Résumé juridique

Octobre 2023

Internationale Humanitäre Hilfsorganisation e. V. c. Allemagne - 11214/19

Arrêt 10.10.2023 [Section IV]

Article 11

Article 11-1

Liberté d'association

Interdiction de l’association requérante, emportant sa dissolution et la confiscation de ses biens, en raison des dons de sommes d’argent considérables faits à des associations caritatives liées à l’organisation terroriste Hamas : non-violation

En fait – En juin 2010, le ministère fédéral allemand de l’Intérieur (« le ministère ») déclara que l’association requérante, organisation à but non lucratif, agissait en méconnaissance de la notion d’entente internationale entre les peuples (Völkerverständigung) et ordonna son interdiction, qui entraîna sa dissolution, et la saisie de ses biens. Cette décision était fondée sur le soutien financier important que l’association requérante apportait depuis longtemps à des œuvres caritatives, appelées « sociétés sociales », notamment la Société islamique à Gaza, qui menaient des projets sociaux au bénéfice de la population palestinienne et appartenaient à l’organisation terroriste Hamas. La requérante contesta en vain son interdiction.

En droit – Article 11 :

a) Sur l’existence d’une ingérence – L’interdiction de l’association requérante, qui a entraîné sa dissolution et la saisie de ses biens, s’analyse en une ingérence dans l’exercice par elle de son droit à la liberté d’association.

b) Sur la question de savoir si l’ingérence était justifiée –

i) Sur la question de savoir si l’ingérence était prévue par la loi – L’interdiction avait une base en droit interne, à savoir l’article 3 § 1 de la loi relative aux associations combiné avec l’article 9 § 2 de la Loi fondamentale allemande. Dans un arrêt antérieur, la Cour administrative fédérale, interprétant les mêmes dispositions internes, avait confirmé, avec une motivation similaire, l’interdiction d’une autre association qui avait apporté un soutien financier à la même Société islamique. Compte tenu des conclusions claires et précises auxquelles la plus haute juridiction administrative de l’État défendeur était parvenue dans cet arrêt, qui concernait à l’évidence une situation comparable, la seule déduction qu’il était possible d’en tirer était que tout soutien financier apporté par une association à la Société islamique pouvait être qualifié d’activité « dirigée contre la notion d’entente internationale », susceptible d’entraîner la dissolution de l’association en question en application du droit interne. Ces dispositions permettaient donc à l’association requérante de prévoir son interdiction. Partant, l’ingérence litigieuse était « prévue par la loi ».

ii) Sur la poursuite d’un but légitime – Contrairement à des affaires antérieures, la présente espèce concerne l’objectif de la lutte contre le terrorisme international en général, indépendamment de toute menace tangible pour l’État contractant ; cet objectif peut néanmoins passer pour servir la cause de la défense de l’ordre, et les États doivent pouvoir prendre des mesures pour que leur territoire ne soit pas utilisé pour favoriser le terrorisme et le recours à la violence dans des conflits à l’étranger. L’article 11 § 2 est formulé en termes généraux et ne limite pas l’intervention des États à des mesures visant uniquement à protéger les droits et libertés des individus relevant de leur juridiction. La protection de la notion d’entente internationale telle qu’interprétée et appliquée en l’espèce s’analyse donc en un but légitime de protection des droits et libertés d’autrui, qui englobent le droit à la vie de personnes résidant à l’étranger. Compte tenu des explications détaillées fournies à l’appui de la décision d’interdiction, rien n’indique que le ministère fédéral de l’Intérieur entendait poursuivre un autre but quel qu’il soit.

iii) Sur la nécessité de l’ingérence – L’interdiction de l’association requérante a nécessairement emporté sa dissolution et a ainsi constitué la mesure la plus intrusive possible. D’un autre côté, elle poursuivait le but de lutter contre le terrorisme international. À cet égard, la lutte contre le financement direct et indirect du terrorisme international est l’objectif déclaré d’un certain nombre d’instruments juridiques internationaux et supranationaux. Par ailleurs, la notion d’entente internationale n’est pas seulement une condition préalable à l’ordre juridique international mais figure aussi parmi les valeurs fondamentales de la Convention, dont les principes du règlement pacifique des conflits internationaux et du caractère sacré de la vie humaine. En application de l’article 17, qui interdit le recours à la Convention dans le but de détruire ou de limiter de manière excessive les droits qu’elle garantit, les associations qui mènent des activités contraires aux valeurs de la Convention ne sauraient bénéficier de la protection de l’article 11. Bien que le comportement adopté par l’association requérante n’ait pas été violent en lui-même, les buts poursuivis par l’interdiction du soutien indirect au terrorisme en ce qu’il est contraire à la notion d’entente internationale sont particulièrement solides et les États jouissent d’une plus ample marge d’appréciation à cet égard.

