Résumé juridique

Avril 2024

Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse [GC] - 53600/20

Arrêt 9.4.2024 [GC]

Article 8

Obligations positives

Article 8-1

Respect de la vie familiale

Respect de la vie privée

Manquement de l’État défendeur à son obligation positive de lutter contre le changement climatique : article 8 applicable ; violation

Article 6

Procédure administrative

Procédure civile

Article 6-1

Accès à un tribunal

Droits et obligations de caractère civil

Absence d’accès effectif à un tribunal relativement au grief de l’association requérante concernant la mise en œuvre effective de mesures d’atténuation prévues par le droit interne : article 6 applicable ; violation

Article 34

Locus standi

Victime

Qualité de victime des requérantes individuelles et qualité pour agir de l’association requérante pour les griefs touchant au changement climatique : irrecevable en ce qui concerne les requérantes individuelles ; qualité pour agir reconnue à l’association requérante

En fait – Les requérantes sont, d’une part, une association de droit suisse qui a été créée pour promouvoir et mettre en œuvre des mesures effectives de protection du climat pour le compte de ses membres, à savoir plus de 2 000 femmes âgées (la majorité ayant plus de 75 ans), et, d’autre part, quatre requérantes individuelles, toutes adhérentes de l’association et âgées de plus de 80 ans, qui se plaignent de problèmes de santé exacerbés lors des vagues de chaleur et pesant considérablement sur leur vie, leurs conditions de vie et leur bien-être.

Les requérantes ont vu rejeter les demandes qu’elles avaient adressées à plusieurs autorités internes et dans lesquelles elles avaient fait état de défaillances en matière de protection du climat et sollicité la mise en œuvre de mesures relevant de la compétence des autorités concernées dans le domaine du changement climatique et l’adoption d’une décision sur les mesures à prendre, aux fins notamment de la réalisation de l’objectif fixé par l’Accord de Paris pour 2030. Elles ont saisi le Tribunal fédéral mais n’ont pas obtenu gain de cause.

Invoquant devant la Cour les articles 2 et 8 de la Convention, les requérantes se plaignaient de divers manquements des autorités suisses en matière d’atténuation du changement climatique – et en particulier des effets du réchauffement planétaire –, ce qui, disaient-elles, avait des conséquences négatives sur la vie, les conditions de vie et la santé des requérantes individuelles et adhérentes de l’association requérante. À cet égard, elles alléguaient que l’État n’avait pas adopté une législation appropriée ni mis en place des mesures adéquates et suffisantes pour atteindre les objectifs en matière de lutte contre le changement climatique, comme le prévoyaient ses engagements internationaux. Elles affirmaient également ne pas avoir eu accès à un tribunal, au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, pour se plaindre d’un manquement de l’État à son obligation d’adopter les mesures nécessaires en vue d’agir sur les effets néfastes du changement climatique.

Le 26 avril 2022, une chambre de la Cour s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre.

En droit –

1) Questions préliminaires –

a) La deuxième requérante – La plus âgée des requérantes est décédée au cours de la procédure menée devant la Cour. Son fils et héritier a qualité pour poursuivre la procédure en son nom.

b) Objet de la requête – Remarquant que, dans leurs observations complémentaires adressées à la Cour lors de la procédure menée devant la chambre, les requérantes ont soulevé la question des émissions de gaz à effet de serre (GES) générées à l’étranger et attribuables selon elles à la Suisse en raison de l’importation de biens de consommation des ménages, qui ferait de ces émissions des « émissions induites » de la Suisse, la Cour dit que ce grief relève de l’objet de l’affaire et précise que cette conclusion est sans préjudice de l’examen de la question des effets réels de ces émissions sur la responsabilité de l’État au regard de la Convention. À cet égard, elle note que, dans les rapports établis par les autorités suisses compétentes ainsi que dans d’autres sources, il a été admis que les émissions de GES attribuables à la Suisse en raison de l’importation de biens et de produits de consommation constituent une part importante de l’empreinte GES totale de la Suisse. Il serait donc difficile, sinon impossible, d’examiner la responsabilité de la Suisse à raison des effets de ses émissions de GES sur les droits des requérantes sans tenir compte des « émissions induites ».

Conclusion : exception préliminaire rejetée (unanimité).

c) Juridiction – Toutes les requérantes résident en Suisse et relèvent par conséquent de la juridiction territoriale de cet État, lequel doit donc, en vertu de l’article 1 de la Convention, répondre de toute atteinte aux droits et libertés protégés par la Convention dans le chef des intéressées dès lors que l’atteinte en question lui est attribuable. Même s’il comporte un aspect extraterritorial, le grief des requérantes relatif aux « émissions induites » ne soulève aucune question touchant à la juridiction de la Suisse à l’égard des requérantes. La question qui se pose est celle de la responsabilité de la Suisse à raison des effets allégués de ces émissions sur la jouissance par les requérantes de leurs droits protégés par la Convention. La question de la responsabilité est un point distinct, à analyser, s’il y a lieu, dans le cadre de l’examen au fond du grief.

