61984j0304

1 . rapprochement des legislations – agents emulsifiants , stabilisants , epaississants et gelifiants pouvant etre employes dans les denrees alimentaires – interdiction d ' utilisation – pouvoir des etats membres – portee – limites

( traite cee , art . 30 et suiv .; directive du conseil 74/329 )

2 . libre circulation des marchandises – derogations – protection de la sante publique – interdiction de commercialiser des denrees contenant certains additifs – justification – conditions et limites

( traite cee , art . 30 et 36 ; directive du conseil 74/329 )

1 . la directive 74/329 , relative au rapprochement des legislations des etats membres concernant les agents emulsifiants , stabilisants , epaississants et gelifiants pouvant etre employes dans les denrees alimentaires , ne s ' oppose pas a ce qu ' un etat membre interdise l ' emploi d ' une des substances enumerees a l ' annexe i de ladite directive . il est cependant tenu de respecter les condi tions posees , d ' une part , par l ' article 5 de la directive , selon lequel un etat membre ayant autorise l ' emploi d ' une desdites substances ne peut suspendre cette autorisation ou en limiter la portee que pour des raisons tenant a la protection de la sante publique et pendant une periode limitee , et , d ' autre part , par l ' article 8 , paragraphe 4 , de la directive , qui fait obstacle a une interdiction d ' emploi motivee par la seule insuffisance de l ' etiquetage des lors que celui-ci satisfait aux conditions posees par cet article . s ' agissant de denrees alimentaires importees en provenance d ' autres etats membres , l ' etat membre doit , en outre , respecter les articles 30 et suivants du traite .

2 . les articles 30 a 36 du traite ne s ' opposent pas a ce qu ' un etat membre interdise la commercialisation de denrees alimentaires , importees d ' autres etats membres ou elles sont legalement commercialisees , auxquelles une des substances enumerees a l ' annexe i de la directive 74/329 , relative au rapprochement des legislations des etats membres concernant les agents emulsifiants , stabilisants , epaississants et gelifiants pouvant etre employes dans les denrees alimentaires , a ete ajoutee , pourvu que soit respecte le principe de proportionnalite qui est a la base de la derniere phrase de l ' article 36 , ce qui implique que la commercialisation soit autorisee , selon une procedure facilement accessible aux operateurs economiques , lorsque l ' adjonction de la substance en question repond a un besoin reel et qu ' elle ne presente pas un risque pour la sante publique . il appartient aux autorites nationales competentes de demontrer dans chaque cas , a la lumiere des habitudes alimentaires nationales et compte tenu des resultats de la recherche scientifique internationale , que leur reglementation est necessaire pour proteger effectivement les interets vises a l ' article 36 du traite .

Dans l ' affaire 304/84 ,

Ayant pour objet une demande adressee a la cour , en application de l ' article 177 du traite cee , par la cour d ' appel de colmar et tendant a obtenir , dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Ministere public

Et

1 ) claude muller ,

2 ) sarl kampfmeyer-france ,

3 ) comite national des associations populaires familiales et syndicales ,

Une decision prejudicielle sur l ' interpretation , notamment , de la directive 74/329 du conseil , du 18 juin 1974 , relative au rapprochement des legislations des etats membres concernant les agents emulsifiants , stabilisants , epaississants et gelifiants pouvant etre employes dans les denrees alimentaires ( jo l 189 , p . 1 ),

1 par arret du 25 octobre 1984 , parvenu a la cour le 21 decembre suivant , la cour d ' appel de colmar a pose , en vertu de l ' article 177 du traite , deux questions prejudicielles sur l ' interpretation de la directive 74/329 du conseil , du 18 juin 1974 , relative au rapprochement des legislations des etats membres concernant les agents emulsifiants , stabilisants , epaississants et gelifiants pouvant etre employes dans les denrees alimentaires ( jo l 189 , p . 1 ), ainsi qu ' a l ' interpretation des articles 30 a 36 du traite .

2 ces questions ont ete soulevees dans le cadre d ' une procedure penale engagee contre la sarl kampfmeyer-france ( ci-apres kampfmeyer ), en la personne de son fonde de pouvoir , m . claude muller . kampfmeyer avait importe , en provenance de la republique federale d ' allemagne , une preparation speciale de base pour patisserie , denommee ' phenix ' . cette preparation , legalement commercialisee en republique federale d ' allemagne , contenait l ' agent emulsifiant e 475 ( esters polyglyceriques d ' acides gras ), dont l ' emploi dans les denrees alimentaires n ' est pas autorise en france . la presence de cette substance dans le produit importe n ' etait pas mentionnee sur l ' emballage , ou figurait pourtant la mention ' conforme a la legislation francaise ' .

