Résumé juridique

Janvier 2025

UAB Profarma et UAB Bona Diagnosis c. Lituanie - 46264/22 et 50184/22

Arrêt 7.1.2025 [Section II]

Article 1 du Protocole n° 1

Article 1 al. 1 du Protocole n° 1

Respect des biens

Annulation de contrats conclus entre des sociétés privées et l’État pour l’achat de tests de dépistage de la COVID-19 et restitution par les sociétés concernées d’une part substantielle des sommes perçues, considérées comme ayant été versées en trop par l’État : non-violation

En fait – En mars 2020, alors que l’état d’urgence nationale avait été déclaré en Lituanie au vu de la propagation de la COVID-19, la première société requérante se vit attribuer par le ministère de la Santé et le Laboratoire national de surveillance de la santé publique (NVSPL) un marché public, dans le cadre duquel elle s’engageait à livrer 510 000 tests rapides pour un prix total de 6 050 000 euros (EUR). Le contrat de marché public fut conclu au terme d’une procédure de négociations menée directement avec la première société requérante, sans publication.

Le jour même de l’attribution du marché, la première société requérante conclut avec la deuxième société requérante un contrat de vente, par lequel cette dernière s’engageait à livrer à la première 510 000 tests rapides pour un prix total de 5 904 800 EUR. Par la suite, la deuxième société requérante conclut des contrats de sous-traitance avec plusieurs autres sociétés pour que celles-ci l’aidassent à obtenir le nombre de tests requis, et, à terme, elle acheta les tests pour 1 135 360 EUR.

Le procureur ouvrit une enquête préliminaire pour abus de fonction contre certains fonctionnaires et pour fraude et légalisation de biens acquis par des moyens illicites contre, entre autres, les dirigeants et les employés des deux sociétés requérantes. Parallèlement, il ouvrit contre les sociétés requérantes une procédure civile visant à l’annulation du contrat de marché public et du contrat de vente. Il soutenait que l’État avait payé les tests rapides trop cher, que cela avait entraîné un enrichissement sans cause des sociétés requérantes, et qu’il fallait donc ordonner à celles-ci de rembourser le trop-perçu.

La juridiction de première instance rejeta les prétentions du procureur, mais cette décision fut infirmée en appel. Le contrat de marché public et le contrat de vente furent tous les deux déclarés nuls et non avenus, le premier pour non-respect de normes juridiques impératives, au motif qu’il portait atteinte aux principes de transparence et d’utilisation rationnelle des fonds publics, et le deuxième parce qu’il était contraire aux bonnes mœurs. La cour d’appel considéra par ailleurs qu’une restitution en nature était impossible parce que la majeure partie des tests rapides avaient déjà été utilisés et que, pour différentes raisons, le reste d’entre eux ne pouvait être renvoyé au vendeur. Elle jugea en conséquence qu’il convenait d’autoriser l’État à conserver les tests mais que les sociétés requérantes devraient restituer à l’État le trop-perçu, à savoir la somme de 4 142 600 EUR, avec des intérêts moratoires dont elle fixa le taux à 5 % par an.

La Cour suprême refusa d’examiner les pourvois en cassation formés par les sociétés requérantes.

En droit – Article 1 du Protocole no 1 :

a) Applicabilité – La Cour juge que les sommes perçues par les sociétés requérantes dans le cadre des contrats en cause constituaient des « biens » de celles-ci au sens de l’article 1 du Protocole no 1, même si lesdits contrats ont été annulés par la suite. Les sociétés requérantes ont été rémunérées respectivement dans le cadre du contrat de marché public et dans le cadre du contrat de vente, et elles se sont toutes deux acquittées des obligations qui leur incombaient en vertu de ces contrats. En outre, il n’a été allégué ni dans la procédure interne ni dans la procédure menée devant la Cour que les sociétés requérantes aient eu une quelconque raison de mettre en doute la validité des contrats en question avant leur annulation.

Conclusion : article 1 du Protocole no 1 applicable.

b) Fond

i) Sur l’existence d’une ingérence et la règle applicable – La Cour juge que la décision imposant aux sociétés requérantes de rembourser une partie des sommes qu’elles avaient perçues dans le cadre de leurs contrats respectifs s’analyse en une ingérence dans l’exercice de leur droit au respect de leurs biens. Elle considère en outre qu’il convient d’examiner l’affaire sous l’angle du principe général posé par la première règle de l’article 1 du Protocole no 1, qui énonce le principe du respect de la propriété.

