GRANDE CHAMBRE

AVIS CONSULTATIF
sur le refus d’autoriser une personne à exercer la profession d’agent de sécurité ou de gardiennage en raison de sa proximité avec un mouvement religieux ou de son appartenance à celui-ci

à la demande du

Conseil d’État de Belgique

(Demande no P16-2023-001)
 

STRASBOURG

14 décembre 2023

Cet avis est définitif. Il peut subir des retouches de forme.

TABLE DES MATIERES

PROCÉDURE

LA QUESTION POSÉE

LE CONTEXTE ET LA PROCÉDURE INTERNE DANS LE CADRE DESQUELS S’INSCRIT LA DEMANDE

I. LE CONTEXTE DE LA DEMANDE

II. LA PROCEDURE JURIDICTIONNELLE INTERNE

A. Arguments des parties dans la procédure interne

B. L’arrêt du Conseil d’État adopté dans le cadre de la procédure en suspension en extrême urgence

C. L’arrêt du Conseil d’État adopté dans le cadre de la procédure en annulation et sollicitant un avis consultatif de la Cour

D. Développements factuels postérieurs

LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

I. Sur les entreprises de gardiennage et les services de sécurité des sociétés publiques de transport

II. Sur la classification des informations, documents ou données

III. Sur l’organisation, le rôle et les missions de l’auditorat auprès du Conseil d’État

AVIS DE LA COUR

I. CONSIDÉRATIONS PRÉALABLES

II. SUR LA QUESTION POSÉE PAR LE CONSEIL D’ÉTAT

A. Observations préliminaires sur la procédure interne

B. L’étendue de la protection conférée par l’article 9 de la Convention

C. Les critères pour l’examen de la nécessité dans une société démocratique de l’ingérence litigieuse

1. Le besoin social impérieux

a) L’admissibilité de mesures préventives

i. Actions préventives visant à restreindre des droits exercés collectivement par un groupe d’individus

ii. Actions préventives visant à restreindre des droits exercés à titre individuel

b) Les exigences entourant la prise de mesures préventives

i. La nature du risque

ii. La réalité du risque et son ampleur

iii. L’imminence du risque

iv. Le contrôle juridictionnel

2. La proportionnalité

DISPOSITIF

La Cour européenne des droits de l’homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :

 Siofra O’Leary, présidente

 Georges Ravarani,

 Marko Bošnjak,

 Gabriele Kucsko-Stadlmayer,

 Pere Pastor Vilanova,

 Arnfinn Bårdsen,

 Branko Lubarda,

 Yonko Grozev,

 Latif Hüseynov,

 Jovan Ilievski,

 Maria Elósegui,

 Ioannis Ktistakis,

 Andreas Zünd,

 Frédéric Krenc,

 Diana Sȃrcu,

 Oddný Mjöll Arnardóttir,

 Anne Louise Bormann, juges,
et de Johan Callewaert, greffier adjoint de la Grande Chambre,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 18 octobre 2023,

Rend l’avis que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1.  Par une lettre du 4 avril 2023 adressée à la Greffière de la Cour européenne des droits de l’homme (« la Cour »), le Conseil d’État de Belgique a sollicité auprès de la Cour, au titre de l’article 1 du Protocole no 16 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« le Protocole no 16 » et « la Convention »), un avis consultatif sur la question énoncée au paragraphe 10 ci-dessous.

2.  Cette lettre est parvenue au greffe le 13 avril 2023 et la demande d’avis consultatif est considérée par la Cour comme ayant été formellement introduite à cette date.

3.  Le 10 mai 2023, le collège de cinq juges de la Grande Chambre de la Cour, composé conformément aux articles 2 § 3 du Protocole no 16 et 93 § 1 du règlement de la Cour (« le règlement »), a décidé d’accepter cette demande.

4.  La composition de la Grande Chambre a été arrêtée le 22 mai 2023 conformément aux articles 24 § 2 g) et 94 § 1 du règlement.

5.  Par un courrier du 23 mai 2023, la juridiction demanderesse a été invitée à fournir des informations complémentaires au plus tard le 17 juin 2023 (article 94 § 2 du règlement). Par un autre courrier du 23 mai 2023, les parties à la procédure interne ont été invitées à soumettre à la Cour des observations écrites dans un délai expirant le 23 juin 2023 (articles 3 du Protocole no 16 et 94 § 3 du règlement). Les informations complémentaires de la juridiction demanderesse et les observations écrites des parties à la procédure interne sont parvenues au greffe de la Cour dans le délai imparti.

6.  Par un courrier du 17 mai 2023, le gouvernement belge a informé la Cour de son souhait d’exercer son droit d’intervention (articles 3 du Protocole no 16 et 44 du règlement). Plus tard, il a précisé qu’il n’avait pas d’informations supplémentaires à fournir hormis celles transmises à la Cour par l’État belge en sa qualité de partie défenderesse à la procédure interne (paragraphe 5 ci-dessus).

7.  La Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe n’a pas exercé son droit de présenter des observations écrites (article 3 du Protocole no 16).

8.  Les observations des parties à la procédure interne ont été transmises au Conseil d’État, qui n’a pas formulé de remarques à cet égard (article 94 § 6 du règlement).

9.  Après la clôture de la procédure écrite, la présidente de la Grande Chambre a décidé qu’il n’y avait pas lieu de tenir une audience (article 94 § 5 du règlement).

LA QUESTION POSÉE

10.  La question posée dans la demande d’avis consultatif est la suivante :

« La seule proximité ou appartenance à un mouvement religieux, considéré par l’autorité administrative compétente, compte tenu de ses caractéristiques, comme présentant à moyen ou à long terme une menace pour le pays, constitue-t-elle au regard de l’article 9 § 2 (droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion) de la Convention un motif suffisant pour prendre une mesure défavorable à l’encontre de quelqu’un, telle que l’interdiction d’exercer la profession d’agent de gardiennage ? »

LE CONTEXTE ET LA PROCÉDURE JURIDICTIONNELLE INTERNE DANS LE CADRE DESQUELS S’INSCRIT LA DEMANDE D’AVIS CONSULTATIF

11.  La demande s’inscrit dans le contexte d’une procédure juridictionnelle pendante devant le Conseil d’État et ayant pour objet la suspension et l’annulation d’une décision de la ministre de l’Intérieur de retirer à une personne, considérée par la Sûreté de l’État belge comme étant partisane de l’idéologie salafiste « scientifique », une carte d’identification lui permettant d’exercer des fonctions consistant à assurer la sécurité des infrastructures ferroviaires belges et des personnes qui les fréquentent, et de lui refuser une seconde carte d’identification en tant qu’agent de gardiennage.

1. Le contexte de la demande

12.  En Belgique, l’exercice de la fonction d’agent de gardiennage ou de sécurité requiert l’obtention d’une carte d’identification délivrée par le ministre de l’Intérieur ou son délégué (paragraphes 49-56 ci-dessous).

13.  Entre 2010 et 2019, S.B., de nationalité belge et résidant à Molenbeek‑Saint-Jean (en Belgique), fut employé par G4S, une entreprise privée spécialisée dans la fourniture de services de sécurité, qui l’affecta, entre autres, à la surveillance des bâtiments de la Commission européenne pour laquelle il avait obtenu une autorisation spéciale (« clearance OTAN »). À ce titre, il exerça des fonctions d’agent d’accueil et de patrouille : contrôle de l’accès au bâtiment, réception des visiteurs, fouille des bagages, suivi des ouvriers dans les zones sensibles, transport du courrier sensible, rondes préventives, etc. Il fut également assigné comme opérateur en salle de contrôle pour assurer, entre autres, la gestion des alarmes, la gestion des équipes mobiles sur le terrain, la surveillance caméra, l’ouverture et fermeture des accès à distance et la mise en place des dispositifs supplémentaires de sécurité lors de la visite de personnalités importantes.

14.  Souhaitant changer d’emploi, S.B. postula à la fin de l’année 2018 auprès de la société Securail, chargée de la sécurité des infrastructures ferroviaires belges et des personnes qui les fréquentent. Il fut engagé en tant qu’agent de sécurité sur un poste d’opérateur dans la salle de contrôle située à la gare ferroviaire de Bruxelles-Midi. Les fonctions assignées à tout opérateur en salle de contrôle  qui étaient les siennes et qu’il continue d’exercer à ce jour  comprennent, notamment, la gestion des appels téléphoniques et des alertes de sécurité, le traitement des alarmes entrantes, l’exécution de la surveillance par caméra et l’alerte à donner aux services d’urgence selon la procédure établie. Son supérieur hiérarchique direct s’étant absenté pour une longue durée, S.B. dut également reprendre les tâches de coordination de ce dernier avec les autres services en charge de la sûreté et de la sécurité, assurer le suivi des ordres de travaux en lien avec les différentes technologies utilisées, coacher les autres opérateurs, créer, si nécessaire, de nouvelles instructions et procédures et les faire appliquer, assurer le suivi des informations et des demandes d’autres services en matière de sécurité.

15.  Pour exécuter ces différentes tâches, S.B. est en possession d’une carte d’identification délivrée, à la demande de son employeur, par le ministère de l’Intérieur. La carte l’autorise à exercer des fonctions d’agent de sécurité. Elle est à ce jour encore valable et arrivera à échéance le 18 juin 2024.

16.  Le casier judiciaire de S.B. était vierge au 21 février 2019, date à laquelle le Service public fédéral lui en délivra un extrait qui lui était nécessaire pour suivre une formation à des tâches de gardiennage. La même année, son ancien employeur, l’entreprise G4S, lui proposa, en parallèle à son engagement pour Securail, un travail complémentaire dans sa filiale G4S Event Security afin de s’occuper de la sécurité des grands évènements. Ce travail aurait, notamment, impliqué le contrôle par S.B. de l’accès aux différentes manifestions et évènements, la gestion des flux de visiteurs, l’accompagnement des personnalités et l’encadrement des autres agents de sécurité mis sous sa responsabilité. Cet emploi nécessitait l’obtention par son employeur potentiel d’une seconde carte d’identification pour S.B., spécifique pour ce type de tâches.

17.  Le 2 mai 2019, G4S déposa une demande en ce sens auprès du ministère de l’Intérieur. Une enquête de sécurité fut alors initiée par les services de ce ministère à l’égard de S.B. et, dans ce contexte, le ministère demanda à la Sûreté de l’État, le service de renseignement civil belge, des informations concernant S.B.

18.  Le 30 mars 2020, la Sûreté de l’État fit savoir au ministère de l’Intérieur que S.B. était connu des services de renseignement pour ses contacts avec plusieurs individus de tendance salafiste scientifique et lui transmit son évaluation de S.B. dans les termes suivants :

« Nous évaluons que [S.B.] est un partisan de cette idéologie. Majoritaire au sein du salafisme, le courant « scientifique » considère la prédication comme le principal instrument de propagation de l’idéologie, excluant l’engagement politique et la violence comme moyens d’action. C’est donc dans des activités d’enseignement, de production de rapports d’apprentissage de l’islam ou de diffusion d’actions de prédication que se cristallise majoritairement l’expression du prosélytisme pratiqué au sein du salafisme scientifique ».

19.  Le 8 mars 2021, sur la base du rapport d’enquête établi à la suite des vérifications effectuées, la Commission d’enquêtes sur les conditions de sécurité estima que S.B. ne répondait pas au profil fixé par la loi pour l’exercice de la fonction d’agent de gardiennage et suggéra au ministère de l’Intérieur d’initier une procédure visant au refus de la délivrance d’une seconde carte d’identification.

20.  Le 28 avril 2021, le ministère de l’Intérieur informa S.B. de l’avis donné par la Commission d’enquêtes et de la possibilité qu’il avait de prendre connaissance de son dossier administratif, d’en recevoir une copie et de faire connaître ses moyens de défense.

21.  Le 17 mai 2021, le conseil de S.B. consulta le dossier administratif et, le 28 mai 2021, il transmit les moyens de défense de son client.

22.  Le 6 juillet 2021, le ministère de l’Intérieur convoqua S.B. à une audition.

23.  Le 16 août 2021, S.B. fut entendu. Le procès-verbal de l’audition mentionne notamment qu’il indiqua alors être musulman pratiquant, précisant qu’il lui arrivait de « transmettre dans un contexte privé, par exemple à des amis ou à de la famille, des messages relatifs à l’islam » copiés/collés à leur attention via SMS ou WhatsApp, qu’il « ne se revendiquait pas d’un mouvement ou d’une idéologie particulière, mis à part l’islam », qu’il n’avait « pas eu de problèmes avec la police ou d’autres services administratifs », que, s’il avait « croisé des personnes ayant des liens avec les milieux extrémistes ou terroristes, c’était de manière fortuite » et qu’il « considérait au contraire que la violence ne résout rien ».

24.  Par une décision du 15 octobre 2021 (« l’acte attaqué »), le ministère de l’Intérieur décida de retirer la carte d’identification de S.B. délivrée au service de sécurité Securail et de refuser sa carte d’identification en tant qu’agent de gardiennage demandée par l’entreprise de gardiennage G4S Event Security. Se référant à l’avis émis par la Sûreté de l’État le 30 mars 2020 (paragraphe 18 ci-dessus), le ministère de l’Intérieur motiva sa décision comme suit :

« À la lecture de ce qui précède, il convient de constater que le salafisme scientifique constitue une menace pour notre modèle de société et pour notre pays. Or, tout agent de gardiennage ou de sécurité doit adopter un comportement qui soit respectueux des droits fondamentaux de ces concitoyens et respecter les valeurs démocratiques. Dans le cas d’espèce, sur la base de l’évaluation rendue par les services de la Sûreté de l’État considérant que vous êtes partisan de l’idéologie du salafisme scientifique et que vous entretenez des contacts avec plusieurs individus de cette tendance salafiste, j’estime que, par votre comportement et notamment votre forme de prosélytisme – que vous avez reconnu lors de votre audition –, vous portez atteinte aux valeurs démocratiques essentielles de l’État.