Conclusion : exception préliminaire rejetée (unanimité).

2) Violations alléguées des articles 2 et 8 –

a) Remarques liminaires – La Cour note d’emblée que la question du changement climatique est l’une des plus préoccupantes de notre époque. Si la cause principale du changement climatique se trouve dans l’accumulation de GES dans l’atmosphère terrestre, les conséquences pour l’environnement ainsi que les effets néfastes de ce phénomène sur les conditions de vie des individus et des différentes communautés humaines sont complexes et multiples. Cependant, la Cour ne peut connaître de questions liées au changement climatique que dans les limites de l’exercice de sa compétence, consistant aux termes de l’article 19 de la Convention à assurer le respect des engagements résultant pour les Hautes Parties contractantes de la Convention et de ses protocoles. À cet égard, elle doit rester consciente du fait que, de manière générale, les mesures conçues pour lutter contre le changement climatique et ses effets néfastes nécessitent une action de la part du législateur, tant au niveau du cadre politique que dans divers domaines sectoriels. Une intervention juridictionnelle, y compris de la Cour, ne peut remplacer les mesures qui doivent être prises par les pouvoirs législatif et exécutif, ou fournir un substitut à celles-ci. La tâche des juridictions nationales et de la Cour consiste à assurer le nécessaire contrôle juridictionnel de la conformité avec les exigences légales.

Cela étant, l’insuffisance de l’action passée de l’État pour lutter contre le changement climatique aggrave à l’échelle mondiale les risques de conséquences négatives et les menaces – déjà reconnues par les États du monde entier – qui en découlent pour la jouissance des droits de l’homme. La situation présente met donc en jeu des conditions actuelles impérieuses, confirmées par les connaissances scientifiques, que la Cour, en tant qu’organe judiciaire chargé de faire respecter les droits de l’homme, ne peut méconnaître.

Avec la présente espèce, ainsi que les affaires Duarte Agostinho et autres c. Portugal et 32 autres [GC] et Carême c. France [GC], dont l’audience s’est déroulée devant la même formation de la Grande Chambre, la Cour se trouve saisie de questions inédites qui posent des problèmes juridiques différents de ceux traités jusqu’à présent dans sa jurisprudence en matière environnementale. En effet, la jurisprudence actuelle se rapporte à des situations où les atteintes à l’environnement émanaient de sources spécifiques, tandis qu’en matière de changement climatique, les caractéristiques et circonstances principales sont très différentes. Après avoir énuméré des différences fondamentales, la Cour conclut qu’il ne serait ni satisfaisant ni opportun de transposer directement au domaine du changement climatique la jurisprudence existante en matière d’environnement. C’est pourquoi, tout en s’inspirant des principes énoncés dans ladite jurisprudence, elle s’emploie en l’espèce à élaborer une approche plus adéquate et adaptée des différentes questions que peut soulever le changement climatique au regard de la Convention.

À cet égard, il faut prendre en compte, d’une part, les éléments scientifiques actuels et en constante évolution qui établissent la nécessité de lutter contre ce phénomène et l’urgence d’agir face à ses effets négatifs, en particulier le risque grave que ceux-ci ne deviennent inéluctables et irréversibles, et, d’autre part, la reconnaissance scientifique, politique et judiciaire de l’existence d’un lien entre lesdits effets négatifs et la jouissance (de différents aspects) des droits de l’homme.

La Cour note également que, si les obligations juridiques que la Convention impose aux États concernent les personnes vivant actuellement qui, au moment considéré, relèvent de la juridiction de telle ou telle Partie contractante, il n’en est pas moins clair que les générations futures risquent de supporter le fardeau croissant des conséquences des manquements et omissions d’aujourd’hui dans la lutte contre le changement climatique, et que cependant elles n’ont nulle possibilité de participer aux processus décisionnels actuels en la matière. La répartition intergénérationnelle de l’effort revêt donc une importance particulière dans ce contexte. En s’engageant au titre de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), les États parties ont contracté l’obligation de préserver le système climatique dans l’intérêt des générations présentes et futures.

b) Considérations générales sur les litiges relatifs au changement climatique –

i) Questions de causalité – La spécificité des litiges relatifs au changement climatique tient à ce que ceux-ci ne portent pas sur des questions environnementales locales associées à une source unique de dommage mais sur un problème global plus complexe. Dans le cadre de griefs dirigés contre des États et formulés sur le terrain des droits de l’homme, les questions de causalité se posent sur plusieurs plans, qui sont distincts les uns des autres et ont des incidences sur l’appréciation de la qualité de victime ainsi que des aspects matériels des obligations et de la responsabilité de l’État au regard de la Convention. La question de la causalité dans ce contexte comporte quatre dimensions distinctes :