ii) Sur le point de savoir si l’ingérence était prévue par la loi et si elle visait un but légitime – L’annulation était prévue par la loi, et la modalité de restitution choisie reposait sur une base légale qui était suffisamment accessible, précise et prévisible dans les circonstances de l’espèce. L’ingérence litigieuse était donc prévue par la loi. Par ailleurs, elle visait le but légitime consistant à prévenir les pratiques collusoires et à protéger les fonds publics.

iii) Sur le point de savoir si l’ingérence était proportionnée au but visé – Le législateur dispose d’une ample marge d’appréciation concernant la mise en œuvre de politiques sociales et économiques. La marge d’appréciation est considérablement plus large lorsqu’il est question de l’appréciation des candidats à un marché public et des choix politiques relatifs à l’exclusion obligatoire ou discrétionnaire de certains candidats. Elle doit également être considérée comme large lorsque, comme dans le cas d’espèce, il est question des choix qui se présentent aux États contractants en ce qui concerne les obligations imposées aux participants à une procédure de passation d’un marché public et les conséquences d’un manquement à ces obligations. De plus, les autorités chargées de la passation des marchés publics peuvent se voir obligées de prendre, dans l’intérêt public, des mesures visant à corriger leurs erreurs. La correction de pareilles erreurs ne doit néanmoins pas conduire à une situation dans laquelle l’individu concerné se verrait contraint de supporter une charge excessive.

En l’espèce, la Cour ne voit aucun motif de mettre en doute l’interprétation et l’application du droit interne par les juridictions internes ni l’appréciation et les conclusions de celles-ci. Elle note en particulier les points évoqués ci-dessous.

Premièrement, les juridictions internes ont établi que la procédure de passation du marché public n’avait pas été menée dans le respect des prescriptions légales en vigueur : même si le NVSPL avait le droit de conclure un marché public en recourant à une procédure de négociations sans publication au vu des circonstances extraordinaires liées à la pandémie de COVID-19, il était toutefois tenu de se conformer aux principes de transparence et d’utilisation rationnelle des fonds publics. Or il n’avait pas procédé à une évaluation des offres présentées par différents fournisseurs mais attribué le marché au fournisseur choisi par le ministère de la Santé.

Il appartenait à l’autorité contractante de mener la procédure de passation du marché public et de veiller au respect des prescriptions légales en vigueur et des principes généraux de la passation de marchés publics. Cela étant, le droit civil interne établissait certaines obligations générales qui s’appliquaient également aux fournisseurs dans le cadre de la passation de marchés publics, obligations dont l’imposition relevait de la large marge d’appréciation accordée aux autorités nationales en la matière. De plus, en vertu du droit interne, les obligations et responsabilités incombant à l’autorité contractante relativement à la conduite de la procédure de passation du marché public ne primaient pas, et ne remplaçaient pas non plus, les normes et principes généraux régissant la relation contractuelle et précontractuelle entre fournisseur et autorité contractante telle qu’elle était définie dans le droit civil applicable.

Deuxièmement, les juridictions internes ont jugé que les sociétés requérantes avaient agi de mauvaise foi et qu’elles avaient tenté de profiter de l’urgence sanitaire pour réaliser un bénéfice excessif. À cet égard, elles ont jugé que les intéressées avaient fourni aux autorités des informations inexactes concernant le fabricant des tests. L’identité du fabricant et le pays dans lequel il exerçait son activité étaient des caractéristiques importantes des tests, étant donné qu’elles avaient une incidence sur leur prix. La Cour d’appel a aussi jugé que la première société requérante avait proposé les tests à un prix qui n’était pas raisonnable et qui excédait la valeur marchande de pareils tests, et que les deux sociétés requérantes avaient agi de concert dans le but de réaliser un bénéfice déraisonnablement élevé dans une situation d’urgence.

La Cour n’a pas pour tâche de déterminer la valeur marchande des tests rapides à l’époque pertinente ni d’examiner la question de savoir si le prix proposé par la première société requérante était excessif. Les conclusions de la cour d’appel à cet égard, qui reposaient sur des offres portant sur des tests similaires qui avaient été présentées par d’autres sociétés, y compris une offre portant sur des tests produits par le même fabriquant, et sur l’analyse du marché réalisée par le ministère de la Défense, ne peuvent être considérées comme arbitraires ou manifestement déraisonnables.

La conclusion de la cour d’appel selon laquelle la première société requérante avait agi de mauvaise foi ne reposait pas uniquement sur le fait que le prix de ses tests était plus élevé que les prix proposés par d’autres sociétés, mais sur une évaluation de l’offre présentée par la première société requérante à la lumière de l’ensemble des circonstances pertinentes, y compris la conduite globale des sociétés requérantes dans la situation extraordinaire résultant de la crise sanitaire. Ainsi, la cour d’appel n’a pas créé d’obligation pour les fournisseurs de proposer un prix « raisonnable » et elle n’a pas transféré l’obligation d’utiliser les fonds publics de manière rationnelle des autorités à des entités privées.