Bien que vous indiquiez rejeter toute forme de violence au nom de l’islam, il n’en demeure pas moins que la Sûreté de l’État indique que vous êtes partisan d’une idéologie qui notamment nie la légitimité du droit belge, prône le communautarisme, promeut une vision rétrograde du rôle des femmes et adopte des positions tendant à menacer les libertés et droits fondamentaux des citoyens par une vision réactionnaire visant à débarrasser l’islam de toutes ses évolutions et influences non islamiques.

(...)

Sur la base de l’ensemble des éléments ci-dessus mentionnés, je considère que le fait que vous soyez partisan d’une idéologie – le salafisme scientifique – appartenant au courant salafiste est de nature à porter atteinte aux valeurs fondamentales de notre État de droit et aux droits fondamentaux des citoyens. Ceci indique également un manque d’intégrité et est de nature à écorner la confiance qui doit pouvoir être placée en tout agent de gardiennage ou de sécurité.

Par conséquent, je considère que les éléments précités constituent une contre‑indication au profil attendu dans le chef d’un agent de gardiennage ou de sécurité, tel que fixé à l’article 64 de la loi du 2 octobre 2017 réglementant la sécurité privée et particulière et que vous ne répondez donc plus à la condition fixée à l’article 61, 6o, de ladite loi ».

25.  Le ministère de l’Intérieur fonda également l’acte attaqué sur des extraits d’une brochure relative au salafisme disponible en ligne sur le site internet de la Sûreté de l’État, dans laquelle cet organisme expose que le salafisme scientifique et le salafisme politique constituent une menace pour les raisons suivantes :

« À moyen et long terme, le salafisme scientifique et le salafisme politique constituent également une menace pour notre pays.

Premièrement, une lecture intolérante de la religion, la non-reconnaissance de la légitimité du droit belge (par rapport à la charia) ou le communautarisme sont porteurs d’un danger certain pour l’ordre démocratique et constitutionnel. Cette application communautariste de la religion pourrait mener à la construction de véritables sociétés parallèles où l’autorité d’un État et d’un système démocratique ne trouveraient plus à s’appliquer.

Deuxièmement, l’inégalité entre les sexes, la vision rétrograde du rôle des femmes, la position vis-à-vis de la liberté religieuse peuvent à terme menacer sérieusement les libertés et droits fondamentaux. Mentionnons à titre d’exemple les appels récurrents à la haine des juifs ou des valeurs occidentales, l’obligation pour la femme d’être invisible dans l’espace public, l’interdiction de la mixité menant à un quasi-apartheid des genres ou encore les menaces proférées à l’encontre des contradicteurs et des vrais ou faux critiques de l’islam, portant par là-même gravement atteinte à la liberté d’expression.

Enfin, étant donné que les salafistes prétendent parler au nom de tous les musulmans, ils favorisent les amalgames, sources de vives réactions de groupes d’extrême droite envers la population musulmane dans son ensemble. Avec pour corollaire la polarisation de la société et la menace du vivre-ensemble. Notons du reste que les premières victimes des salafistes sont souvent les autres musulmans ».

26.  Le 18 juin 2022, S.B. adressa à la Sûreté de l’État une demande d’accès aux documents administratifs composant son dossier et il déposa, en outre, une plainte auprès du Comité permanent de contrôle des services de renseignement et de sécurité. La Sûreté de l’État rejeta la demande qui lui avait été adressée au motif que les documents demandés étaient classifiés dans leur totalité en application de la loi du 11 décembre 1998 relative à la classification et aux habilitations, attestations et avis de sécurité.

27.  Le 31 août 2022, S.B. demanda à la Sûreté de l’État de reconsidérer son refus, sans succès.

1. La procédure juridictionnelle interne

28.  Par une requête introduite le 25 octobre 2021 à l’encontre de l’État belge (représenté par la ministre de l’Intérieur), S.B. demanda l’annulation de la décision prise par cette ministre le 15 octobre 2021 de lui retirer la carte d’identification en tant qu’agent au service de sécurité et de lui refuser une seconde carte d’identification en tant qu’agent de gardiennage (paragraphe 24 ci-dessus).

29.  Même si, en règle générale, la Cour ne reproduit pas les observations écrites et les pièces produites par les participants à la procédure d’avis consultatif devant elle, dans le cadre de la présente demande elle estime néanmoins utile, pour la bonne compréhension des critères qu’elle indiquera dans sa réponse, de résumer ci-après les principaux arguments des parties devant le Conseil d’État, la question faisant l’objet de la présente demande d’avis reposant sur des éléments de fait et de droit discutés devant cette juridiction.

1. Les arguments des parties dans la procédure interne

30.  Invoquant les articles 9 et 14 de la Convention, le requérant indiquait que sa confession musulmane était connue de ses employeurs et qu’elle n’avait jamais posé la moindre difficulté dans l’exécution de son travail auprès de G4S et de Securail, ses employeurs successifs. Il arguait que le simple fait d’avoir des échanges à propos de la religion avec ses proches, dans un contexte privé, relevait d’une pratique privée du culte et ne constituait pas une « forme de prosélytisme ». La décision prise par la ministre le 15 octobre 2021 était, à ses yeux, le fruit d’une erreur manifeste d’appréciation.

31.  Il soutenait en outre qu’il n’avait jamais manqué d’intégrité dans son travail, n’avait jamais eu de difficultés avec ses collègues, avec sa hiérarchie, ou avec le public dont il était chargé d’assurer la sécurité, et qu’il n’avait jamais non plus manqué de respect aux droits fondamentaux ou aux valeurs démocratiques. Il plaidait que la partie adverse n’avait produit aucun élément matériel démontrant que sa prétendue idéologie eût eu la moindre incidence sur son intégrité professionnelle ou sur le profil auquel il devait correspondre, tel que défini à l’article 64 de la loi du 2 octobre 2017 réglementant la sécurité privée et particulière (paragraphe 54 ci-dessous). Il ajoutait qu’étant originaire de Molenbeek-Saint-Jean, en Belgique, où il vivait toujours et où il avait de nombreuses connaissances, il était possible qu’il eût involontairement côtoyé des personnes impliquées dans la diffusion du salafisme scientifique, sans qu’il partageât pour autant leurs idées. À ses yeux, son origine sociale, ethnique et religieuse ne pouvait pas être retenue comme contre-indication au profil défini par la loi.

32.  S’agissant de ses droits procéduraux, il alléguait en particulier ne pas savoir précisément ce que la notion de « salafisme scientifique » recouvrait et indiquait qu’aucune question spécifique ne lui avait été posée à cet égard lors de son audition pour faire valoir utilement ses moyens de défense. Il précisait sur ce point que les questions alors posées étaient demeurées assez larges sur sa pratique religieuse, sans porter spécifiquement sur ses croyances supposées ou sur le point de savoir si elles étaient compatibles ou non avec son devoir d’intégrité et avec le respect des valeurs démocratiques et des droits fondamentaux des autres citoyens.

33.  Il soulignait également que la décision de retrait de sa carte d’identification le priverait de toute possibilité d’emploi dans ce domaine et mettrait fin à une carrière professionnelle en vue de laquelle il s’était spécifiquement formé et dont il tirait ses ressources. Il notait à cet égard que l’acte attaqué avait pour effet de le priver immédiatement de la possibilité de continuer à exercer son emploi actuel et que ses chances de retrouver un emploi avec un salaire équivalent étaient faibles puisqu’il ne pourrait faire valoir l’expérience acquise depuis plus de dix ans dans le domaine de la sécurité privée. Il ajoutait qu’il avait une épouse et deux enfants mineurs à charge et qu’il était le seul membre de son ménage à disposer d’un revenu pour faire vivre sa famille. Il plaidait que quand bien même il pourrait obtenir un revenu de remplacement (allocations de chômage ou revenu d’intégration sociale), l’exécution immédiate de l’acte attaqué était de nature à les placer – lui et sa famille – dans une situation de précarité financière du jour au lendemain. Il soutenait également que les motifs sur lesquels se fondait la décision, à savoir qu’il ne correspondait pas au profil de sécurité parce qu’il serait adepte du salafisme scientifique, étaient de nature à porter gravement atteinte à son honneur et à sa réputation, spécialement dans le milieu professionnel où il évoluait depuis plus de dix ans. Il plaidait que la gravité du préjudice était suffisamment établie pour justifier la suspension de l’exécution de l’acte attaqué.

34.  Dans une note d’observations accompagnant le dossier administratif établi au nom du requérant et transmis au Conseil d’État, la ministre de l’Intérieur insistait sur le fait qu’en tant qu’autorité de police administrative elle était investie d’un devoir général de prudence sur la base des articles 1382 et 1383 du Code civil, et que cette obligation impliquait pour elle d’exercer ses pouvoirs de police administrative, dont celui conféré par la législation en matière de sécurité privée, et, notamment, de prendre les mesures nécessaires pour prévenir ou limiter les risques et d’anticiper les conséquences négatives prévisibles. Elle arguait qu’en l’espèce elle avait pu, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, déduire des différents éléments repris dans l’acte attaqué que le comportement du requérant était contraire au profil attendu d’un agent de gardiennage, dont les caractéristiques étaient le respect des droits des concitoyens, l’intégrité, la capacité à faire face à un comportement agressif de la part de tiers, l’absence de liens suspects avec le milieu criminel mais aussi les exigences de loyauté, de discrétion, de respect des valeurs démocratiques et l’absence de risques pour la sécurité de l’État ou l’ordre public.

35.  Se référant à la jurisprudence de la Cour qui, à ses yeux, n’excluait pas que les pays pussent prendre des mesures restrictives à l’égard de personnes membres de mouvements religieux poursuivant une idéologie contraire aux règles de la démocratie, et se fondant sur les explications données par la Sûreté de l’État, elle mettait en exergue le fait que le salafisme était un courant ultraorthodoxe, réactionnaire et intolérant, et qu’« à moyen et long terme, le salafisme scientifique et le salafisme politique constitu[ai]ent également une menace » pour le pays.

36.  Elle faisait observer par ailleurs que le requérant n’avait produit aucune pièce concernant la situation financière de son ménage ou les obligations financières auxquelles lui et sa famille devraient faire face en raison de l’acte attaqué, les quelques éléments invoqués à l’appui de ses dires n’étant, selon elle, aucunement suffisants pour permettre d’appréhender sa situation patrimoniale globale, notamment sur le plan de l’extrême urgence. Étant donné que l’acte attaqué, bien que n’étant pas une sanction, constituait une mesure grave à l’encontre de l’intéressé, la ministre indiquait que le principe audi alteram partem, qui appelait la possibilité pour celui-ci de se défendre, était néanmoins applicable. Or, selon elle, ce principe avait en l’espèce été satisfait par les facultés dont le requérant avait disposé de consulter son dossier administratif, de remettre des moyens de défense écrits et d’être auditionné. Selon la ministre, rien n’avait empêché le requérant de se renseigner sur la notion de « salafisme scientifique », si, comme il l’alléguait, il n’en connaissait pas la signification, une documentation à cet égard étant disponible sur le site Internet de la Sûreté de l’État. La ministre précisait enfin que le requérant avait disposé d’un délai d’un mois pour se préparer à son audition et qu’il aurait pu solliciter une prolongation du délai imparti pour déposer ses moyens de défense écrits ou pour être auditionné s’il avait estimé que ce délai n’était pas suffisant.

1. L’arrêt du Conseil d’État adopté dans le cadre de la procédure en suspension en extrême urgence

37.  Dans le cadre de la procédure en suspension en extrême urgence, l’auditeur du Conseil d’État exposa son avis dans les termes suivants :

« (...) à défaut pour la Sûreté de l’État d’avoir mieux explicité les éléments l’ayant conduit à considérer que le requérant était un partisan du salafisme scientifique et, au‑delà, à défaut pour les services de renseignement d’avoir communiqué les pièces appuyant leur avis du 30 mars 2020 à la suite de ma mesure d’instruction du 27 octobre, le Conseil d’État n’est pas en mesure de vérifier concrètement cette assertion.

Pour assurer son contrôle juridictionnel, le Conseil d’État ne peut appréhender la situation du requérant qu’au regard des seuls éléments tangibles et non contestés portés à sa connaissance, soit le fait que le requérant est un musulman pratiquant, qui a pu, au regard de son environnement communal, se retrouver en contact avec des individus appartenant au courant religieux concerné. Ces seuls éléments de fait vérifiables et non contestés ne permettent pas de conclure que le requérant est nécessairement lui-même un partisan du salafisme scientifique. Les seuls éléments précités devant être pris en compte ne sont pas de nature à justifier que soit retirée au requérant sa carte d’identification Securail, ni refusée sa carte d’identification G4S Event Security.

Il en va d’une méconnaissance du principe d’égalité et de la liberté de culte, garantis par les dispositions visées au moyen. Il n’est pas rapporté que les services de renseignement ont pu, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, conclure que le requérant est un partisan du salafisme scientifique, en sorte que l’acte attaqué, qui repose sur cette appréciation, est lui-même vicié ».

38.  Par un arrêt no 252.020 du 29 octobre 2021 adopté dans le cadre de la procédure en suspension en extrême urgence, le Conseil d’État ordonna, sur avis conforme de l’auditeur, la suspension, en référé, de l’exécution de la décision prise par la ministre de l’Intérieur le 15 octobre 2021 (paragraphe 24 ci-dessus). Citant les articles 19 de la Constitution belge et 9 de la Convention, dont les garanties formaient, à ses yeux, un ensemble indissociable, cette juridiction motiva son arrêt dans les termes suivants :

« (...)

Pour être conforme à la liberté de religion, une ingérence doit répondre aux conditions fixées à l’article 9, paragraphe 2, de la Convention, selon lesquelles l’ingérence doit être prévue par la loi, poursuivre un ou plusieurs des objectifs mentionnés dans cet article et être nécessaire dans une société démocratique, ce qui suppose qu’elle réponde à un besoin social impérieux et qu’elle soit proportionnée aux objectifs poursuivis.