– le lien entre, d’une part, les émissions de GES – et l’accumulation de GES qui en résulte dans l’atmosphère mondiale – et, d’autre part, les diverses manifestations du changement climatique (cette question relève de la connaissance et de l’évaluation scientifiques) ;

– le lien entre les divers effets néfastes du changement climatique et les risques qu’ils font peser aujourd’hui et feront peser à l’avenir sur l’exercice des droits de l’homme ;

– le lien, au niveau individuel, entre, d’une part, un dommage ou risque de dommage touchant supposément des personnes ou groupes de personnes spécifiques et, d’autre part, les actes ou omissions des autorités de l’État qui se trouve visé par une plainte fondée sur les droits de l’homme ;

– l’attribuabilité de la responsabilité, quant aux effets néfastes du changement climatique, qu’invoquent des individus ou des groupes contre un État donné, eu égard au fait que de multiples acteurs contribuent aux quantités et aux effets globaux des émissions de GES.

ii) Questions de preuve – La Cour applique le critère de la preuve « au-delà de tout doute raisonnable ». Elle renvoie aux principes qui se dégagent de sa jurisprudence en la matière. Une simple allégation selon laquelle l’État n’a pas respecté certaines règles et normes environnementales et techniques internes n’est pas en elle-même suffisante pour fonder l’affirmation que les droits du requérant ont été touchés d’une manière qui pose problème au regard de la Convention. Néanmoins, la Cour attache de l’importance au point de savoir si la situation litigieuse est contraire au droit interne applicable. De plus, la Cour note qu’elle peut devoir tenir compte des normes internationales pertinentes concernant les effets de la pollution de l’environnement lorsqu’elle recherche si les droits d’un individu ont été touchés, et qu’elle s’appuie sur des études et rapports établis par des organes internationaux compétents au sujet d’impacts environnementaux sur les individus, notamment en matière de changement climatique. À cet égard, elle souligne l’importance particulière des rapports établis par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), qui fournissent des indications scientifiques sur le changement climatique aux niveaux régional et mondial, ses répercussions et les risques à venir, ainsi que sur les possibilités en matière d’adaptation et d’atténuation.

Enfin, la Cour attache une importance particulière aux conclusions des juridictions et des autres autorités internes compétentes pour l’établissement des circonstances factuelles de l’affaire ; elle peut s’en écarter lorsque les circonstances d’une affaire particulière rendent cela inévitable.

iii) Conséquences du changement climatique sur l’exercice des droits de l’homme – La Cour procède à l’analyse des questions soulevées en l’espèce en considérant comme établie l’existence d’indications suffisamment fiables de ce que le changement climatique anthropique existe, qu’il représente actuellement et pour l’avenir une grave menace pour la jouissance des droits de l’homme garantis par la Convention, que les États en ont conscience et sont capables de prendre des mesures pour y faire face efficacement, que les risques pertinents devraient être moindres si le réchauffement est limité à 1,5 oC par rapport aux niveaux préindustriels et si des mesures sont prises d’urgence, et que les efforts mondiaux actuels en matière d’atténuation ne suffisent pas pour assurer la réalisation de ce dernier objectif.

iv) La question de la causalité et des obligations positives face au changement climatique – La Cour observe que la spécificité de la question de la causalité est plus marquée en matière de changement climatique ; le lien de causalité entre, d’une part, les actes ou omissions des autorités nationales d’un pays et, d’autre part, le dommage ou risque de dommage qui en découle dans ce pays, est nécessairement plus ténu et indirect que dans le contexte d’une pollution dommageable ayant des origines locales. En outre, du point de vue des droits de l’homme, l’essence des obligations pertinentes de l’État en matière de changement climatique est liée à la réduction des risques de dommage pour les individus. À l’inverse, un défaut d’exécution de ces obligations entraîne une aggravation des risques en cause, même si l’exposition des individus à ces risques varie en termes de nature, de gravité et d’imminence, en fonction d’un ensemble de circonstances. Il s’ensuit que les questions relatives à la qualité de victime individuelle ou au contenu particulier des obligations de l’État ne peuvent pas être tranchées sur la base d’une stricte condition sine qua non.

v) La question de la part de responsabilité de l’État  – Si le changement climatique est sans conteste un phénomène mondial qui mérite d’être traité au niveau international par l’ensemble des États, le régime climatique mondial établi par la CCNUCC, comme l’ont réaffirmé d’autres instruments internationaux, repose sur le principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives des États. Il s’ensuit que chaque État a sa propre part de responsabilité s’agissant de prendre des mesures pour faire face au changement climatique et que l’adoption de ces mesures est déterminée par les capacités propres de l’État concerné, et non par une action (ou omission) particulière de tout autre État.

