne à un mouvement religieux considéré par l’autorité administrative compétente, compte tenu de ses caractéristiques, comme présentant une menace pour l’État, peut justifier le refus d’autoriser cette personne à exercer la profession d’agent de gardiennage ou de sécurité, à condition que la mesure en question :

1)  repose sur une base légale accessible et prévisible,

2)  soit adoptée eu égard au comportement ou aux actes de la personne concernée,

3)  soit prise, eu égard à l’activité professionnelle de cette personne, en vue de prévenir la réalisation d’un risque réel et sérieux pour la société démocratique et poursuive un ou plusieurs buts légitimes au sens de l’article 9 § 2 de la Convention,

4)  soit proportionnée au risque qu’elle entend prévenir ainsi qu’au(x) but(s) légitime(s) qu’elle est destinée à poursuivre,

5)  et puisse être soumise à un contrôle juridictionnel indépendant, effectif et entouré de garanties procédurales adéquates quant au respect des conditions énumérées ci-dessus.

(Voir aussi Osman c. Royaume-Uni, 28 octobre 1998, Résumé juridique ; C.R. c. Suisse (déc.), 40130/98, 14 octobre 1999, Résumé juridique ; Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres c. Turquie [GC], 41340/98 et al., 13 février 2003, Résumé juridique ; Ivanova c. Bulgarie, 52435/99, 12 avril 2007, Résumé juridique ; Association de citoyens « Radko » et Paunkovski c. l’ex‑République yougoslave de Macédoine, 74651/01, 15 janvier 2009, Résumé juridique ; Eweida et autres c. Royaume-Uni, 48420/10 et al., 15 janvier 2013, Résumé juridique ; Vona c. Hongrie, 35943/10, 9 juillet 2013, Résumé juridique ; Muhammad et Muhammad c. Roumanie [GC], 80982/12, 15 octobre 2020, Résumé juridique ; Kurt c. Autriche [GC], 62903/15, 15 juin 2021, Résumé juridique)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

Pour accéder aux résumés juridiques en français ou en anglais cliquez ici.
Pour des traductions non officielles dans d’autres langues cliquez ici.