3 il ressort du dossier que la legislation francaise ( decret du 15 avril 1912 , jorf du 29.6.1912 ) interdit d ' utiliser une substance chimique quelconque dans les denrees alimentaires , sauf si l ' emploi de cette substance a ete autorise par arrete interministeriel . une telle autorisation n ' avait toutefois pas ete accordee pour l ' emploi de l ' emulsifiant e 475 . d ' autre part , une circulaire du 8 aout 1980 ( jorf du 25.9.1980 ) reglemente le contenu des demandes d ' autorisation , lesquelles doivent notamment prouver l ' interet que presente la substance en question pour les utilisateurs et les consommateurs et doivent etablir l ' innocuite de cette substance dans les conditions normales d ' emploi .

4 sur la base de ces elements , le tribunal correctionnel de strasbourg , par jugement du 13 octobre 1983 , a declare m . muller coupable des delits de tromperie sur la qualite substantielle d ' une marchandise et de falsification de denrees alimentaires , le condamnant pour ce fait a une amende , a la publication du jugement dans la presse ainsi qu ' au paiement de dommages-interets .

5 le prevenu a interjete appel contre ce jugement en se prevalant pour sa defense des dispositions tant de la directive 74/329 , precitee , que de l ' article 30 du traite . c ' est en vue de pouvoir apprecier cette argumentation que la cour d ' appel de colmar a sursis a statuer et a pose a la cour les questions prejudicielles suivantes :

' 1 ) la directive 74/329 du conseil , du 18 juin 1974 , relative au rapprochement des legislations des etats membres concernant les agents emulsifiants , stabilisants , epaississants et gelifiants pouvant etre employes dans les denrees alimentaires , a-t-elle pour effet d ' empecher un etat membre d ' edicter une interdiction d ' emploi de l ' un des agents enumeres a l ' annexe i et , dans la negative , quelles sont les conditions dans lesquelles une telle interdiction d ' emploi pourrait etre admise au regard du droit communautaire?

2 ) un etat membre qui aurait regulierement interdit l ' emploi de l ' un des agents vises a l ' annexe i peut-il s ' opposer a l ' importation et a la mise en vente sur son territoire national d ' un produit contenant un tel agent fabrique conformement a la legislation communautaire , dans un autre etat membre , pour un motif autre que ceux enumeres a l ' article 8 , paragraphe 4 , de la directive du 18 juin 1974 , sans contrevenir aux dispositions de l ' article 30 du traite de rome? '

Sur la premiere question

6 cette question vise l ' interpretation de la directive 74/329 , precitee , dont l ' objectif est de parvenir a un premier stade du rapprochement des legislations nationales consistant en ' l ' etablissement d ' une liste unique des agents … qui seuls peuvent etre autorises par les etats membres en vue du traitement des denrees alimentaires ' ( quatrieme considerant ). les denrees alimentaires auxquelles ces agents peuvent etre ajoutes et les conditions de cette addition devront etre determinees par le conseil dans un deuxieme stade ( sixieme considerant et article 4 ). aucun acte du conseil a cet effet n ' a toutefois ete arrete jusqu ' a present .

7 aux termes de l ' article 2 , paragraphe 1 , de la directive , ' pour le traitement des denrees alimentaires au moyen d ' agents emulsifiants , stabilisants , epaississants et gelifiants , les etats membres n ' autorisent l ' emploi que de ceux enumeres a l ' annexe i et , le cas echeant , seulement dans les conditions qui y sont fixees ' . l ' article 5 de la directive prevoit que les etats membres peuvent , pour une periode maximale d ' un an , suspendre l ' autorisation d ' emploi d ' une des substances enumerees a l ' annexe i ou en reduire la teneur maximale autorisee , si l ' emploi de cette substance dans les denrees alimentaires ou sa teneur est susceptible de presenter un danger pour la sante humaine . enfin , l ' article 8 fixe des criteres en matiere d ' etiquetage des substances visees par la directive ; en vertu du paragraphe 4 de cet article , les etats membres ne peuvent plus interdire l ' introduction dans leur territoire et la mise dans le commerce de ces substances pour la seule raison de l ' insuffisance de l ' etiquetage si celui-ci repond aux conditions posees par ledit article lui-meme .

8 toutes les parties ayant presente des observations s ' accordent pour soutenir que les textes precites , consideres dans leur ensemble , font apparaitre que la directive 74/329 n ' oblige pas les etats membres a admettre les substances enumerees sur la liste de cette directive dans tous les cas . elles different toutefois en ce qui concerne la marge d ' appreciation dont disposent les etats membres pour interdire l ' emploi de l ' une desdites substances .

9 selon m . muller et la societe kampfmeyer ainsi que selon les gouvernements allemand et italien , il resulte de l ' objectif de la directive qu ' une telle interdiction doit etre motivee par des raisons tenant a la protection de la sante humaine et qu ' elle doit se limiter a des denrees alimentaires determinees , toute interdiction generale et absolue de l ' une des substances considerees etant donc exclue .

10 en revanche , le gouvernement francais estime que la liste des additifs enumeres a l ' annexe i de la directive est une liste purement limitative qui ne comporte aucune obligation d ' autoriser l ' emploi de chacun de ces additifs . par consequent , si les etats membres ne peuvent plus autoriser que les seules substances figurant sur cette liste , il leur serait loisible d ' interdire , meme totalement , l ' emploi de ces substances s ' ils considerent qu ' elles sont dangereuses pour la sante du consommateur .