Concernant enfin l’argument de la « goutte d’eau dans l’océan » (autrement dit, la question de la capacité de tel ou tel État à influer sur le changement climatique mondial), l’analyse pertinente n’exige pas qu’il soit démontré qu’en l’absence d’un manquement ou d’une omission des autorités, le dommage ne se serait pas produit. Ce qui est important et suffisant pour engager la responsabilité de l’État, c’est plutôt le constat que des mesures raisonnables que les autorités internes se sont abstenues de prendre auraient eu une chance réelle de changer le cours des événements ou d’atténuer le préjudice causé. En matière de changement climatique, ce principe doit également être interprété à la lumière de l’article 3 § 3 de la CCNUCC, selon lequel les États doivent prendre des mesures pour prévoir, prévenir ou atténuer les causes de ce phénomène et en limiter les effets néfastes.

c) Recevabilité – La Cour expose séparément les principes généraux relatifs à la qualité de victime. Toutefois, eu égard à l’existence d’un lien étroit entre la qualité de victime et l’applicabilité des dispositions pertinentes de la Convention, elle décide de joindre la question de la qualité de victime/qualité pour agir à l’appréciation de l’applicabilité des articles 2 et 8.

i) Principes généraux relatifs à la qualité de victime/qualité pour agir dans le contexte du changement climatique –

α) Qualité de victime des individus – Il existe des données scientifiques convaincantes démontrant que le changement climatique a déjà contribué à une augmentation de la morbidité et de la mortalité, spécifiquement parmi certaines catégories plus vulnérables, qu’il engendre bel et bien de tels effets et qu’en l’absence d’une action résolue des États il risque d’évoluer jusqu’à devenir irréversible et catastrophique. D’un autre côté, les États, qui peuvent agir sur les causes du changement climatique anthropique, ont reconnu les effets néfastes de ce phénomène et se sont engagés – selon leurs responsabilités communes mais différenciées et leurs capacités respectives – à prendre les indispensables mesures d’atténuation (aux fins de la réduction des émissions de GES) et d’adaptation (aux fins de l’adaptation au changement climatique et de la limitation de son impact). Ces considérations font apparaître qu’il peut exister un lien de causalité juridiquement pertinent entre des actions ou omissions de l’État (qui provoquent le changement climatique ou n’y remédient pas) et le dommage touchant des individus.

La question que doit traiter la Cour dans la présente affaire climatique consiste à déterminer de quelle manière et dans quelle mesure les allégations sur l’existence d’un préjudice qui serait lié à des actions ou omissions de l’État en matière de changement climatique et qui toucherait les droits conventionnels d’individus (tels le droit à la vie garanti par l’article 2 ou le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8) peuvent être examinées sans que soit remise en cause l’exclusion de l’actio popularis dans le système de la Convention ni que soit méconnue la nature de la fonction judiciaire de la Cour, qui est par définition réactive et non proactive.

La jurisprudence de la Cour relative à la qualité de victime repose sur l’existence d’un effet direct, ou d’un risque réel d’effet direct, de l’action ou de l’omission alléguée sur le requérant. Toutefois, dans le domaine du changement climatique, chacun peut, d’une manière ou d’une autre et dans une certaine mesure, être directement touché ou être exposé à un risque réel d’être directement touché par les effets néfastes du phénomène en cause ; c’est ainsi qu’un très grand nombre de personnes pourraient sur ce fondement se prévaloir de la qualité de victime au regard de la Convention. À cet égard, bien que l’inaction, ou l’action insuffisante, de l’État dans la lutte contre le changement climatique engendre une situation aux conséquences générales, la Cour estime que l’on ne peut dans ce contexte appliquer la jurisprudence relative aux victimes « potentielles », qui permettrait à une « catégorie de personnes » ayant « un intérêt personnel légitime » à ce qu’il soit mis fin à la situation litigieuse de revendiquer la qualité de victime ; pareille option pourrait englober pratiquement tout le monde, de sorte qu’elle n’opérerait pas comme un critère limitatif.

Dès lors, eu égard aux spécificités du changement climatique, à l’exclusion de l’actio popularis dans le cadre de la Convention mais aussi à la nécessité d’assurer une protection effective des droits garantis par la Convention, dans le cadre de griefs liés à un dommage ou un risque de dommage découlant de manquements supposés de l’État dans la lutte contre le changement climatique, un requérant doit démontrer qu’il a été personnellement et directement touché par les manquements qu’il dénonce. Entrent alors en jeu deux critères fondamentaux pour lesquels le seuil à atteindre est particulièrement élevé :

– premièrement, le requérant doit être exposé de manière intense aux effets néfastes du changement climatique : un niveau et une gravité notables doivent caractériser les (risques de) conséquences négatives d’une action ou inaction des pouvoirs publics pour le requérant ; et

– deuxièmement, il faut qu’il y ait un besoin impérieux d’assurer la protection individuelle du requérant, en raison de l’absence de mesures raisonnables ou adéquates de réduction du dommage.