En outre, compte tenu des circonstances de l’espèce, même si la deuxième société requérante n’a pas participé à la procédure de passation du marché public, les sociétés requérantes ont agi ensemble et de concert. Partant, les raisons justifiant l’annulation du contrat de marché public étaient également pertinentes pour l’annulation du contrat de vente conclu entre les deux sociétés, par lequel la première société requérante avait transféré à la deuxième société requérante la majeure partie des fonds qu’elle avait perçus dans le cadre du contrat de marché public.

La Cour n’a pas pour tâche de déterminer les conséquences que devrait entraîner l’annulation d’un contrat de marché public et/ou de tout contrat y afférent, mais plutôt de déterminer si les décisions des juridictions internes visant à corriger les erreurs commises dans le cadre de la procédure de passation du marché public ont fait peser une charge spéciale et exorbitante sur les sociétés requérantes. Elle juge qu’en l’espèce, tel n’est pas le cas.

Les juridictions internes ont reconnu que, dans les circonstances de l’espèce, il n’était pas possible de procéder à une restitution en nature pour revenir à la situation antérieure aux transactions litigieuses car le contrat de marché public avait été entièrement exécuté et car l’État avait déjà utilisé la majorité des tests reçus dans le cadre de ce contrat. La cour d’appel a jugé qu’il serait contraire à l’intérêt public de ne pas annuler les contrats en cause et elle a ordonné aux sociétés requérantes de rembourser à l’État les sommes qu’il avait payées indûment pour les tests. La Cour rappelle à cet égard que la bonne foi des parties à un contrat constitue un facteur pertinent pour la détermination du montant de toute indemnisation devant être accordée après l’annulation d’un contrat.

Même si les autorités publiques n’ont pas agi conformément aux obligations administratives qui leur incombaient en vertu de la législation sur les marchés publics, dans les circonstances de l’espèce, ce manquement ne saurait justifier d’écarter la responsabilité des sociétés requérantes pour leur non-respect des obligations qui leur incombaient en vertu du droit civil applicable et de les autoriser en conséquence à conserver le bénéfice excessif réalisé par elles au détriment des finances publiques.

Le contexte de la présente affaire est caractérisé par la simultanéité entre, d’une part, une procédure administrative de sélection d’un fournisseur, et, d’autre part, une transaction contractuelle entre le fournisseur sélectionné et l’autorité contractante. La procédure de passation du marché public, qui relevait de la responsabilité des autorités publiques pertinentes, avait pour objets de rechercher des fournisseurs potentiels et de sélectionner un fournisseur, tout en assurant un accès transparent et concurrentiel au processus de passation du marché public. Cela étant, il est aussi nécessaire de tenir compte du fait que les fournisseurs qui cherchent à remporter un marché public sont des opérateurs économiques qui servent activement leurs propres intérêts commerciaux. Ainsi, les relations contractuelles existant entre fournisseurs et autorités contractantes dans le cadre des marchés publics ne peuvent être assimilées à celles qui existent dans une situation où les autorités publiques exercent les pouvoirs administratifs qui leur sont confiés à l’égard de personnes ou d’entités qui leur sont subordonnées.

La Cour prend note de l’argument des sociétés requérantes consistant à dire que le NVSPL, à qui il appartenait d’assurer le respect de la loi mais qui a manqué à son obligation en la matière, n’a pas été contraint de supporter les conséquences de son propre manquement, étant donné que l’amende que lui avait imposée la juridiction de première instance a par la suite été annulée par la cour d’appel. Sur ce point, la Cour estime important de souligner que la procédure de passation du marché public en cause a eu lieu au cours de la pandémie de COVID-19, c’est-à-dire à un moment où la nécessité pour les autorités d’agir avec une diligence particulière accentuait la probabilité que des erreurs fussent commises.

En tout état de cause, eu égard aux conclusions auxquelles elle est parvenue concernant la conduite des sociétés requérantes, la Cour est dans l’impossibilité de considérer que l’absence de conséquences financières pour le NVSPL était en elle-même suffisante pour rendre l’ingérence dans l’exercice par les sociétés requérantes de leurs droits patrimoniaux disproportionnée. Partant, elle juge que les autorités internes n’ont pas outrepassé la large marge d’appréciation dont elles jouissaient dans le contexte de l’espèce.

Conclusion : non-violation (unanimité).

(Voir aussi Kurban c. Turquie, 75414/10, 24 novembre 2020, Résumé juridique)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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