Dans son arrêt du 2 février 2016, Sodan c. Turquie, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé ce qui suit à propos de cette disposition :

« (...) 54.  La seule proximité ou appartenance, réelle ou supposée, du requérant à un mouvement religieux ne saurait constituer un motif suffisant en soi pour prendre à son encontre une mesure défavorable, dès lors qu’il n’a pas été clairement démontré, soit que le requérant n’agissait pas de manière impartiale ou recevait des instructions des membres dudit mouvement, soit que le mouvement en question représentait véritablement un danger pour la sécurité nationale ».

En l’espèce, il convient d’observer que la proximité ou l’appartenance, réelle ou supposée, du requérant à un mouvement religieux ne repose que sur une « évaluation » de la Sûreté de l’État réalisée sur la base d’éléments qui ne sont connus ni des parties ni du Conseil d’État et dont la pertinence et la valeur probante ne sont donc pas établis au-delà de tout doute raisonnable à ce stade de la procédure. De même, la nature et la fréquence des contacts que le requérant aurait eus avec plusieurs individus de tendance salafiste scientifique ne sont pas davantage connus.

Lors de son audition, le requérant n’a pas reconnu être membre d’un tel mouvement mais uniquement être un musulman pratiquant. Même si, lors de cette audition, ce dernier a indiqué qu’il lui est arrivé « de transmettre dans un contexte privé, par exemple à des amis ou à de la famille, des messages relatifs à l’islam que je copie/colle à leur attention via SMS ou WhatsApp », cela n’implique pas nécessairement que ces messages, dont ni la teneur ni les destinataires ne sont connus, pourraient être considérés comme du prosélytisme caractéristique de la tendance du salafisme scientifique.

Les reproches faits au requérant au sujet d’une contestation de la légitimité du droit belge, du communautarisme, d’une vision rétrograde du rôle des femmes et de positions tendant à menacer les libertés et droits fondamentaux des citoyens ne se fondent que sur un exposé théorique relatif au salafisme scientifique. Le dossier administratif ne comporte aucune pièce permettant d’établir l’existence de faits concrets, précis et imputables au requérant montrant que ce dernier ferait prévaloir des impératifs religieux sur le strict respect de la légalité ou qu’il traiterait de manière discriminatoire certaines catégories de personnes pour des motifs liés à une vision salafiste de l’islam. Par conséquent, il n’est pas établi à suffisance que le requérant aurait manqué d’intégrité ou porté atteinte aux valeurs fondamentales de notre État de droit ou aux droits fondamentaux des citoyens.

Par ailleurs, selon l’analyse de la Sûreté de l’État à laquelle fait référence la motivation de l’acte attaqué, le salafisme scientifique présente comme particularité, par rapport à d’autres formes de fondamentalisme, d’exclure l’engagement politique et la violence comme moyens d’action (...). C’est la raison pour laquelle cette analyse estime que cette mouvance ne pourrait présenter une menace qu’à moyen ou à long terme mais non dans l’immédiat. Il en résulte que l’appartenance réelle ou supposée du requérant à cette tendance, que ce dernier nie et qui n’est pas établie à ce stade de la procédure, ne pourrait constituer à elle seule un élément suffisant pour conclure que le retrait immédiat de la carte d’agent de gardiennage du requérant, et le refus d’une nouvelle, s’impose en raison d’un risque que ce dernier ferait courir pour la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou pour l’ordre public. (...) »

1. L’arrêt du Conseil d’État adopté dans le cadre de la procédure en annulation et sollicitant un avis consultatif de la Cour

39.  Le 12 novembre 2021, la ministre de l’Intérieur sollicita auprès du Conseil d’État la poursuite de la procédure en annulation.

40.  Le 14 mars 2022, le requérant déposa un mémoire ampliatif dans lequel il soutenait qu’il n’y avait aucune raison pour le Conseil d’État de s’écarter de ce qu’il avait jugé au provisoire dans son arrêt précédent (paragraphe 38 ci-dessus). Il arguait qu’il n’était pas établi qu’il avait envoyé des messages devant être considérés comme du prosélytisme caractéristique de la tendance du salafisme scientifique, que son dossier administratif ne comportait aucune pièce permettant d’établir l’existence de faits concrets et précis qui lui seraient imputables et montreraient qu’il ne correspondrait pas au profil de sécurité requis, que la référence à un exposé théorique sur le salafisme scientifique (paragraphe 25 ci-dessus) était insuffisante en soi pour fonder l’acte attaqué et qu’il n’était pas établi qu’il aurait manqué d’intégrité ou porté atteinte aux valeurs fondamentales de l’État de droit ou aux droits fondamentaux des citoyens. Il ajoutait qu’en tout état de cause son appartenance réelle ou supposée au salafisme scientifique ne pouvait constituer à elle seule un élément suffisant pour conclure que le retrait immédiat de sa carte d’agent de sécurité et le refus d’une nouvelle carte, en tant qu’agent de gardiennage, s’imposaient en raison d’un risque qu’il ferait courir pour la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou pour l’ordre public.

41.  Le 27 avril 2022, l’auditeur du Conseil d’État en charge de l’affaire se rendit dans les locaux de la Sûreté de l’État où il consulta le dossier classifié au niveau « secret » constitué au nom du requérant et rencontra les agents du service compétent. Dans son rapport du 29 avril 2022, l’auditeur en rendit compte dans les termes suivants :

« Il ressort de la consultation de ce dossier ainsi que de l’exposé oral des éléments matériels collectés par la Sûreté de l’État que le requérant est bien, contrairement à ce qu’il allègue, et ce sans doute raisonnable, un partisan de l’idéologie salafiste scientifique et qu’il opère certaines activités dans ce cadre.

Les éléments sur la base desquels je parviens à cette conclusion ne peuvent pas être soumis à la contradiction, ceux-ci étant classifiés au niveau secret, conformément à la loi du 11 décembre 1998 relative à la classification et aux habilitations, attestations et avis de sécurité. »

42.  Dans la conclusion de son rapport, l’auditeur proposait de rejeter la requête en annulation et, partant, de lever la suspension préalablement ordonnée de l’exécution de l’acte attaqué, pour les raisons ci-après :

« Suite à ma mesure d’instruction du 27 avril 2022, il est avéré que le requérant est bien, sans doute raisonnable, un partisan de l’idéologie du salafisme scientifique et qu’il prend une part active dans ce mouvement, contrairement à ce qu’il soutient. Il s’ensuit que les considérants de l’arrêt X, no 252.020 du 29 octobre 2021 précités (...) exposés prima facie à un moment où il n’avait pas été matériellement possible de consulter le dossier classifié secret et d’entendre les services de la Sûreté de l’État, ne peuvent plus être maintenus.

Les éléments dont il a été pris connaissance lors de la mesure d’instruction du 27 avril 2022, qui confirment que le requérant est bien un partisan du salafisme scientifique et exerce certaines activités dans ce cadre, permettent également de revenir sur les enseignements à tirer (...) de l’arrêt (...) Le Conseil d’État doit tenir compte des prérogatives particulières accordées aux bénéficiaires des cartes d’identification par et en vertu des articles 89 et suivants de la loi du 2 octobre 2017, lesquelles permettent d’admettre une approche restrictive par l’autorité administrative des conditions de profil reprises à l’article 64 de la loi du 2 octobre 2017. Cette exigence de rigueur est, du reste, voulue par le législateur, qui a ajouté, par la loi du 2 octobre 2017, diverses caractéristiques au profil jusqu’alors existantes.

En l’occurrence, les mesures de retrait et de refus de cartes d’identification en tant qu’agent de gardiennage décidées par l’acte attaqué se fondent sur l’appartenance du requérant à l’idéologie du salafisme scientifique ainsi qu’à des activités de prosélytisme dans ce cadre, ce qui n’est pas contestable au-delà du doute raisonnable. Les liens du requérant avec l’idéologie salafiste scientifique et les activités exercées dans ce cadre ne se limitent pas, contrairement à ce que soutient le requérant, à de simples contacts, consécutifs à son environnement social, « avec des individus appartenant à un certain courant religieux, sans qu’il n’ait connaissance des croyances et pratiques religieuses de ces personnes et sans qu’il ne partage leurs idées ». Par ailleurs, les lettres de recommandation des ancien et actuel supérieurs du requérant ne permettent pas de remettre en cause son appartenance à l’idéologie salafiste scientifique, ni ses activités y étant liées. (...)

La circonstance que la menace prédécrite sur notre pays soit évaluée « à moyen et long terme » n’a pas pour conséquence de vicier manifestement l’appréciation retenue par l’auteur de l’acte attaqué. Il importe à cet égard de relever que le législateur a permis à l’auteur de l’acte attaqué de prendre en compte le simple risque pour la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou pour l’ordre public. Ce faisant, le régime juridique mis en place par la loi du 2 octobre 2017 s’est voulu préventif de la survenance d’événements de nature à remettre en cause les impératifs repris à l’article 61, alinéa l, 6o, de la loi du 2 octobre 2017. Il s’ensuit que l’exercice d’activités dans le cadre du salafisme scientifique peut être de nature à justifier, sans verser dans l’arbitraire, l’acte attaqué, quand bien même l’imminence de la menace systémique sur la Belgique n’est pas avérée. C’est ainsi sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation ou d’erreur en fait que l’auteur de l’acte attaqué a pu estimer qu’au regard de l’appartenance du requérant à l’idéologie du salafisme scientifique et au prosélytisme auquel il se prête, il porte atteinte aux valeurs démocratiques essentielles de l’État. Un tel constat est suffisamment grave pour justifier, de manière non manifestement déraisonnable, la mesure prise. Il n’appartient pas au Conseil d’État de se substituer à l’auteur de l’acte attaqué pour apprécier en opportunité l’interprétation à réserver à la condition d’absence de risques pour la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou pour l’ordre public, sauf à conclure à l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation, non rapportée en l’espèce.

L’arrêt Sodan c. Turquie du 2 février 2016 de la Cour européenne des droits de l’Homme, cité dans l’arrêt (...) no 252.020 du 29 octobre 2021, est transposable au cas d’espèce quant à ses enseignements théoriques. Il ne peut toutefois s’appliquer sans tenir compte des spécificités du cas d’espèce, étant entendu que ce n’est nullement la simple foi musulmane de l’intéressé ou de ses proches qui est au cœur de l’appréciation opérée par l’autorité, mais bien son appartenance à un mouvement religieux extrémiste, lequel représente une menace pour la Belgique et ses valeurs démocratiques, ainsi que son activisme dans ce cadre.

Il n’a ainsi pas été porté une atteinte disproportionnée à la liberté de religion du requérant en adoptant l’acte attaqué. »

43.  S’agissant du respect des « droits procéduraux » de S.B., l’auditeur estimait, dans le cadre du même rapport, que les griefs du requérant tirés du non-respect de ses droits de nature procédurale étaient mal fondés. Il soutenait que l’information selon laquelle le requérant était considéré comme étant un partisan du salafisme scientifique ressortait clairement du courrier que lui avait adressé la ministre de l’Intérieur le 28 avril 2021 (paragraphe 20 ci‑dessus), par lequel la procédure administrative en vue d’un éventuel retrait ou refus d’une carte d’identification avait été entamée ; le requérant aurait donc pu exposer, en toute connaissance du reproche formulé, son argumentation dans sa note de défense. Il relevait en outre que le principe audi alteram partem, qui appelait la possibilité pour l’intéressé de se défendre, n’imposait pas que le requérant fût spécifiquement interrogé sur ce point lors de son audition. Quant à l’absence de la note de la Sûreté de l’État relative au salafisme scientifique dans le dossier administratif communiqué au requérant, il notait que cette omission ne soulevait aucun problème puisque la note en question – reproduite en partie dans les motifs de l’acte attaqué – était une note d’information générale, librement accessible sur Internet, qui ne comportait aucune appréciation particulière directe sur la personne du requérant, et ne devait pas, dès lors, être produite au dossier administratif mis à disposition de celui-ci préalablement à son audition et au dépôt de sa note de défense. Par ailleurs, il notait que l’intéressé n’avait pas allégué, au cours de la procédure administrative, qu’il n’était pas en mesure d’appréhender le sens à donner au salafisme scientifique, et qu’il avait même exposé, dans sa note de défense, les raisons pour lesquelles il soutenait ne pas être un partisan de cette idéologie.

44.  Dans son dernier mémoire, le requérant soutenait que la consultation par l’auditeur du Conseil d’État des éléments classifiés recueillis à son égard par la Sûreté de l’État ne pouvait pas conduire à l’invalidation de l’arrêt précédemment rendu en référé par cette juridiction (paragraphe 38 ci-dessus). Il plaidait que, dès lors que les éléments recueillis par l’auditeur durant son instruction étaient classifiés, et donc entièrement soustraits à la contradiction des parties, la formation du Conseil d’État appelée à examiner son recours ne pouvait pas « se satisfaire des conclusions auxquelles était parvenue la Sûreté de l’État quant à son appartenance idéologique, quand bien même elle aurait emporté la conviction de l’auditeur ». À ses yeux, le Conseil d’État devait pouvoir exercer un contrôle sur la classification de ces informations et lui donner accès a minima à la substance des reproches formulés à son encontre, de manière à ce qu’il pût comprendre les faits qui lui étaient personnellement imputés. Il ajoutait qu’il devrait pouvoir contredire et apporter sa propre interprétation à ces faits pour assurer des débats contradictoires et un contrôle effectif de l’acte attaqué par le Conseil d’État.