β) Qualité pour agir des associations – La Cour relève que les observations formulées par elle dans l’arrêt Gorraiz Lizarraga et autres c. Espagne sur l’importance du recours à des entités collectives telles que les associations pour la défense des droits et des intérêts des individus touchés ou concernés, en matière environnementale, ont trouvé leur expression dans des instruments internationaux, en particulier la Convention d’Aarhus. Celle-ci souligne l’importance du rôle joué par les organisations non gouvernementales en matière de protection de l’environnement ; de plus, l’UE a développé un ensemble d’instruments juridiques concernant son application.

Si les positions évoluent encore sur la question de la qualité pour agir des associations dans le contentieux né du changement climatique – point non couvert par la Convention d’Aarhus –, les éléments dont la Cour dispose montrent que la plupart des États membres offrent au moins une possibilité théorique aux associations de défense de l’environnement de saisir la justice dans ce domaine et que certains États ont déjà fixé, au moyen de leur législation ou de leur jurisprudence internes, les critères d’octroi de cette qualité.

Les considérations spécifiques liées au changement climatique, la nature particulière de ce phénomène qui est un sujet de préoccupation pour l’humanité tout entière, et la nécessité de favoriser la répartition intergénérationnelle de l’effort dans ce domaine sont autant d’éléments qui militent en faveur de l’octroi aux associations de la qualité pour agir dans les affaires climatiques portées devant la Cour. Dans ce contexte spécifique, il est important d’autoriser une association à recourir à l’action en justice dans le but d’obtenir la protection des droits fondamentaux des personnes qui sont ou qui risquent d’être touchées par les effets néfastes du changement climatique, plutôt que de se reposer exclusivement sur des procédures entamées par chaque individu pour son propre compte.

La Cour dit que, pour pouvoir agir au nom de personnes physiques et introduire une requête pour manquement allégué d’un État contractant à prendre des mesures adéquates afin de protéger ces personnes des effets néfastes du changement climatique sur leur vie et leur santé, une association doit satisfaire à ces trois critères :

– tout d’abord, elle doit avoir été légalement constituée dans le pays concerné ou avoir la qualité pour agir dans ce pays ;

– ensuite, elle doit démontrer qu’elle poursuit un but spécifique, conforme à ses objectifs statutaires, dans la défense des droits fondamentaux de ses adhérents ou d’autres individus touchés dans le pays concerné, en se limitant ou non à l’action collective pour la protection de ces droits contre les menaces liées au changement climatique ;

– enfin, elle doit démontrer qu’elle peut être considérée comme véritablement représentative et habilitée à agir pour le compte d’adhérents ou d’autres individus touchés dans le pays concerné dont la vie, la santé ou le bien-être, tels que protégés par la Convention, se trouvent exposés à des menaces ou conséquences néfastes spécifiques liées au changement climatique.

Dans ce cadre, la Cour tiendra compte d’éléments tels que le but pour lequel l’association a été constituée, le caractère non lucratif de ses activités, la nature et l’étendue de ses activités dans le pays concerné, ses effectifs et sa représentativité, les principes et la transparence de sa gouvernance, et le point de savoir si, globalement, dans les circonstances particulières d’une affaire, l’octroi à l’association de la qualité pour agir sert l’intérêt d’une bonne administration de la justice. La qualité d’une association pour agir au nom de ses adhérents ou d’autres individus touchés dans le pays concerné n’est pas subordonnée à une obligation distincte d’établir que les personnes au nom desquelles l’affaire a été portée devant la Cour satisferaient elles-mêmes aux conditions d’octroi de la qualité de victime qui s’appliquent aux personnes physiques dans le domaine du changement climatique. La Cour peut aussi, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, rechercher si et dans quelle mesure les adhérents individuels de l’association, ou d’autres personnes touchées, ont pu avoir accès à un tribunal dans le cadre de la même procédure interne ou d’une procédure interne connexe.

ii) Application de ces principes au cas d’espèce –

α) Applicabilité de l’article 8 – L’article 8 englobe un droit pour les individus à une protection effective, par les autorités de l’État, contre les effets néfastes graves du changement climatique sur leur vie, leur santé, leur bien-être et leur qualité de vie. Les critères énoncés en l’espèce concernant la qualité de victime d’individus ou la qualité pour agir d’associations sont déterminants pour établir si les droits protégés par l’article 8 sont en jeu et si cette disposition trouve à s’appliquer ; ces questions sont à examiner au vu des circonstances de l’affaire et des éléments de preuve disponibles.

– L’association requérante – Dans les circonstances de l’espèce et compte tenu de l’ensemble des facteurs pertinents, la Cour juge que l’association requérante remplit les critères pertinents et possède donc la nécessaire qualité pour agir au nom de ses adhérentes dans l’affaire, et que l’article 8 trouve à s’appliquer à son grief.