Pour apprécier la proportionnalité de la mesure litigieuse, la Cour n’a pas limité son examen au libellé des statuts de l’association requérante selon lesquels l’objectif déclaré de celle-ci était de « fournir une aide humanitaire appropriée dans le monde entier en cas de catastrophes naturelles, guerres et autres désastres », mais elle s’est penchée sur la mise en pratique véritable de cet objectif et les activités auxquelles l’association requérante s’est réellement livrée. À cet égard, elle relève qu’il est incontesté que cette dernière a financé la Société islamique puis Salam, une autre « société sociale » également située à Gaza. Le ministère et les juridictions internes ont jugé convaincants les éléments selon lesquels ces deux « sociétés sociales » auto-proclamées ne constituaient pas des entités distinctes mais faisaient réellement partie du Hamas, et ils ont dûment vérifié que le Hamas dans son ensemble, y compris ses « sociétés sociales », devait être considéré comme une organisation terroriste. La Cour ne voit aucune raison de s’écarter de cette appréciation étant donné que le Hamas dans son intégralité a été expressément inclus depuis 2003 dans les listes de l’Union européenne qui recensent les « personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme » faisant l’objet de sanctions, comme l’a confirmé un arrêt rendu par la Cour de justice de l’Union européenne. Par ailleurs, les juridictions nationales ont établi de manière convaincante que, même si l’association requérante ne s’était pas livrée à de véritables actes de violence, ses responsables avaient connaissance du lien existant entre les « sociétés sociales » et le Hamas, et l’approuvaient. Elles se sont également référées au montant considérable du financement de ces sociétés par l’association requérante, aux liens étroits entre les organisations en question et au fait que l’association requérante, par crainte des restrictions potentielles de ses activités, avait essayé de masquer sa relation avec le Hamas en remplaçant la Société islamique par Salam comme bénéficiaire de son soutien financier. Elles en ont ainsi conclu que l’association requérante tenterait de contourner à nouveau toute restriction à l’avenir, et qu’elle se reconnaissait fondamentalement dans le Hamas.

Le droit interne ne permettait l’interdiction d’une association qu’en dernier ressort. La Cour constitutionnelle fédérale a sans équivoque qualifié l’interdiction d’une association d’ingérence la plus grave qui ne pouvait être décidée que lorsque les buts poursuivis par les autorités ne pouvaient être atteints de manière effective par des moyens moins restrictifs. Elle s’est livrée à une mise en balance globale et transparente et à une appréciation approfondie des mesures potentiellement moins restrictives que l’interdiction pure et simple qui pouvaient être envisagées, concluant qu’aucune n’était appropriée. Par ailleurs, même si le libellé des dispositions internes pertinentes n’incluait expressément aucune sanction alternative à l’interdiction, compte tenu du droit interne dans son ensemble, le principe constitutionnel de la proportionnalité inhérent à la prééminence du droit s’appliquait à ces dispositions par voie d’interprétation.

Les juridictions internes ont constaté que la Société islamique (puis Salam) n’était que l’une des six organisations auxquelles l’association requérante avait apporté un soutien financier. Néanmoins, le montant concerné, qui s’élevait à environ 50 % du total des activités de financement de cette dernière et représentait une somme globale d’environ 2 500 00 EUR de 2006 à 2010, était considérable. Ces contributions montraient que l’intérêt principal de l’association requérante était le financement du Hamas, ce que mettait également en évidence la tentative de contournement de potentielles restrictions que cette dernière avait mise en œuvre par le passé afin de continuer à financer le Hamas, en utilisant Salam comme organisation substitutive. La Cour ne voit donc aucune raison de s’écarter de la conclusion de la Cour constitutionnelle fédérale selon laquelle, même si l’association requérante finançait également d’autres projets, une limitation de ses activités n’aurait pas été effective. Dès lors que, comme l’ont constaté les juridictions internes, l’association requérante se reconnaissait fondamentalement dans les buts poursuivis par l’organisation terroriste qu’elle soutenait indirectement et qu’un risque réel de contournement à l’avenir avait été établi sur la base d’une conduite similaire qu’elle avait adoptée par le passé, son interdiction pure et simple n’apparaît pas disproportionnée.

En outre, si l’interdiction ou la dissolution d’une association peut nécessiter une audition préliminaire de celle-ci, un avertissement à son égard ou l’octroi de toute autre possibilité d’être entendue et de remédier à ses carences, il n’en va pas de même lorsqu’une audition rendrait nulle, ineffective ou inexécutable toute mesure ultérieure de protection des droits et libertés d’autrui. Les juridictions internes ayant établi que l’association requérante s’était livrée par le passé à une tentative de contournement de potentielles restrictions, une audition préliminaire aurait permis à l’intéressée de détruire les preuves et de transférer des fonds à une organisation substitutive, ce qui aurait rendu toute interdiction ineffective. Par ailleurs, la proposition de règlement amiable (qui aurait permis à l’association requérante de poursuivre ses activités hors des régions palestiniennes pendant une période de trois ans pour autant qu’elle pût démontrer qu’elle avait cessé ses activités de soutien aux Palestiniens) faite par la Cour administrative fédérale à un stade précoce de la procédure poursuivait un objectif d’économie procédurale et ne peut être comprise comme indiquant que la haute juridiction estimait qu’une limitation des activités de l’association requérante serait suffisamment effective. Partant, les termes du règlement amiable ne sauraient être considérés comme un indicateur de la disproportionnalité de l’interdiction de l’association requérante.

Il a été dûment établi que cette dernière, tout en continuant à présenter ses activités comme de l’aide humanitaire, a sciemment soutenu le terrorisme international, directement ou indirectement. Cette conduite est incompatible avec les valeurs essentielles de la Convention. De surcroît, à aucun moment de la procédure devant les juridictions nationales ou devant la Cour l’association requérante ne s’est dissociée des buts et procédés violents du Hamas.

En somme, compte tenu de la marge d’appréciation plus ample dont elles jouissaient dans les circonstances particulières de l’espèce, de la mise en balance approfondie menée par les juridictions nationales et des solides intérêts en jeu, les autorités ont avancé des motifs pertinents et suffisants et n’ont pas outrepassé leur marge d’appréciation. Partant, l’ingérence dans la liberté d’association de l’association requérante était proportionnée aux buts légitimes poursuivis et donc « nécessaire dans une société démocratique ».

Conclusion : non-violation (unanimité).

(Voir aussi Tebieti Mühafize Cemiyyeti et Israfilov c. Azerbaïdjan, 37083/03, 8 octobre 2009, Résumé juridique ; Hizb Ut-Tahrir et autres c. Allemagne (déc.), 31098/08, 12 juin 2012, Résumé juridique)

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Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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