45.  Dans son dernier mémoire, la ministre de l’Intérieur faisait observer que les « critères » dégagés par la Cour dans l’arrêt Regner c. République tchèque ([GC], no 35289/11, 19 septembre 2017) étaient en l’espèce réunis et qu’il n’y avait aucune méconnaissance du droit à un procès équitable et du principe du contradictoire. Précisant que tant l’auditeur que les membres du Conseil d’État disposaient d’un droit d’accès, sans restriction, à tous les documents classifiés sur lesquels la Sûreté s’était basée pour rédiger son avis du 30 mars 2020, elle indiquait que, si l’auditeur avait déjà fait usage de cette faculté et avait pu consulter les informations concrètes, complètes, détaillées relatives au comportement du requérant telles que recueillies par la Sûreté de l’État, rien n’empêchait les membres de la formation du Conseil d’État en charge de cette affaire de consulter également ces éléments, si tel était leur souhait. Elle ajoutait que cela leur permettrait de s’assurer que les informations soustraites à la contradiction des parties étaient étayées et, partant, que la motivation de l’acte attaqué était conforme aux dispositions de la loi sur la motivation formelle des actes administratifs. Le « rôle actif du juge administratif » permettrait ainsi, en l’espèce, de « compenser une certaine inégalité des parties à la procédure ».

46.  Lors de l’audience publique fixée le 14 mars 2023, le Conseil d’État entendit les avocats comparaissant pour le requérant et pour la partie adverse, et l’auditeur du Conseil d’État, qui présenta son avis.

47.  Dans un arrêt no 256.222 rendu le 4 avril 2023, le Conseil d’État décida qu’il y avait lieu : 1)  de rouvrir les débats et 2)  de solliciter de la Cour un avis sur la portée de l’article 9 § 2 de la Convention, tel qu’interprété et appliqué dans la jurisprudence de la Cour. C’est dans ce contexte qu’au paragraphe 48 de son arrêt, le Conseil d’État a posé à la Cour la question citée au paragraphe 10 ci-dessus. Cet arrêt du Conseil d’État contenant la présente demande d’avis se fondait sur les motifs suivants :

« (...) Selon le Conseil d’État, contrairement à ce qu’indique l’auteur de l’acte attaqué, il ne ressort pas du procès-verbal d’audition que le requérant a reconnu lors de celle-ci avoir eu un comportement et notamment une forme de prosélytisme caractéristique de la tendance du salafisme scientifique, pas plus qu’il n’a reconnu être membre d’un tel mouvement. Aucun élément du dossier administratif ne révèle l’existence de faits concrets, précis et imputables au requérant montrant que celui-ci ferait prévaloir des impératifs religieux sur le strict respect de la légalité ou qu’il traiterait de manière discriminatoire certaines catégories de personnes pour des motifs liés à une vision salafiste de l’islam.

À supposer que, comme l’évalue la Sûreté de l’État, le requérant soit bien partisan de cette idéologie et qu’il entretient des contacts avec plusieurs individus de cette tendance salafiste, la question se pose de savoir si ce seul élément suffit à motiver la décision attaquée au regard de l’article 9 de la Convention.

Dans son arrêt Sodan c. Turquie, précité, la [Cour européenne des droits de l’homme] considère que la seule appartenance à un mouvement religieux ne constitue un motif suffisant en soi pour fonder une mesure défavorable que s’il a été clairement démontré que « le mouvement en question représentait véritablement un danger pour la sécurité nationale ».

Selon l’analyse de la Sûreté de l’État à laquelle fait référence la motivation de l’acte attaqué, le salafisme scientifique est défini comme suit : « Ce courant considère le prêche « dawa » comme le principal instrument de propagation de l’idéologie, excluant l’engagement politique et la violence comme moyens d’action. C’est donc dans des activités d’enseignement, de production de supports d’apprentissage de l’islam ou de diffusion d’actions de prédication que se cristallise majoritairement l’expression du prosélytisme pratiqué au sein du salafisme scientifique ».

Ainsi, la Sûreté de l’État considère qu’« à moyen et long terme, le salafisme scientifique et le salafisme politique constituent également une menace pour notre pays » pour les raisons suivantes :

« Premièrement, une lecture intolérante de la religion, la non-reconnaissance de la légitimité du droit belge (par rapport à la charia) ou le communautarisme sont porteurs d’un danger certain pour l’ordre démocratique et constitutionnel. Cette application communautariste de la religion pourrait mener à la construction de véritables sociétés parallèles où l’autorité d’un État et d’un système démocratique ne trouveraient plus à s’appliquer.

Deuxièmement, l’inégalité entre les sexes, la vision rétrograde du rôle des femmes, la position vis-à-vis de la liberté religieuse peuvent à terme menacer sérieusement les libertés et droits fondamentaux. (...)

Enfin, étant donné que les salafistes prétendent parler au nom de tous les musulmans, ils favorisent les amalgames, sources de vives réactions de groupes d’extrême droite envers la population musulmane dans son ensemble. Avec pour corollaire, la polarisation de la société et la menace du vivre-ensemble. Notons du reste que les premières victimes des salafistes sont souvent les autres musulmans ».

Le requérant demande, à titre subsidiaire, de poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle dans l’hypothèse où le Conseil d’État souscrirait à l’interprétation selon laquelle l’article 64 de la loi du 2 octobre 2017 permet à l’autorité administrative de tenir compte d’une menace à moyen ou à long terme présentée par un courant religieux non violent, pour établir l’existence de risques pour la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou pour l’ordre public. Il appartient au juge d’interpréter les dispositions législatives applicables au litige. Avant de s’approprier éventuellement l’interprétation de l’article 64 précité suggérée dans la question, le Conseil d’État estime qu’il est nécessaire de s’interroger sur la portée de l’article 9 § 2 de la Convention (...) »

48.  Pour rendre cet arrêt, les membres de la XVe chambre du Conseil d’État compétente pour examiner cette affaire se sont fondés sur le dossier administratif du requérant tel qu’il a été déposé par le ministère de l’Intérieur à la procédure devant le Conseil d’État ainsi que sur le rapport de l’auditeur (paragraphes 18-25 et 42-43 ci-dessus), sans procéder, comme l’avait fait l’auditeur, à une consultation des pièces classifiées du dossier constitué auprès de la Sûreté de l’État.

1. Développements factuels postérieurs à la date d’introduction de la présente demande d’avis consultatif

49.  Le 23 juin 2023, le représentant de l’État belge dans la procédure devant la juridiction demanderesse a informé la Cour (paragraphe 5 ci-dessus) qu’il ressortait des informations qu’il avait récemment reçues de la part des services de la Sûreté de l’État que S.B. aurait régulièrement posté, entre 2017 et mars 2023, du contenu salafiste (notamment des prêches de différents prédicateurs salafistes) sur le réseau Facebook ; selon la Sûreté de l’État, la fréquence des publications s’élèverait, parfois, à quatre publications par mois et son compte totaliserait plus de de 4 000 « amis ». Dans ses observations en réponse, la représentante de S.B. dans la procédure devant la juridiction demanderesse a mis en cause la véracité de ces nouveaux éléments, notamment le fait que de tels agissements soient imputables à S.B., et demandé à la Cour de les traiter avec prudence (paragraphe 5 ci-dessus).

50.  Par un courrier du 14 juillet 2023, le Comité permanent de contrôle des services de renseignements et de sécurité a informé la représentante de S.B. qu’à l’issue des vérifications entreprises suite à sa plainte (paragraphe 26 ci-dessus), il avait décidé, en sa qualité d’autorité de protection des données chargée du contrôle du traitement des données à caractère personnel, que la Sûreté de l’État devait adopter une nouvelle version de son évaluation du 30 mars 2020 (paragraphe 18 ci-dessus), qu’elle devait ensuite communiquer au ministère de l’Intérieur et au Conseil d’État.

LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

1. Sur les entreprises de gardiennage et les services de sécurité des sociétés publiques de transport

51.  Selon l’article 16 de la loi du 2 octobre 2017 réglementant la sécurité privée et particulière (ci-après « la loi »), aucune entreprise ou service interne d’une entreprise ne peut offrir des services de gardiennage si elle n’a pas été préalablement autorisée par le ministre de l’Intérieur. Selon l’article 17 de la loi, nul ne peut avoir recours aux prestations de service d’une entreprise non autorisée. Avant de prendre une décision d’autorisation, le ministre de l’Intérieur peut demander l’avis du procureur du Roi du lieu d’établissement de l’entreprise ou du service et, à défaut d’un lieu d’établissement sur le territoire belge, du procureur fédéral. Il peut également demander les renseignements pertinents recueillis dans le cadre de la loi du 30 novembre 1998 organique des services de renseignement et de sécurité, à la Sûreté de l’État ainsi que, à défaut d’un lieu d’établissement de l’entreprise ou service sur le territoire belge, au Service général du renseignement et de la sécurité. Le ministre de l’Intérieur demande toujours cet avis s’il a constaté que l’entreprise ou le service ou les personnes qui assurent la direction effective, mentionnés dans le dossier de demande, sont connus pour des faits qui peuvent porter atteinte à la confiance en les intéressés (article 18 de la loi). L’autorisation est accordée pour une période de cinq ans ; elle peut être renouvelée pour des périodes de même durée (article 22 de la loi). L’autorisation mentionne les activités autorisées (article 21 de la loi) et peut exclure l’exercice de certaines activités et l’utilisation de certains moyens et méthodes ou les subordonner à des conditions spécifiques (article 20 de la loi). L’autorisation n’est accordée que si le demandeur satisfait à toutes les prescriptions définies dans ou en vertu de la loi, ainsi qu’aux conditions minimales fixées par le Roi concernant le personnel et les moyens organisationnels, techniques et d’infrastructure dont l’entreprise ou le service interne doit disposer, ainsi que les règles de conduite à respecter (article 32 de la loi). Une carte d’identification est uniquement délivrée s’il s’avère que la personne pour laquelle elle a été demandée satisfait à toutes les conditions prévues dans et en vertu de la loi, en vue de l’exercice des activités pour lesquelles la carte d’identification a été demandée (article 77 de la loi).

52.  Selon l’article 3 de la loi, sont considérées comme activités de gardiennage les prestations suivantes :

« 1o le gardiennage statique de biens mobiliers ou immobiliers ;

2o le gardiennage mobile de biens mobiliers ou immobiliers et l’intervention après alarme ;

3oa)  la surveillance et/ou la protection, en tout ou partie sur la voie publique, lors du transport de biens ;

b)  le transport, en tout ou en partie sur la voie publique, d’argent ou de biens déterminés par le Roi, autres que l’argent, qui en raison de leur caractère précieux ou de leur nature spécifique, sont sujets aux menaces ;

c)  la gestion d’un centre de comptage d’argent ;

d)  l’approvisionnement d’automates à billets, la surveillance lors d’activités sur ces automates à billets et les activités non surveillées sur des automates à billets placés à l’extérieur de bureaux occupés, si un accès aux billets de banque ou aux cassettes d’argent est possible ;

4o la gestion d’une centrale d’alarme ;

5o la protection de personnes ;

6o l’inspection de magasin ;

7o toute forme de gardiennage statique de biens, de surveillance et de contrôle du public en vue d’assurer le déroulement sûr et fluide d’évènements, ci-après dénommée « gardiennage d’évènements » ;

8o toute forme de gardiennage statique, de contrôle et de surveillance du public dans les lieux appartenant au milieu de sorties, ci-après dénommée « gardiennage milieu de sorties » ;

9o la fouille de biens mobiliers ou immobiliers aux fins de recherche d’appareils d’espionnage, d’armes, de stupéfiants, de substances explosives, de substances qui peuvent être utilisées pour la confection de substances explosives ou d’autres objets dangereux ;

10o la réalisation de constatations se rapportant exclusivement à la situation immédiatement perceptible de biens se trouvant sur le domaine public, sur ordre de l’autorité compétente ou du titulaire d’une concession publique ;

11o l’accompagnement de groupes de personnes en vue de la sécurité routière ;

12o la commande de moyens techniques déterminés par le Roi qui sont mis à disposition de tiers en vue d’assurer la sécurité ;

13o la surveillance et le contrôle de personnes dans le cadre du maintien de la sécurité dans des lieux accessibles ou non au public, qui n’est pas prévue au 6o, 7o ou 8o. »

53.  Selon l’article 92, alinéa 1er, de la loi, les activités de gardiennage sont exercées de manière non armée. Par dérogation à l’alinéa 1er, les activités de gardiennage statique ou mobile de biens mobiliers ou immobiliers, des bases militaires et des institutions internationales ou ambassades déterminées par le Roi par un arrêté royal peuvent être exercées de manière armée, moyennant l’obtention préalable par l’entreprise de gardiennage ou le service interne de gardiennage concerné d’une autorisation spéciale en vue d’effectuer des activités de gardiennage armées, délivrée par le ministre de l’Intérieur. Une telle autorisation ne peut être accordée que si cela est nécessaire du fait que d’autres moyens ou méthodes ne peuvent suffire à prévenir ou empêcher le risque particulier auquel les agents de gardiennage eux-mêmes ou les personnes qu’ils protègent sont confrontés (article 92 alinéa second de la loi).

54.  Selon les articles 60 (6o), 61 (6o) et 64 de la loi, les personnes exerçant des fonctions dans le cadre d’une entreprise de gardiennage ou d’un service interne de gardiennage doivent satisfaire à un profil caractérisé par :

« 1o le respect des droits fondamentaux et des droits des concitoyens ;

2o l’intégrité, la loyauté et la discrétion ;

3o une capacité à faire face à un comportement agressif de la part de tiers et à se maîtriser dans de telles situations ;

4o une absence de liens suspects avec le milieu criminel ;

5o le respect des valeurs démocratiques ;

6o l’absence de risques pour la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou pour l’ordre public. »

55.  Dans un volet relatif aux services de sécurité auprès des sociétés publiques de transport en commun, parmi lesquelles la Société nationale des Chemins de Fer belges (« la SNCB »), la loi prévoit que les compétences et obligations de ces services sont similaires à celles des services internes de gardiennage et des personnes travaillant pour ces derniers, à moins que des dispositions spécifiques n’y dérogent ou ne prévoient des compétences ou obligations supplémentaires. Les agents de sécurité assurant la sécurité de la SNCB sont compétents pour exercer leurs activités dans les gares, les points d’arrêt non gardés, les trains appartenant aux entreprises ferroviaires, les voies et les autres espaces du domaine ferroviaire accessibles au public (article 160 de la loi).