– Les requérantes individuelles – Après avoir soigneusement examiné la nature et l’objet des griefs des requérantes individuelles et les éléments qu’elles ont soumis, le niveau de probabilité des effets négatifs du changement climatique dans le temps, l’impact spécifique sur la vie, la santé ou le bien-être de chacune des requérantes, l’ampleur et la durée des effets néfastes, la portée du risque (localisé ou général), et la nature de la vulnérabilité de chacune, la Cour conclut que les quatre requérantes individuelles ne remplissent pas les critères relatifs à la qualité de victime aux fins de l’article 34.

Plus particulièrement, si les requérantes appartiennent à une catégorie particulièrement sensible aux effets du changement climatique, les documents disponibles ne montrent pas qu’elles aient été exposées aux effets néfastes de ce phénomène ou qu’elles risquent à un moment quelconque à l’avenir de s’y trouver exposées dans une mesure propre à faire naître un besoin impérieux d’assurer leur protection individuelle. On ne peut pas non plus affirmer que les requérantes aient souffert d’un problème de santé critique dont l’aggravation possible liée aux vagues de chaleur ne pourrait être atténuée par les mesures d’adaptation disponibles en Suisse ou au moyen de mesures raisonnables d’adaptation individuelle, face à l’intensité des vagues de chaleur qui frappent ce pays. La Cour ne reconnaît qu’à titre exceptionnel la qualité de victime relativement à un risque futur. Du reste, les requérantes individuelles n’ont pas démontré l’existence de pareilles circonstances exceptionnelles quant à un pareil risque. Enfin, la cinquième requérante n’a pas établi l’existence d’un lien entre son asthme et les griefs qu’elle a formulés devant la Cour.

Conclusion : exception préliminaire rejetée relativement à l’association requérante (qualité pour agir) (seize voix contre une) ; exception préliminaire accueillie relativement aux requérantes individuelles (qualité de victime), irrecevable (unanimité) ; article 8 applicable ; recevable (seize voix contre une).

β) Applicabilité de l’article 2 – Eu égard à son constat selon lequel l’article 8 s’applique au grief de l’association requérante, la Cour décide de ne pas examiner l’affaire sur le terrain de l’article 2. Elle tient toutefois compte des principes qui ont été développés sous l’angle de cette disposition, lesquels sont très largement similaires à ceux énoncés sur le terrain de l’article 8 et, considérés avec ces derniers, offrent une base utile pour définir l’approche globale à appliquer en matière de changement climatique sur le terrain des deux dispositions.

d) Fond –

i) Les obligations positives des États dans le contexte du changement climatique –

α) Marge d’appréciation des États – Les États jouissent d’une certaine marge d’appréciation en la matière. Il faut toutefois établir une distinction, quant à l’étendue de la marge d’appréciation, selon qu’elle concerne, d’une part, l’engagement de l’État en faveur de la nécessaire lutte contre le changement climatique et ses effets néfastes, et la fixation des buts et objectifs requis à cet égard, et, d’autre part, le choix par l’État des moyens propres à atteindre ces objectifs. Concernant le premier point, la nature et la gravité de la menace, ainsi que le consensus général quant aux enjeux liés à la réalisation de l’objectif primordial que constitue une protection effective du climat par la fixation d’objectifs globaux de réduction des émissions de GES conformément aux engagements pris par les parties contractantes en matière de neutralité carbone, appellent une marge d’appréciation réduite pour les États. S’agissant du deuxième point, c’est-à-dire le choix des moyens, y compris les choix opérationnels et les politiques adoptées pour atteindre les objectifs et engagements fixés sur le plan international compte tenu des priorités et des ressources, les États doivent se voir accorder une ample marge d’appréciation.

β) Contenu de l’obligation positive incombant aux États – Le devoir primordial de l’État est d’adopter, et d’appliquer concrètement, une réglementation et des mesures aptes à atténuer les effets actuels et futurs, potentiellement irréversibles, du changement climatique. Cette obligation découle du lien de causalité existant entre le changement climatique et la jouissance des droits garantis par la Convention, et du fait que l’objet et le but de la Convention, instrument de protection des droits de l’homme, appellent à interpréter et appliquer ses dispositions d’une manière qui en rende les garanties concrètes et effectives La Cour souligne qu’elle n’est compétente que pour interpréter les dispositions de la Convention et de ses Protocoles. Elle note toutefois que, conformément aux engagements internationaux pris par les États membres, spécifiquement au titre de la CCNUCC et de l’Accord de Paris sur le climat, et eu égard aux informations scientifiques incontestables fournies, en particulier, par le GIEC, les États doivent mettre en place la réglementation et les mesures nécessaires pour prévenir une augmentation des concentrations de GES dans l’atmosphère terrestre et une élévation de la température moyenne de la planète à des niveaux qui pourraient avoir des répercussions graves et irréversibles sur les droits fondamentaux protégés par l’article 8.  Le respect effectif de ces droits exige des États qu’ils prennent des mesures pour réduire leurs niveaux d’émission de GES afin d’atteindre la neutralité nette, en principe au cours des trois prochaines décennies.

Pour déterminer si un État est resté dans les limites de sa marge d’appréciation, la Cour doit rechercher si les autorités internes compétentes, qu’elles soient législatives, exécutives ou judiciaires, ont dûment tenu compte de la nécessité

– d’adopter des mesures générales précisant le calendrier à respecter pour parvenir à la neutralité carbone ainsi que le budget carbone total restant pour la période en question, ou toute autre méthode équivalente de quantification des futures émissions de GES, conformément à l’objectif primordial correspondant aux engagements nationaux ou mondiaux en matière d’atténuation du changement climatique ;

– de fixer des objectifs et trajectoires intermédiaires de réduction des émissions de GES (par secteur ou selon d’autres méthodes pertinentes) qui sont considérés comme aptes à permettre, en principe, d’atteindre les objectifs nationaux globaux de réduction des émissions de GES dans les délais fixés par les politiques nationales ;

– de fournir des informations montrant si elles se sont dûment conformées aux objectifs pertinents de réduction des émissions de GES ou si elles s’y emploient ;

– d’actualiser les objectifs pertinents de réduction des émissions de GES avec la diligence requise et en se fondant sur les meilleures données disponibles ; et

– d’agir en temps utile et de manière appropriée et cohérente dans l’élaboration et la mise en œuvre de la législation et des mesures pertinentes.

À cet égard, la Cour souligne que l’existence d’une lacune sur un seul aspect particulier ne signifie pas nécessairement que l’État a outrepassé sa marge d’appréciation en la matière.

En outre, pour une protection effective des droits des individus dans ce contexte, il faut compléter les mesures d’atténuation par des mesures d’adaptation visant à amoindrir les conséquences les plus sévères ou immédiates du changement climatique, en tenant compte de tout besoin particulier de protection.

Par ailleurs, l’existence de garanties procédurales est particulièrement importante lorsqu’il s’agit de déterminer si l’État défendeur n’a pas outrepassé les limites de sa marge d’appréciation. En partant de l’approche suivie dans les affaires environnementales et en prenant acte de la nature et de la complexité particulières des questions touchant au changement climatique, la Cour devra tenir compte des garanties procédurales suivantes en ce qui concerne le processus décisionnel mis en place par l’État face à ce phénomène :

– Les informations détenues par les autorités publiques qui sont importantes pour l’élaboration et la mise en œuvre de la réglementation et des mesures appropriées pour faire face au changement climatique doivent être mises à la disposition du public, en particulier des personnes susceptibles d’être touchées par cette réglementation et ces mesures, ou par leur absence. Des garanties procédurales doivent être en place afin que le public puisse avoir accès aux conclusions des études pertinentes, et ainsi évaluer le risque auquel il est exposé.

– Il convient de mettre en place des procédures permettant la prise en compte dans le processus décisionnel de l’avis de la population, et en particulier des intérêts des personnes qui sont touchées ou risquent d’être touchées par la réglementation et les mesures pertinentes, ou par leur absence.

ii) Application de ces principes au cas d’espèce – La Cour constate que le processus de mise en place par les autorités suisses du cadre réglementaire interne pertinent a comporté de graves lacunes, notamment un manquement desdites autorités à quantifier, au moyen d’un budget carbone ou d’une autre manière, les limites nationales applicables aux émissions de GES. En outre, et de l’aveu des autorités compétentes, l’État n’a pas atteint ses objectifs passés de réduction des émissions de GES. Les autorités n’ont pas agi en temps utile et de manière appropriée et cohérente pour la conception, le développement et la mise en œuvre du cadre législatif et réglementaire pertinent. L’État défendeur a donc outrepassé les limites de sa marge d’appréciation et manqué aux obligations positives que l’article 8 lui imposait dans le présent contexte.

Conclusion : violation (seize voix contre une).

3) Article 6 § 1 –

a) Recevabilité : applicabilité et qualité de victime – La Cour joint la question de la qualité de victime/qualité pour agir à l’appréciation de l’applicabilité de l’article 6 § 1. Elle observe d’emblée que, si les principes généraux concernant l’applicabilité de cette disposition valent dans le présent contexte du changement climatique, leur application peut requérir la prise en compte des spécificités du contentieux climatique.