56.  Par dérogation à la loi sur les armes, les agents de sécurité auprès des sociétés publiques de transport en commun peuvent être munis d’un spray de petite capacité, qui contient un produit non gazeux neutralisant ne causant aucun dommage corporel ou matériel permanent, et peuvent également être munis de menottes (articles 164 et 166 de la loi). Les services de sécurité ne peuvent pas posséder d’autres armes et les agents de sécurité ne peuvent pas porter d’autres armes (article 165 de la loi). Les agents de sécurité peuvent exercer leurs compétences sur la voie publique, selon les conditions cumulatives suivantes : 1o en cas d’accident de la circulation ou de délit ou crime venant d’être commis ou en cas de comportement mettant gravement en danger la sécurité des tiers ou celle de l’intéressé ; 2o dans un périmètre de 15 mètres situé autour du véhicule de la société de transports en commun ; 3o en cas d’absence des services de police et en attendant l’arrivée de ces derniers (article 163 de la loi).

1. Sur la classification des informations, documents ou données

57.  Selon l’article 3 de la loi du 11 décembre 1998 relative à la classification et aux habilitations, attestations et avis de sécurité, les informations, documents ou données dont l’utilisation inappropriée peut porter atteinte à l’un des intérêts suivants : a)  la défense de l’intégrité du territoire national et des plans de défense militaire ; b)  l’accomplissement des missions des forces armées ; c)  la sûreté intérieure de l’État et la pérennité de l’ordre démocratique et constitutionnel ; d)  l’accomplissement des missions des services de renseignement et de sécurité, peuvent faire l’objet d’une classification. Selon l’article 4 de la loi, cette classification comprend trois degrés : « très secret », « secret », « confidentiel ». Le degré « très secret » est attribué lorsque l’utilisation inappropriée des informations, documents ou données peut porter très gravement atteinte à l’un des intérêts visés à l’article 3. Le degré « secret » est attribué lorsque leur utilisation inappropriée peut porter gravement atteinte à l’un des intérêts visés à l’article 3, tandis que le degré « confidentiel » est attribué lorsque leur utilisation inappropriée peut porter atteinte à l’un des intérêts visés à l’article 3. L’utilisation susvisée comprend notamment la prise de connaissance, la détention, la conservation, l’utilisation, le traitement, la communication, la diffusion, la reproduction, la transmission ou le transport.

58.  Selon l’article 7 de la loi, seule l’autorité d’origine, titulaire d’une habilitation de sécurité ayant au moins le degré « secret », peut, conformément à la loi, aux modalités fixées par le Roi et aux directives du Conseil national de Sécurité, procéder à une classification, à une modification du degré de classification ou à une déclassification. La classification d’une pièce expire après que l’autorité d’origine prend la décision explicite de la déclassifier, et, au plus tard après vingt ans pour une classification de degré « confidentiel », trente ans pour une classification de degré « secret » et cinquante ans pour une classification de degré « très secret ». L’autorité d’origine peut à tout moment décider de lever ou de modifier la classification d’une pièce avant l’expiration du délai de déclassification. Aucune des dispositions de la loi ne confère au Conseil d’État le pouvoir de déclassifier les pièces classifiées ou de suspendre temporairement (en tout ou en partie) cette classification.

59.  L’article 8 de la loi autorise l’accès aux dossiers classifiés au titulaire d’une habilitation de sécurité correspondante s’il a besoin d’en connaître et d’y avoir accès pour l’exercice de sa fonction ou de sa mission, « sans préjudice des compétences propres des autorités judiciaires » et d’autres organes énumérés. Bien que le Conseil d’État ne soit pas expressément mentionné à l’article 8, la Sûreté de l’État interprète avec souplesse la notion d’« autorités judiciaires » qui y est énoncée et considère que le Conseil d’État en fait partie. La Sûreté de l’État autorise ainsi les conseillers d’État et les auditeurs à avoir accès aux dossiers classifiés sur la base desquels ont été adoptés des actes administratifs faisant l’objet d’un recours devant le Conseil d’État, à condition qu’ils les consultent dans leurs locaux sécurisés.

1. SUR L’ORGANISATION, LE RÔLE ET LES MISSIONS DE L’AUDITORAT AUPRÈS DU CONSEIL D’ÉTAT

60.  L’auditorat est un organe d’instruction structurellement indépendant de l’organe de jugement ou d’avis que constitue le Conseil d’État. Ses fonctions sont décrites pour chaque type de procédure dans les lois sur le Conseil d’État coordonnées le 12 janvier 1973. À la section du contentieux administratif, les auditeurs – des magistrats indépendants et impartiaux – instruisent les affaires en disposant à cet effet de pouvoirs d’instruction et établissent un rapport sur l’affaire examinée. Ce rapport ne présente pas de caractère contraignant et il indique à la chambre du Conseil d’État compétente pour examiner l’affaire quelle considération ferait ou quelle solution l’auditeur en charge du dossier apporterait s’il était investi du pouvoir final de décision (voir l’arrêt du 6 avril 1982 de la section d’administration, IVe chambre, du Conseil d’État, A.24.173/1V-8473, no 22.183).

Avis de la Cour

1. CONSIDÉRATIONS PRÉALABLES

61.  La Cour juge utile de rappeler ici les considérations suivantes qu’elle a formulées dans plusieurs des avis consultatifs qu’elle a rendus à ce jour (voir, dernièrement, Avis consultatif sur le statut et les droits procéduraux d’un parent biologique dans la procédure d’adoption d’un adulte, demande no P16-2022-001, Cour suprême de Finlande, §§ 44-46, 13 avril 2023). Comme l’indique le préambule du Protocole no 16, la procédure consultative a pour but de renforcer l’interaction entre la Cour et les autorités nationales et de consolider ainsi la mise en œuvre de la Convention, conformément au principe de subsidiarité. Elle donne la possibilité aux juridictions nationales désignées de demander à la Cour un avis sur « des questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés définis par la Convention ou ses protocoles » qui se posent « dans le cadre d’une affaire pendante devant elle[s] » (article 1 §§ 1 et 2 du Protocole no 16). L’objectif de la procédure n’est pas de transférer le litige à la Cour, mais de donner à la juridiction dont émane la demande les moyens nécessaires pour garantir le respect des droits protégés par la Convention lorsqu’elle jugera le litige en instance. La Cour n’est compétente ni pour se livrer à une analyse des faits, ni pour apprécier le bien‑fondé des points de vue des parties relativement à l’interprétation du droit interne à la lumière du droit de la Convention, ni pour se prononcer sur l’issue de la procédure. Son rôle se limite à rendre un avis sur les questions qui lui sont posées. C’est à la juridiction dont émane la demande qu’il revient de résoudre les questions que soulève l’affaire et de tirer, selon le cas, toutes les conséquences qui découlent de l’avis donné par la Cour pour les dispositions du droit interne invoquées dans l’affaire et pour l’issue de l’affaire (ibidem, § 44).

62.  La Cour a déduit de l’article 1 §§ 1 et 2 du Protocole no 16 que les avis qu’elle est amenée à rendre en application de ce protocole doivent « se limiter aux points qui ont un lien direct avec le litige en instance au plan interne ». Leur intérêt est également de fournir aux juridictions nationales des orientations sur des questions de principe relatives à la Convention applicables dans des cas similaires (ibidem, § 45).

63.  Par ailleurs, ainsi qu’il ressort de l’article 1 § 3 du Protocole no 16 et des paragraphes 10-13 des lignes directrices concernant la mise en œuvre de ce protocole, il appartient à la juridiction demanderesse d’apprécier quel est le stade le plus approprié de la procédure interne pour soumettre une demande d’avis consultatif, en sorte que cette demande puisse contenir toutes les informations nécessaires devant permettre à la Cour de fournir les éléments d’interprétation requis pour l’application du droit de la Convention à la procédure interne. Or, la Cour relève, à cet égard, que la présente demande d’avis est parvenue à la Cour après la consultation par l’auditeur du Conseil d’État des éléments classifiés du dossier constitué auprès de la Sûreté de l’État, mais avant que la formation de jugement ne procède à une consultation de ces éléments (paragraphes 41 et 48 ci-dessus).

64.  Pour formuler son avis, la Cour prendra dûment en compte les observations écrites et les autres pièces produites au cours de la procédure menée devant elle. Il ne s’agit toutefois pas pour elle de répondre à chacun des moyens et arguments qui lui sont soumis, ni de développer en détail les fondements de sa réponse. En application du Protocole no 16, son rôle n’est pas de statuer contradictoirement sur des requêtes contentieuses par un arrêt ayant force obligatoire mais, dans un délai aussi rapide que possible, de fournir à la juridiction qui a procédé à la demande une orientation lui permettant de garantir le respect des droits protégés par la Convention lorsqu’elle jugera le litige en instance (voir Avis consultatif, demande no P16‑2022-001, précité, § 46).

1. SUR LA QUESTION POSÉE PAR LE CONSEIL D’ÉTAT
   1. Observation liminaire

65.  Comme il a déjà été rappelé (paragraphe 61 ci-dessus), il n’appartient pas à la Cour de se substituer aux autorités nationales dans l’examen des conditions à remplir en droit belge pour qu’une autorisation d’exercer les fonctions d’agent de sécurité ou de gardiennage puisse être délivrée. Son rôle consiste plutôt à indiquer les critères issus de la Convention qui lui paraissent pertinents dans l’examen par la juridiction demanderesse du litige porté devant elle (voir, mutatis mutandis, Avis consultatif relatif à la différence de traitement entre les associations de propriétaires « ayant une existence reconnue à la date de la création d’une association communale de chasse agréée » et les associations de propriétaires créées ultérieurement, demande no P16-2021-002, Conseil d’État français, § 56, 13 juillet 2022). Eu égard toutefois à l’effet utile que cet avis est appelé à avoir (voir le point 11 du rapport explicatif au Protocole no 16), la Cour formulera son avis au plus près du contexte juridique et factuel dans lequel s’inscrit la présente demande. Il y a lieu de préciser, cependant, que le présent avis est rendu sans que la Cour ait eu connaissance des éléments figurant dans le dossier classifié constitué auprès de la Sûreté de l’État belge.

1. L’étendue de la protection conférée par l’article 9 de la Convention

66.  La Cour rappelle en premier lieu sa jurisprudence, en vertu de laquelle la liberté de pensée, de conscience et de religion, qui se trouve consacrée à l’article 9 de la Convention, représente l’une des assises d’une « société démocratique » au sens de la Convention. Elle est, dans sa dimension religieuse, l’un des éléments les plus vitaux contribuant à former l’identité des croyants et leur conception de la vie, mais elle est aussi un bien précieux pour les athées, les agnostiques, les sceptiques ou les indifférents. Il y va du pluralisme - chèrement conquis au cours des siècles - consubstantiel à pareille société (voir, entre autres, Kokkinakis c. Grèce, 25 mai 1993, § 31, série A no 260-A, Buscarini et autres c. Saint-Marin [GC], no 24645/94, § 34, CEDH 1999-I, S.A.S. c. France [GC], no 43835/11, § 124, CEDH 2014, İzzettin Doğan et autres c. Turquie [GC], no 62649/10, § 103, 26 avril 2016).

67.  L’article 9 § 1 de la Convention contient deux volets distincts relatifs, respectivement, au droit d’avoir une conviction (ceci concerne le for interne de chaque personne) et au droit de la manifester (ceci relève du for externe de la personne). La distinction entre ces deux volets transparaît clairement du libellé et de l’enchaînement des deux paragraphes de l’article 9 de la Convention, qui dispose ce qui suit :

« 1.  Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites.

2.  La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »

68.  Le premier paragraphe de cet article énonce trois types d’actes au regard de la liberté de pensée, de conscience ou de religion d’un individu : le fait d’« avoir » une conviction, dont sont dérivés le fait d’en « changer » et le fait de la « manifester ». La possibilité pour l’État de restreindre l’exercice de ces droits garantis se limite, comme il ressort du second paragraphe, à ce qui est prévu au premier paragraphe après les mots « ainsi que », à savoir « la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites ».

69.  La liberté de pensée, de conscience et de religion en général (celle d’« avoir » une conviction, ainsi que celle de « changer » de religion ou de conviction) n’est, quant à elle, susceptible d’aucune restriction ou limitation : comme l’atteste la jurisprudence de la Cour, il s’agit là de droits absolus et l’État ne peut pas s’y immiscer – par exemple en dictant à l’individu ce qu’il doit penser et croire, en prenant des mesures visant à le faire changer de conviction par la contrainte ou encore en interdisant des conversions d’une religion à une autre (Ivanova c. Bulgarie, no  52435/99, § 79, 12 avril 2007, et Mockutė c. Lituanie, no  66490/09, § 119, 27 février 2018).

70.  Ainsi, par exemple, la Cour a-t-elle constaté une violation de l’article 9 de la Convention dans l’affaire Ivanova, précitée, s’agissant du licenciement d’une personne responsable de la piscine d’une école publique. L’analyse des faits de l’affaire a amené la Cour à conclure que la véritable raison de cette mesure, qui se fondait formellement sur une modification des critères de qualification pour le poste et sur l’introduction de nouveaux critères auxquels la personne concernée ne répondait pas, était l’appartenance à une communauté religieuse et les convictions religieuses de l’intéressée. Au demeurant, le Gouvernement n’avait apporté aucune preuve de l’existence d’accusations crédibles selon lesquelles cette dernière aurait fait du prosélytisme à l’école ou commis un quelconque manquement professionnel (ibidem, § 82).

71.  En revanche, la liberté de manifester sa religion ou ses convictions au sens de l’article 9 § 2 de la Convention n’est pas, quant à elle, un droit absolu. Puisque la manifestation par une personne de ses convictions religieuses peut avoir des conséquences pour autrui, les rédacteurs de la Convention ont en effet assorti ce volet de la liberté de religion de la possibilité d’y apporter des restrictions dans les conditions prévues par le second paragraphe de l’article 9 (Eweida et autres c. Royaume-Uni, nos 48420/10 et 3 autres, § 80, CEDH 2013 (extraits), Ivanova, précité, § 79).

72.  La Cour relève que le Conseil d’État fait référence dans sa question à des notions telles que « la proximité » ou « l’appartenance » à un mouvement religieux, sans préciser si elles visent la proximité ou l’appartenance par la pensée, ou plutôt une manifestation concrète de cette appartenance, à travers des actes. Les variations de terminologie pour décrire une situation de fait en apparence identique dans la question posée et les autres éléments fournis à la Cour qui parlent tantôt d’« idéologie », de « mouvement religieux », de « mouvance », de « tendance » ou de « courant » salafiste, soulèvent des difficultés supplémentaires et ne permettent pas de s’assurer que ce qui est reproché à l’intéressé relève bel et bien du for externe, seul volet de la liberté de religion où des limitations seraient admissibles au regard de l’article 9 de la Convention. Or, la Cour n’est pas persuadée qu’un « mouvement religieux » soit la même chose qu’une « idéologie » ni que le fait d’« appartenir à un mouvement » soit synonyme d’être « partisan d’une idéologie », ni même que ces différentes notions soient interchangeables. En tout état de cause, il n’appartient pas à la Cour, dans le cadre du présent avis, de trancher ces questions sémantiques ou d’examiner si la terminologie utilisée dans la question posée et dans les autres documents fournis à la Cour est volontairement différente, ou non. Vu la classification de certains éléments du dossier, cela lui serait, de toute façon, impossible.

73.  Quoi qu’il en soit, en se référant dans sa demande d’avis consultatif à l’article 9 § 2 de la Convention, le Conseil d’État se place uniquement sur le terrain de la liberté de manifester ses convictions et sa religion, c’est-à-dire du for externe, lequel en l’espèce, eu égard aux incertitudes qui entourent la notion de « proximité » (voir le paragraphe 72 ci-dessus), concerne principalement l’appartenance à un mouvement religieux. Aussi la Cour se concentrera-t-elle sur cette dernière.

74.  Au sujet du for externe, la Cour rappelle que l’article 9 énumère diverses formes que peut prendre la manifestation d’une religion ou d’une conviction, à savoir le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites. À la lumière des conditions de vie d’aujourd’hui, de telles « manifestations » d’une religion ou d’une conviction peuvent aussi consister dans l’usage de l’Internet et des réseaux sociaux. De telles « manifestations » sont, en principe, protégées par l’article 9 de la Convention (voir, sur le caractère novateur d’Internet et ses spécificités dans le contexte de la liberté d’expression, Sanchez c. France [GC], no 45581/15, §§ 158-159, 15 mai 2023, avec les autres références citées). Aux termes de cette disposition, la liberté de manifester sa religion englobe par ailleurs le droit d’essayer de convaincre son prochain, par exemple au moyen d’un « enseignement », sans quoi « la liberté de changer de religion ou de conviction », consacrée par l’article 9, risquerait de demeurer lettre morte (voir, parmi d’autres, Kokkinakis, précité, § 31, et, s’agissant des limites à une telle liberté, le paragraphe 80 ci-dessus).

75.   En l’occurrence, la Cour déduit de la question posée par le Conseil d’État que celui-ci considère le refus d’autoriser l’exercice de la profession d’agent de sécurité ou de gardiennage dont fait l’objet S.B. comme constituant une ingérence dans les droits que ce dernier tire de l’article 9. Pour être conforme à cette disposition de la Convention, pareille ingérence doit être « prévue par la loi », poursuivre au moins l’un des buts légitimes énumérés par le second paragraphe de la disposition et être « nécessaire, dans une société démocratique », pour l’atteindre.

76.  Il n’y a pas lieu pour la Cour, dans le cadre de la présente procédure d’avis, d’examiner si ces exigences sont remplies. Cette appréciation incombera au Conseil d’État et devrait tenir compte des critères suivants issus de la Convention.

77.  Il convient tout d’abord pour la Cour de rappeler sa jurisprudence constante selon laquelle l’expression « prévue par la loi », qui veut que la mesure incriminée ait une base en droit interne, a trait aussi à la qualité de la loi en question. En effet, cette expression exige l’accessibilité de la loi aux personnes concernées et une formulation assez précise pour leur permettre – en s’entourant, au besoin, de conseils éclairés – de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé et de régler leur conduite (voir, parmi d’autres, dans le contexte de l’article 9 de la Convention, Leyla Şahin c. Turquie [GC], no 44774/98, § 84, CEDH 2005‑XI, et Kudrevičius et autres c. Lituanie [GC], no  37553/05, §§ 108-109, CEDH 2015). Il revient donc au Conseil d’État de s’assurer que l’ingérence litigieuse repose sur une base légale qui répond à ces exigences.

78.  Quant aux buts légitimes susceptibles de justifier une restriction à la liberté de manifester sa religion ou ses convictions, il semble ressortir des informations fournies à la Cour que la mesure en cause dans la procédure ayant donné lieu à la présente demande est considérée par le Conseil d’État comme poursuivant au moins un des buts légitimes énumérés à l’article 9 § 2 de la Convention, parmi lesquels figurent, notamment, la sécurité publique, la protection de l’ordre et la protection des droits et libertés d’autrui. À cet égard, la Cour rappelle que l’énumération des buts légitimes à l’article 9 § 2 de la Convention est exhaustive et que la définition des exceptions qu’il prévoit à la liberté de chacun de manifester sa religion ou ses convictions est restrictive (voir, parmi d’autres, S.A.S. c. France [GC], no 43835/11, § 113, CEDH 2014 (extraits), et Sviato-Mykhaïlivska Parafiya c. Ukraine, no 77703/01, §§ 132 et 137, 14 juin 2007). Il appartient donc au Conseil d’État de s’assurer que le refus d’autoriser l’exercice de la profession d’agent de sécurité ou de gardiennage dont S.B. fait l’objet est inspirée par un but susceptible d’être rattaché à l’un de ceux que l’article 9 § 2 énumère.

79.   Quant au point de savoir s’il peut y avoir « nécessité dans une société démocratique » à refuser à une personne l’exercice d’une telle profession en raison de sa seule appartenance à un mouvement religieux considéré par l’autorité administrative nationale compétente comme présentant à moyen ou à long terme une menace pour l’État, les critères suivants apparaissent pertinents dans l’examen de cette question.

1. Les critères pour l’examen de la nécessité dans une société démocratique de l’ingérence litigieuse
   1. Le besoin social impérieux

80.  La Cour rappelle tout d’abord que l’article 9 ne protège pas n’importe quel acte motivé ou inspiré par une religion ou une croyance, tel, par exemple, le prosélytisme de mauvais aloi ou abusif (Kokkinakis, précité, § 48, Larissis et autres, précité, § 45). Le but explicitement affiché ou implicitement contenu dans l’« enseignement » prodigué, ses effets réels ou potentiels et les circonstances dans lesquelles il a été propagé, par exemple les effets démultiplicateurs qu’il aurait pu avoir s’il a fait l’objet d’un partage via les réseaux sociaux, sont des facteurs à prendre en compte pour déterminer s’il s’agit d’un prosélytisme abusif ou, au contraire, d’un enseignement qui mérite de bénéficier de la protection de l’article 9 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Kokkinakis, précité, § 48, Larissis et autres, précité, § 45).

81.  Cela étant, il convient de garder à l’esprit également que, dans le contexte des articles 10 et 11 de la Convention, la Cour a jugé que des idées ou comportements ne sauraient être soustraits à la protection de la Convention uniquement parce qu’ils sont susceptibles de créer un sentiment de malaise parmi des groupes de citoyens ou parce que certaines personnes peuvent s’en offusquer (voir, parmi d’autres, Vajnai c. Hongrie, no 33629/06, § 57, CEDH 2008). En effet, la Convention vise à garantir l’expression des opinions – même celles qui sont difficiles à accepter par les autorités ou par un grand groupe de citoyens et qui contestent l’ordre établi – par le biais de tous les moyens pacifiques et légaux (voir, entre autres, Vona c. Hongrie, no 35943/10, § 63, CEDH 2013 et, mutatis mutandis, Güneri et autres c. Turquie, nos 42853/98 et 2 autres, § 76, 12 juillet 2005, Gündüz c. Turquie, no 35071/97, §§ 50-52, CEDH 2003-XI, Fondation Zehra et autres c. Turquie, no 51595/07, § 55, 10 juillet 2018).

82.   En revanche, le fait pour une personne d’abuser de sa position et de poster régulièrement sur les réseaux sociaux des contenus incitant à contester, voire à mettre en danger les institutions de l’État ou le respect des droits et libertés d’autrui (paragraphe 49 ci-dessus), en exerçant une pression indue sur les destinataires de ces contenus, représente une forme de prosélytisme dont la compatibilité avec l’article 9 de la Convention est sujette à caution (voir, mutatis mutandis, Belkacem c. Belgique (déc.), no 34367/14, § 34, 17 juin 2017). L’appréciation, au regard de l’article 9, de telles formes de prosélytisme, qui détournent la liberté d’expression garantie par l’article 10 de la Convention de sa vocation, en l’utilisant à des fins manifestement contraires à l’esprit de la Convention, demande à être vérifiée à la lumière des circonstances particulières de chaque cas, sur la base des critères et considérations précédemment rappelés par la Cour (paragraphes 80 et 81 ci‑dessus).

83.   Une des particularités de la situation en cause en l’espèce tient au fait que l’ingérence dénoncée par S.B. n’est pas une sanction pour des comportements se situant dans le passé, mais une mesure préventive qui a été décidée en vue de prévenir la matérialisation d’un risque dont S.B. serait, de l’avis de la Sûreté de l’État, porteur s’il était autorisé à poursuivre l’exercice d’une fonction très spécifique, à savoir celle d’agent de sécurité ou de gardiennage. Cela pose la question de l’admissibilité de pareilles mesures préventives.

a)      L’admissibilité de mesures préventives

84.  La Cour a déjà souligné, sur le terrain de diverses dispositions de la Convention, que le pouvoir d’intervention préventive de l’État est conforme aux obligations positives pesant sur les Parties contractantes en vue d’assurer la jouissance effective par les personnes relevant de leur juridiction des droits et libertés consacrés par la Convention. Ces obligations ne se limitent pas aux éventuelles atteintes pouvant résulter d’actions ou d’omissions imputables à des agents de l’État ou survenues dans des établissements publics, mais elles visent aussi des atteintes imputables à des groupements ou des personnes privées dans le cadre de structures qui ne relèvent pas de la gestion de l’État (voir, entre autres, Herri Batasuna et Batasuna c. Espagne, nos 25803/04 et 25817/04, § 82, CEDH 2009, ou, sur le terrain de l’article 9, Leela Förderkreis e.V. et autres c. Allemagne, no 58911/00, § 99, 6 novembre 2008, et C.R. c. Suisse (déc.), no 40130/98, 14 octobre 1999).

85.  Les exemples ci-après, touchant des domaines très différents, attestent que les autorités nationales peuvent légitimement défendre les valeurs d’une société démocratique face aux risques qui les menacent en ayant recours à des mesures préventives susceptibles de restreindre des droits exercés collectivement par une association, un parti politique, un mouvement religieux ou d’une autre nature, ou certains droits individuels.

1. Mesures préventives visant à restreindre des droits exercés collectivement par un groupe de personnes

86.  Ainsi, par exemple, la Cour a-t-elle considéré, sur le terrain de l’article 11 de la Convention, qu’« on ne saurait exiger de l’État d’attendre, avant d’intervenir, qu’un parti politique s’approprie le pouvoir et commence à mettre en œuvre un projet politique incompatible avec les normes de la Convention et de la démocratie ». Lorsque la présence d’un danger pour la démocratie et ses valeurs est établie par les juridictions nationales à l’issue d’un « examen minutieux », un État doit pouvoir « raisonnablement empêcher la réalisation d’un (...) projet politique, incompatible avec les normes de la Convention, avant qu’il ne soit mis en pratique par des actes concrets risquant de compromettre la paix civile et le régime démocratique dans le pays » (Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres c. Turquie [GC], nos 41340/98 et 3 autres, § 102, CEDH 2003-II ; voir aussi, Herri Batasuna et Batasuna, précité, § 81).

87.  Dans l’affaire Association de citoyens Radko et Paunkovski c. « l’ex‑République yougoslave de Macédoine », no 74651/01, § 71, CEDH 2009 (extraits), tout en admettant que la liberté d’association n’est pas absolue, la Cour a précisé que lorsqu’une association, par ses activités ou les intentions explicitement ou implicitement contenues dans son programme, compromet les institutions de l’État ou les droits et libertés d’autrui, l’article 11 « ne prive pas l’État du pouvoir de protéger ces institutions et ces personnes ». Puisqu’un tel programme peut cacher des objectifs et intentions différents de ceux qu’il affiche publiquement, « il faut comparer le contenu de ce programme avec les actes et prises de position des membres de l’association en cause ». L’ensemble de ces actes et prises de position, « à condition de former un tout révélateur du but et des intentions de l’association », peut entrer en ligne de compte dans la mesure préventive envisagée, telle la procédure de dissolution d’une association (ibidem, § 71, et les références qui y sont citées).

88.  Dans l’affaire Vona, arrêt précité, §§ 57-58, la Cour a estimé, toujours sur le terrain de l’article 11 de la Convention, que l’État a le droit de prendre des mesures préventives pour protéger la démocratie – y compris des mesures « d’une extrême gravité » consistant à mettre fin, à titre préventif, à l’existence juridique d’une association – lorsqu’un préjudice « suffisamment imminent » aux droits d’autrui risque de saper les valeurs fondamentales sur lesquelles se fonde une société démocratique. Pour examiner si une telle mesure est compatible avec l’article 11 de la Convention, elle recherche, à travers un examen concret et individualisé, si « des motifs pertinents et suffisants » répondant à un « besoin social impérieux » la justifient et si la mesure est proportionnée aux buts légitimes visés (ibidem, §§ 70-71).