La Cour dit que l’article 6 § 1 trouve à s’appliquer au grief de l’association requérante qui concerne la mise en œuvre effective des mesures d’atténuation prévues par le droit en vigueur. Plus particulièrement, il y a eu une contestation réelle et sérieuse sur un droit de caractère civil (le droit à la vie garanti par l’article 10 de la Constitution, dont découle le droit à l’intégrité physique) et l’issue de la procédure était « directement déterminante » pour l’association requérante. Renvoyant à ses conclusions sur le terrain de l’article 8, la Cour juge que l’association requérante a également la qualité de victime sous l’angle de l’article 6 § 1. À cet égard, elle rappelle l’importance du rôle que jouent les associations dans la défense de causes spéciales en matière de protection de l’environnement, ainsi que la pertinence particulière de l’action collective face au changement climatique. En revanche, pour des raisons similaires à celles exposées sur le terrain de l’article 8, elle juge que les requérantes individuelles n’ont pas la qualité de victime.

Conclusion : recevable (seize voix contre une) en ce qui concerne l’association requérante : exception préliminaire rejetée (qualité de victime) et article 6 § 1 applicable ; irrecevable (incompatibilité ratione materiae) (seize voix contre une) en ce qui concerne les requérantes individuelles.

b) Fond – Le rejet de l’action en justice intentée par l’association requérante, sans examen au fond de ses griefs, s’analyse en une restriction de son droit d’accès à un tribunal. Concernant le point de savoir si cette limitation poursuivait un but légitime, et compte tenu du fait que, dans leurs décisions, les juridictions internes ont cherché à distinguer entre, d’une part, la question de la protection des droits individuels et, d’autre part, les processus démocratiques pertinents et les contestations générales de la législation, excluant ainsi les recours relevant d’une actio popularis, la Cour rappelle avoir déjà jugé que le maintien de la séparation entre les pouvoirs législatif et judiciaire constitue un but légitime en ce qui concerne les limitations au droit d’accès à un tribunal. De plus, l’article 6 § 1 n’exige pas l’accès à un tribunal pour les contestations de la législation interne en vigueur, ni pour les recours relevant d’une actio popularis.

La Cour juge que les juridictions internes ne se sont pas penchées avec soin, voire pas du tout, sur l’action intentée par l’association requérante. Elles n’ont pas expliqué de façon convaincante pourquoi elles ont estimé qu’il n’y avait pas lieu d’examiner le bien-fondé des griefs. Elles n’ont pas procédé à un examen suffisant des données scientifiques incontestables sur le changement climatique et sur l’existence d’une urgence eu égard aux effets que ce phénomène a d’ores et déjà et aura inéluctablement à l’avenir sur divers aspects des droits de l’homme. Elles n’ont pas non plus tranché la question de la qualité pour agir de l’association requérante, qui méritait un examen séparé, indépendamment de leur position sur les griefs des requérantes individuelles.

Étant donné que l’association requérante ou les requérantes individuelles/adhérentes de l’association ne pouvaient pas se prévaloir d’autres voies de recours ou garanties légales, la Cour conclut que le droit d’accès de l’association à un tribunal a été restreint d’une manière et à un point tels qu’il s’en est trouvé atteint dans sa substance même.

Enfin, la Cour souligne le rôle clé que les juridictions nationales jouent dans les litiges relatifs au changement climatique, comme en témoigne la jurisprudence actuelle de certains États membres du Conseil de l’Europe qui fait ressortir l’importance de l’accès à la justice dans ce domaine. En outre, eu égard aux principes de responsabilité partagée et de subsidiarité, c’est au premier chef aux autorités nationales, et notamment aux juridictions, qu’il incombe de veiller au respect des obligations découlant de la Convention.

Conclusion : violation (unanimité).

Enfin, la Cour dit, à l’unanimité, qu’il n’y a pas lieu d’examiner séparément le grief de l’association requérante formulé sur le terrain de l’article 13.

Article 41 : aucune demande formulée pour dommage.

Article 46 : Eu égard à la complexité et à la nature des questions en jeu dans la présente affaire, la Cour dit qu’elle ne saurait se montrer précise ou prescriptive quant aux mesures à mettre en œuvre pour se conformer de manière effective au présent arrêt. Compte tenu de la marge d’appréciation différenciée qui est accordée à l’État dans le domaine en question, elle estime que l’État défendeur, avec l’assistance du Comité des Ministres, est mieux placé qu’elle pour déterminer précisément les mesures à prendre. C’est donc au Comité des Ministres qu’il appartient de vérifier, à partir des informations fournies par l’État défendeur, que les mesures visant à assurer que les autorités nationales se conforment aux exigences de la Convention, telles que clarifiées dans le présent arrêt, ont été adoptées.

(Voir aussi Gorraiz Lizarraga et autres c. Espagne, 62543/00, 27 avril 2004, Résumé juridique ; Duarte Agostinho et autres c. Portugal et 32 autres (déc.) [GC], 39371/20, 9 avril 2024, Résumé juridique ; Carême c. France (déc.) [GC], 7189/21, 9 avril 2024, Résumé juridique ; Accord de Paris du 12 décembre 2015, Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 3156 ; Convention-cadre des Nations Unies de 1992 sur les changements climatiques, A/RES/48/189 ; Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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