89.  La Cour a par ailleurs indiqué, sur le terrain de l’article 9 de la Convention, que les États disposaient du pouvoir de contrôler si un mouvement ou une association poursuit, à des fins prétendument religieuses, des activités nuisibles à la population ou à l’ordre public (Manoussakis et autres c. Grèce, 26 septembre 1996, § 40, Recueil 1996-IV, Église métropolitaine de Bessarabie et autres c. Moldova, no 45701/99, § 105, CEDH 2001-XII).

1. Mesures préventives visant à restreindre des droits exercés à titre individuel

90.  Dans une affaire relative à l’article 10 de la Convention, où le risque résidait dans la possibilité que, contrairement aux devoirs et responsabilités particuliers incombant aux enseignants, la requérante, en tant que membre d’un groupement (le Parti communiste allemand, « le DKP ») qui attaquait et diffamait l’État et le régime constitutionnel existant, tirât profit de sa position pour endoctriner ou exercer une influence indue sur ses élèves pendant les cours, la Cour n’a pas écarté la possibilité pour l’État de prendre des mesures préventives en présence d’une nécessité impérieuse de soustraire les élèves à l’influence de l’intéressée et à condition qu’un juste équilibre fût maintenu entre les différents intérêts en jeu (Vogt c. Allemagne, 26 septembre 1995, § 60, série A no 323 ; voir aussi, plus récemment, Godenau c. Allemagne, no 80450/17, § 53, 29 novembre 2022).

91.  Plus proche du contexte factuel et juridique de la présente demande d’avis consultatif, dans l’affaire C.R. c. Suisse (décision précitée), qui portait précisément sur le retrait d’une autorisation d’exploiter une agence de sécurité privée dont le but statutaire était « la prestation de services dans le domaine de la sécurité des personnes et des biens », la Cour a conclu, sur le terrain de l’article 9 de la Convention, qu’il ne pouvait être reproché aux autorités nationales d’avoir adopté une mesure préventive sans attendre que le danger que pouvait représenter la poursuite par le requérant de ses activités professionnelles ne fût avéré par la commission d’une infraction. Comme en Belgique, la loi suisse prévoyait que l’exploitation d’une agence de sécurité privée était soumise à autorisation et exigeait des exploitants qu’ils offrent « toute garantie d’honorabilité », une condition qui, selon les autorités, n’était plus remplie compte tenu de la gravité des risques que le comportement du requérant engendrait pour la préservation de l’ordre et de la sécurité publics, ainsi que pour les droits des autres citoyens.

92.  Dès lors, à la question de savoir si l’appartenance d’une personne exerçant des fonctions sensibles à un « mouvement religieux » considéré par l’autorité administrative compétente, compte tenu de ses caractéristiques, comme présentant un risque à moyen ou à plus long terme pour une société démocratique et ses valeurs, constitue, au regard de l’article 9 § 2 de la Convention, un motif suffisant pour prendre une mesure défavorable à son encontre, il y a lieu de répondre que cette appartenance peut, en principe, justifier une mesure prise à titre préventif, sous réserve du respect des exigences décrites ci-après.

b)     Les exigences entourant la prise de mesures préventives individuelles

93.  Il convient de souligner d’emblée que la procédure ayant donné lieu à la présente demande d’avis ne concerne pas un emploi ordinaire (voir, par exemple, López Ribalda et autres c. Espagne [GC], nos 1874/13 et 8567/13, 17 octobre 2019, où il s’agissait des mesures frappant des employés d’un supermarché), mais une personne dotée, dans le cadre de son emploi, d’une certaine autorité et soumise à une procédure administrative d’autorisation (paragraphes 51-56 ci-dessus). L’analyse du risque que la juridiction demanderesse sera amenée à faire devrait donc tenir compte de la nature de cette fonction spécifique, le risque encouru ici étant différent du risque que représenterait un employé dans un secteur ou une branche d’activité professionnelle jugés moins sensibles, comme l’atteste du reste la réglementation belge.

1. La nature du risque

94.  Sans toutefois avoir pris connaissance du dossier classifié établi par la Sûreté de l’État (voir paragraphes 48 et 63 ci-dessus), le Conseil d’État pose la question de savoir si l’appartenance d’une personne à un mouvement religieux considéré par l’autorité compétente comme présentant à moyen ou à long terme une menace pour le pays constitue, au regard de l’article 9 § 2 de la Convention, un motif suffisant pour prendre une mesure défavorable à l’encontre de cette personne, telle que le refus d’autoriser l’exercice de la profession d’agent de sécurité ou de gardiennage. La question ne fait donc pas état d’actes ou de comportements concrets, passés ou futurs qui pourraient justifier de refuser l’autorisation d’exercer cette profession, mais de l’appartenance de la personne concernée à un mouvement considéré comme constituant une menace pour l’État.

95.  L’appréciation de la réalité du risque et de la probabilité de sa survenance revient aux autorités nationales compétentes et doit se faire notamment à la lumière du contenu des croyances ou de l’idéologie en question, ainsi que de la personnalité de l’intéressé, de ses actions, de son rôle et de son degré d’appartenance au mouvement religieux en question. Pour ce faire, les autorités nationales compétentes jouissent d’une large marge d’appréciation, car elles sont les mieux placées pour procéder, sous le contrôle d’une autorité juridictionnelle indépendante (voir les paragraphes 111-112 ci-dessous), à une telle évaluation, à l’aide des diverses données qu’elles recueillent et de leur connaissance des contextes locaux (voir, mutatis mutandis, Hristozov et autres c. Bulgarie, nos 47039/11 et 358/12, § 125, CEDH 2012 (extraits), et Durisotto c. Italie (déc.), no 62804/13, § 40, 6 mai 2014).

96.  S’agissant tout d’abord de l’idéologie en question, la Cour note que le risque concret identifié par la Sûreté de l’État est un risque pour l’ordre démocratique et constitutionnel, ainsi qu’une menace sérieuse pour les libertés et droits fondamentaux, notamment ceux des femmes et, plus généralement, des non-musulmans, provenant de l’influence exercée par les partisans du salafisme scientifique. Plus concrètement, il s’agirait d’un risque de mise en place à terme d’un régime inspiré par la charia, d’un risque de communautarisme et de « construction de sociétés parallèles où l’autorité d’un État et d’un système démocratique ne trouveraient plus à s’appliquer », de « polarisation de la société », de remise en question de « l’égalité entre les sexes » ainsi que du « vivre-ensemble » (paragraphes 24-25 ci-dessus). Il reviendra au Conseil d’État de s’assurer, au besoin par la voie d’une consultation des éléments classifiés et autres retenus par la Sûreté de l’État, que le risque invoqué par celle-ci s’agissant de l’idéologie salafiste est suffisamment concret et étayé quant aux moyens utilisés et au processus pouvant conduire à sa matérialisation.

97.  S’agissant ensuite de l’examen de personnalité à effectuer par les autorités nationales, il doit porter sur tout élément susceptible de révéler l’existence, ou non, dans le chef de l’intéressé, d’un risque d’actes ou de comportements nuisibles pour les personnes ou les institutions, et motivés par l’idéologie salafiste. Cet examen doit, dès lors, prendre en compte, parmi d’autres éléments, la présence, ou non, d’antécédents judiciaires ainsi que les antécédents professionnels de l’intéressé, les éventuelles mesures de police administratives, tels un ordre d’expulsion ou une proposition d’expulsion de l’intéressé du territoire, mais aussi son rôle dans le mouvement religieux et son comportement dans la société en général, y compris sur internet et les réseaux sociaux.

98.  Dans ce contexte, si l’absence de manquements professionnels ou de plaintes enregistrées à charge de l’intéressé est un élément à prendre en compte, elle n’est pas nécessairement décisive, dès lors que la perspective à adopter n’est pas répressive mais préventive. Cela ressort également de la loi du 2 octobre 2017 qui, en exigeant que les profils retenus pour exercer les fonctions d’agents de gardiennage soient exempts de risques pour la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou pour l’ordre public, suppose que les autorités compétentes se livrent à un exercice de prospective à l’égard des personnes concernées. Sous ce rapport, des liens d’allégeance, de soumission, voire d’inféodation à un mouvement propageant une idéologie nuisible peuvent se révéler pertinents pour l’avenir et représenter un risque, sous l’angle des instructions que ce mouvement pourrait vouloir donner à ses adeptes, et des actes ou comportements qui peuvent en résulter (voir, mutatis mutandis, C.R. c. Suisse, décision précitée). Plus la durée de validité de l’autorisation demandée sera longue, plus l’examen à réaliser comportera des éléments prospectifs de cette nature. Bref, il s’agit à cette occasion de s’intéresser aux actes et comportements concrets qui illustrent le degré d’appartenance de l’intéressé au mouvement religieux en question et, en fonction de ce degré, d’en évaluer les conséquences envisageables dans une perspective d’élimination du risque.

99.  En outre, il convient de tenir compte de la nature des tâches assignées à la profession d’agent de sécurité ou de gardiennage briguée par l’intéressé (voir, mutatis mutandis, Vogt, précité, § 60, Sodan c. Turquie, no 18650/05, § 53, 2 février 2016, et C.R. c. Suisse, décision précitée). Dans de nombreux pays (voir, par exemple, C.R. c. Suisse, décision précitée), les personnes appelées à exercer de telles fonctions peuvent être amenées à accomplir des tâches similaires à celles dévolues à la police (paragraphes 52 et 56 ci-dessus). Ainsi, une partie de ces tâches peuvent-elles être exercées en étant armé, moyennant l’obtention préalable par l’entreprise ou le service de gardiennage d’une autorisation spéciale, tandis que les agents de sécurité peuvent, quant à eux, être munis d’un spray neutralisant et de menottes (paragraphes 53 et 56 ci-dessus). De plus, l’agent assurant la sécurité ou le gardiennage dispose en principe d’un accès privilégié aux biens et aux personnes qu’il est chargé de protéger sans aucune discrimination, voire à des informations confidentielles (paragraphes 51-56 ci-dessus). C’est pourquoi cette catégorie de personnels peut être soumise à des exigences renforcées de loyauté envers une société démocratique et les valeurs qui la sous-tendent.

100.  L’existence d’un risque que des personnes qui exercent des fonctions de sécurité ou de gardiennage utilisent à des fins illégales les avantages et pouvoirs que ces fonctions leur confèrent ne saurait donc être a priori écartée. Ce risque devra, dès lors, faire l’objet d’une évaluation individuelle et circonstanciée, à la lumière de la situation personnelle de l’intéressé (paragraphes 13-16 ci-dessus) et de l’« idéologie » religieuse dont il passe pour être un adepte, tout en évitant toute forme de discrimination prohibée par l’article 14 de la Convention dans l’accès à l’emploi, notamment celle qui serait fondée sur la religion, sous couvert de protéger les valeurs d’une société démocratique (voir, mutatis mutandis, Eweida et autres c. Royaume-Uni, nos 48420/10 et 3 autres, §§ 86-88, CEDH 2013 (extraits)).

101.  Une telle évaluation individualisée  qui doit pouvoir faire l’objet d’un contrôle par une autorité juridictionnelle indépendante (voir ci-après, paragraphes 111-112)  ne saurait faire entièrement abstraction du contexte général dans lequel elle est appelée à s’insérer, notamment du degré d’infiltration et d’implantation du mouvement religieux en question dans la société et du risque qu’il représente pour cette dernière, ce qu’il appartient aux autorités nationales d’évaluer. En d’autres termes, s’il est acquis qu’un mouvement religieux représente lui-même un risque non négligeable pour la société, la question se posera de savoir s’il est possible que ses adeptes, pris individuellement, présentent un tel risque. Cela dépendra notamment du degré de proximité ou d’appartenance de ces derniers au mouvement religieux en question, c’est-à-dire du degré d’allégeance ou de soumission dont ils font preuve à son égard, ce qu’il revient, ici aussi, aux autorités nationales d’évaluer. Ainsi, la Cour a-t-elle estimé dans l’affaire Sodan (précitée, § 54), sous l’angle de l’article 8 lu à la lumière de l’article 9 de la Convention, que la seule proximité ou appartenance d’une personne à un mouvement religieux ne suffisait pas pour justifier une mesure défavorable à l’encontre de celle-ci, en l’absence de démonstration du fait que, soit cette personne recevait des instructions des membres dudit mouvement, soit le mouvement en question représentait véritablement un danger pour la sécurité nationale.

102.  Dans cet examen, le fait que le mouvement en question n’ait pas été dissous ou interdit est un élément pertinent, sans toutefois être décisif. En effet, la dissolution ou l’interdiction d’un mouvement, d’une association ou d’un parti politique sont des actes dont l’opportunité relève de l’appréciation discrétionnaire des autorités compétentes, sous réserve du respect de l’article 11 de la Convention.

1. La réalité du risque et son ampleur

103.  Quelle que soit la nature du droit ou de l’intérêt qu’une mesure préventive vise à protéger, il faut encore que le risque encouru soit réel, c’est-à-dire suffisamment établi. En effet, des mesures prises à titre préventif pour protéger la démocratie et ses valeurs ne sauraient passer pour répondre à un besoin social impérieux si elles visent à parer à un danger purement hypothétique (voir, parmi d’autres, Vajnai, précité, § 55). Des estimations concrètes de l’ampleur potentielle des conséquences du risque encouru, s’il n’est pas neutralisé à temps, peuvent s’avérer nécessaires pour légitimer l’adoption de mesures préventives (voir, mutatis mutandis Fáber c. Hongrie, no 40721/08, § 40, 24 juillet 2012, et Barankevitch c. Russie, no 10519/03, § 33, 26 juillet 2007).

104.  En outre, le risque auquel l’action préventive des autorités cherche à parer doit être sérieux, voire empreint d’une certaine gravité, à défaut de quoi la légitimité des restrictions aux droits et libertés d’autrui pourrait se trouver compromise (voir, mutatis mutandis, C.R. c. Suisse, décision précitée, où, pour justifier la mesure préventive litigieuse, la Cour a relevé « la gravité des risques que le comportement du requérant engendrait eu égard à la préservation de l’ordre public, à la sécurité publique et à la protection des droits et libertés d’autrui »).

105.  L’appréciation de la réalité du risque et de son ampleur par les autorités nationales compétentes doit pouvoir faire l’objet d’un contrôle par une autorité juridictionnelle indépendante (voir les paragraphes 101 ci-dessus et 111-112 ci-dessous).

1. L’imminence du risque

106.  Comme la Cour vient de le rappeler (paragraphe 84 ci-dessus), les autorités sont tenues par une obligation positive d’agir dès lors qu’elles savent ou devraient savoir qu’il existe un risque « réel et immédiat » pour la vie ou l’intégrité physique d’une personne (voir, pour un exemple récent, Kurt c. Autriche [GC], no 62903/15, § 158, 15 juin 2021, avec de nombreuses références ; voir aussi Osman c. Royaume-Uni, 28 octobre 1998, § 116, Recueil 1998‑VIII, Tagayeva et autres c. Russie, nos 26562/07 et 6 autres, § 482, 13 avril 2017, X et autres c. Bulgarie [GC], no  22457/16, § 183, 2 février 2021 et Ribcheva et autres c. Bulgarie, nos 37801/16 et 2 autres, § 158, 30 mars 2021). Elles doivent alors faire tout ce que l’on peut raisonnablement attendre d’elles pour empêcher la matérialisation d’un tel risque (critère appelé « critère Osman », Osman, précité, § 116 ; voir aussi, Kurt, précité, §§ 158‑159).

107.  Quand toutefois se trouvent en cause un parti politique, une association ou un groupement dont les agissements passent pour présenter un risque pour la société ou une partie de celle-ci, ce risque doit s’apprécier différemment, c’est-à-dire en tenant compte du fait que dans ce type de cas, le risque en question le plus souvent ne se concrétise pas instantanément mais résulte d’un processus plus ou moins lent et continu. La nécessité pour les autorités d’intervenir préventivement en vue de protéger les valeurs d’une société démocratique dépendra alors de l’influence concrète exercée par la formation concernée sur les opinions, les valeurs ou les institutions d’une telle société, mais aussi sur ses propres adeptes, ce qu’il reviendra à ces mêmes autorités d’apprécier et de motiver.

108.  C’est pourquoi la Cour a considéré qu’en pareil cas, on ne saurait exiger de l’État qu’il attende pour intervenir qu’un mouvement, politique ou autre, mène des actions qui sapent la démocratie ou recoure à la violence (paragraphe 86 ci-dessus). Même si pareil mouvement n’a pas encore tenté de s’attaquer aux institutions et que le risque que son projet politique fait courir à la démocratie n’est pas immédiat ou imminent, l’État a le droit de prendre des mesures préventives s’il est établi que le mouvement en question a commencé à adopter des actes concrets pour mettre en pratique un projet politique incompatible avec les normes de la Convention et les valeurs d’une société démocratique (voir, mutatis mutandis, Vona, précité, § 57 ; Fondation Zehra et autres, précité, § 58, et Kalifatstaat, décision précitée ; voir aussi la jurisprudence citée au paragraphe 86 ci-dessus).

109.  Selon la Sûreté de l’État, l’idéologie du mouvement religieux dont S.B. passe pour être un adepte représente une menace pour l’État à moyen ou à long terme. Il s’agit là d’une appréciation de fait qui relève des autorités nationales compétentes. Il appartient toutefois à la juridiction demanderesse de rechercher si le mouvement religieux en question a commencé à adopter des actes concrets pour mettre en pratique un projet politique incompatible avec les valeurs d’une société démocratique. Dans l’affirmative, il s’agira ensuite d’évaluer si, comme adepte du mouvement en question et de son idéologie, la personne concernée est susceptible, comme agent de sécurité ou de gardiennage, d’agir ou de se comporter d’une manière incompatible avec ces valeurs ou avec les devoirs de sa profession.

110.  Comme il a déjà été indiqué plus haut, cette analyse doit s’appuyer sur les antécédents de l’intéressé, mais aussi sur son degré d’appartenance au mouvement religieux en question, dont il peut en effet résulter, ou non, un lien d’allégeance ou de soumission, lequel lien, s’il est démontré, peut constituer un risque pour l’entourage, notamment professionnel, de l’intéressé, dans la mesure où celui-ci pourrait recevoir des instructions venant de ce mouvement et les mettre à exécution (paragraphes 100-101 ci‑dessus). Il paraîtrait alors difficilement concevable qu’un État démocratique tolère que soient confiées des tâches exigeant une pleine allégeance aux valeurs d’une société démocratique à une personne soumise, voire inféodée à un mouvement religieux ou d’une autre nature dont l’idéologie est considérée par les autorités comme incompatible avec ces valeurs et dont il est établi que les agissements concrets constituent une menace pour ce même État.

1. Le contrôle juridictionnel

111.  Comme il ressort de la jurisprudence, cela irait à l’encontre de la prééminence du droit si le pouvoir d’un organe de l’exécutif d’apprécier les risques encourus par une société démocratique et ses valeurs et la nécessité d’adopter des mesures préventives restreignant certains droits fondamentaux ne connaissait pas de limites (voir, mutatis mutandis, Roman Zakharov c. Russie [GC], no 47143/06, § 230, CEDH 2015, Weber et Saravia c. Allemagne (dc.), no 54934/00, § 94, CEDH 2006-XI, et Malone c. Royaume-Uni, 2 août 1984, § 68, série A no 82). Dans une société démocratique régie par l’État de droit, le contrôle de la légalité de telles mesures par une autorité juridictionnelle indépendante ayant accès à l’intégralité du dossier constitué par l’organe compétent en matière de sécurité nationale, y compris aux documents classifiés, est une garantie de poids pour assurer que les mesures fondées sur des informations confidentielles  et mises en cause par des personnes qui en subissent les conséquences  respectent les exigences de la Convention (voir, mutatis mutandis, Muhammad et Muhammad c. Roumanie [GC], no 80982/12, §§ 156 et 201, 15 octobre 2020, et les autres références qui y sont citées).

112.  Or, selon les informations dont dispose la Cour quant au droit belge (voir les paragraphes 45 et 59 ci-dessus), le Conseil d’État peut avoir accès aux documents classifiés du dossier constitué par la Sûreté de l’État, à l’instar de l’auditeur. Un tel accès apparaît dès lors comme une mesure permettant à cette juridiction d’exercer un contrôle effectif de l’acte attaqué, lequel contrôle, pour être conforme aux exigences de la Convention, devra porter à la fois sur la réalité du risque identifié, son ampleur, sa nature et son imminence (voir, mutatis mutandis, Regner, précité, §§ 148-152 ; voir aussi Raza c. Bulgarie, no 31465/08, § 54, 11 février 2010, et Lupsa c. Roumanie, no 10337/04, § 41, CEDH 2006‑VII). Les garanties procédurales devant entourer un tel contrôle juridictionnel seront abordées aux paragraphes 116‑117 ci-dessous).

1. La proportionnalité

113.  Pour que la mesure préventive en cause dans la présente procédure devant la juridiction demanderesse puisse passer pour nécessaire dans une société démocratique, elle devra également être proportionnée au(x) but(s) légitime(s) qu’elle est destinée à poursuivre et qu’il revient aux autorités nationales d’identifier préalablement au regard de l’article 9 § 2 de la Convention (voir paragraphe 78 ci-dessus).

114.  Pour être proportionnée, ladite mesure doit tout d’abord passer pour ne pas limiter les droits que l’intéressé tire de l’article 9 dans une mesure excédant ce qui est nécessaire pour atteindre le(s) but(s) légitime(s) visé(s), ce qui suppose de s’assurer qu’il(s) ne puisse(nt) pas être atteint(s) à l’aide de mesures moins intrusives ou radicales (voir, entre autres, Centre biblique de la république de Tchouvachie c. Russie, no 33203/08, § 58, 12 juin 2014, C.R. c. Suisse (déc.) précitée, et, mutatis mutandis, Glor c. Suisse, no 13444/04, § 94, CEDH 2009). Dans ce domaine, les autorités nationales disposent d’une marge d’appréciation afin de garantir un juste équilibre entre les différents intérêts en jeu (voir, entre autres, sur le terrain de l’article 9 de la Convention, Eweida et autres, précité, § 94, et Tonchev et autres c. Bulgarie, no 56862/15, § 49, 13 décembre 2022, avec les références citées).

115.  Dans ce contexte, il appartient aux autorités nationales compétentes de rechercher si l’intérêt poursuivi par la mesure défavorable à l’intéressé, en l’occurrence le refus d’autoriser l’exercice de la profession d’agent de sécurité ou de gardiennage, doit prévaloir sur les conséquences qu’elle entraîne pour l’intéressé. Pour ce faire, les critères suivants doivent entrer en ligne de compte : la nature de la fonction d’agent de sécurité ou de gardiennage et ses exigences, telles qu’elles sont prévues par la législation nationale applicable  ; la nature et le degré d’appartenance de l’intéressé au mouvement religieux en question ainsi que les risques qui en résultent pour l’exercice de la fonction d’agent de sécurité ou de gardiennage ; la possibilité, ou non, pour l’employeur, d’aménager la fonction briguée par l’intéressé de façon à supprimer ou à minimiser les risques potentiels ; le fait que la mesure litigieuse ne contraint pas l’intéressé à abandonner ses convictions, à modifier ou à abandonner sa pratique active au sein de ce mouvement (voir, mutatis mutandis, C.R. c. Suisse, décision précitée).

116.  Ensuite, pour être proportionnée, la mesure litigieuse doit être accompagnée de garanties procédurales adéquates pour prévenir tout risque d’arbitraire. Il convient, en particulier, que la personne concernée soit associée au processus décisionnel, considéré dans son ensemble, dans une mesure suffisante pour lui assurer la protection requise de ses intérêts (voir, mutatis mutandis, Lazoriva c. Ukraine, no 6878/14, § 63, 17 avril 2018, Elsholz c. Allemagne [GC], no 25735/94, § 52, CEDH 2000‑VIII, et Sahin c. Allemagne [GC], no 30943/96, § 68, CEDH 2003‑VIII, et Karácsony et autres c. Hongrie [GC], nos 42461/13 et 44357/13, § 161 17 mai 2016).

117.  Certes, il n’appartient pas à la Cour, dans le cadre de la présente procédure d’avis, d’examiner si des garanties procédurales suffisantes ont été mises à la disposition de l’intéressé. À ce stade, la Cour se limite à rappeler que là où une mesure défavorable à la personne concernée se fonde sur des informations confidentielles, seules sont légitimes les limitations des droits procéduraux qui n’atteignent pas ceux-ci dans leur substance même. Lorsque des preuves n’ont pas été communiquées à l’une des parties au nom d’un intérêt public dûment justifié, les difficultés qui en résultent pour la partie concernée doivent être suffisamment compensées par la procédure suivie devant les juridictions compétentes, laquelle doit satisfaire dans toute la mesure du possible aux exigences du contradictoire et de l’égalité des armes et être assortie de garanties aptes à protéger les intérêts de la personne concernée (Regner, précité, §§ 147-149). Parmi ces facteurs compensateurs figurent le contrôle par la juridiction compétente du contenu des informations classifiées et de leur utilisation dans la motivation de la décision attaquée, ainsi que, le cas échéant, et dans toute la mesure compatible avec la préservation de la confidentialité et de la bonne conduite des investigations visant une personne, la communication, à tout le moins sommaire, à cette personne de la substance des reproches dont elle fait l’objet (ibidem, § 153, et Muhammad et Muhammad c. Roumanie, précité, §§ 134 et 151).

118.  Il appartiendra donc au Conseil d’État de s’assurer que des facteurs compensateurs suffisants, de nature à contrebalancer les effets des restrictions apportées aux droits procéduraux de l’intéressé, ont été appliqués ou qu’ils le seront lorsque la procédure en instance reprendra (Muhammad et Muhammad, précité, § 144, Regner, précité, §§ 151 et 161). La Cour rappelle à cet égard qu’un éventuel défaut d’équité lié à la méconnaissance du principe de l’égalité des armes à un stade précoce de la procédure peut, sous certaines conditions, être corrigé à un stade ultérieur (Helle c. Finlande, 19 décembre 1997, § 54, Recueil 1997-VIII).

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

Rend l’avis que voici :

L’appartenance avérée d’une personne à un mouvement religieux considéré par l’autorité administrative compétente, compte tenu de ses caractéristiques, comme présentant une menace pour l’État, peut justifier le refus d’autoriser cette personne à exercer la profession d’agent de gardiennage ou de sécurité, à condition que la mesure en question :

1.      repose sur une base légale accessible et prévisible,
2.      soit adoptée eu égard au comportement ou aux actes de la personne concernée,
3.      soit prise, eu égard à l’activité professionnelle de cette personne, en vue de prévenir la réalisation d’un risque réel et sérieux pour la société démocratique et poursuive un ou plusieurs buts légitimes au sens de l’article 9 § 2 de la Convention,
4.      soit proportionnée au risque qu’elle entend prévenir ainsi qu’au(x) but(s) légitime(s) qu’elle est destinée à poursuivre,
5.      et puisse être soumise à un contrôle juridictionnel indépendant, effectif et entouré de garanties procédurales adéquates quant au respect des conditions énumérées ci-dessus.

Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des droits de l’homme à Strasbourg, le 14 décembre 2023.

 Johan Callewaert Síofra O’Leary
 Adjoint à la Greffière Présidente