11 la commission , tout en admettant qu ' un etat membre peut interdire , meme totalement , l ' emploi de l ' une des substances figurant sur la liste positive de la directive , pour ce qui est des denrees alimentaires originaires de cet etat membre , estime qu ' une telle interdiction ne saurait etre appliquee lorsqu ' il s ' agit de l ' importation , en provenance d ' autres etats membres ou elles sont legalement commercialisees , de denrees alimentaires ne presentant aucun danger pour la sante . la commission souligne en outre que la liberte , pour les etats membres , d ' interdire l ' emploi des substances en question est limitee par les dispositions particulieres des articles 5 et 8 de la directive et par les dispositions du traite relatives a la libre circulation des marchandises .

12 ainsi qu ' il a ete expose ci-dessus , la directive 74/329 ne vise qu ' une harmonisation partielle dans le domaine des additifs en question , et ce n ' est que dans un stade ulterieur que les conditions d ' emploi de ces agents devront etre fixees sur le plan communautaire . en se bornant a specifier les agents emulsifiants , stabilisants , epaississants et gelifiants ' pouvant etre employes dans les denrees alimentaires ' , elle laisse aux etats membres le pouvoir de fixer leurs propres regles quant a l ' emploi desdits agents , notamment en ce qui concerne la determination des denrees alimentaires appropriees et des conditions de l ' addition . toutefois , il decoule a la fois de l ' economie de la directive elle-meme et des autres regles du droit communautaire que ce pouvoir n ' est pas illimite .

13 a cet egard , il convient d ' abord de souligner que , en vertu de l ' article 5 , precite , de la directive , un etat membre ayant autorise l ' emploi , dans des denrees alimentaires , d ' une des substances enumerees a l ' annexe i ne peut suspendre cette autorisation ou en limiter la portee que pour des raisons tenant a la protection de la sante humaine et pendant une periode limitee , dans l ' attente d ' une decision definitive du conseil . en outre , l ' article 8 , paragraphe 4 , fait obstacle a une interdiction de ce genre motivee par la seule insuffisance de l ' etiquetage si celui-ci satisfait aux conditions posees par cet article .

14 ensuite , il faut observer , comme la cour l ' a juge en dernier lieu dans son arret du 10 decembre 1985 ( motte , 247/84 , rec . 1985 , p . 3887 ), que l ' existence des directives d ' harmonisation n ' exclut pas l ' application de l ' article 30 du traite et que , d ' autre part , ce n ' est que lorsque des regles communautaires prevoient l ' harmonisation complete de toutes les mesures necessaires pour assurer la protection de la sante et amenagent des procedures communautaires de controle de leur observation que le recours a l ' article 36 cesse d ' etre justifie . par consequent , l ' application des interdictions d ' emploi des substances enumerees a l ' annexe i de la directive aux produits importes d ' autres etats membres doit se faire dans le respect des articles 30 et suivants du traite , qui font l ' objet de la seconde question .

15 il y a donc lieu de repondre a la premiere question que la directive 74/329 du conseil , du 18 juin 1974 , ne s ' oppose pas a ce qu ' un etat membre interdise l ' emploi d ' une des substances enumerees a l ' annexe i de ladite directive , sous reserve du respect des conditions posees par les articles 5 et 8 de la directive et , en ce qui concerne l ' application de cette interdiction aux denrees alimentaires importees en provenance d ' autres etats membres , des articles 30 et suivants du traite .

Sur la seconde question

16 s ' agissant de la seconde question concernant l ' interpretation des articles 30 et suivants du traite , on ne saurait contester que l ' application aux produits importes d ' autres etats membres , ou ils sont legalement commercialises , d ' une legislation nationale du genre de celle faisant l ' objet du litige au principal est susceptible d ' entraver le commerce intracommunautaire et constitue de ce fait une mesure d ' effet equivalant a une restriction quantitative au sens de l ' article 30 du traite . il convient toutefois d ' examiner , en presence d ' une harmonisation communautaire seulement partielle dans le domaine considere , si elle peut etre justifiee par des raisons de protection de la sante des personnes au sens de l ' article 36 du traite .

17 m . muller et la societe kampfmeyer exposent a ce sujet que , selon la jurisprudence de la cour , les derogations au principe de libre circulation des marchandises , et notamment celles tenant a la protection de la sante publique , doivent etre interpretees strictement . plus specifiquement , en ce qui concerne l ' agent e 475 , ils estiment qu ' il n ' existe aucune raison de sante publique permettant a un etat membre de s ' opposer a la commercialisation d ' un produit incorporant ledit agent dans les conditions de la directive 74/329 . cette substance ne serait pas nocive en soi ; de plus , le comite scientifique communautaire de l ' alimentation humaine lui aurait reconnu de multiples avantages a la fois pour l ' utilisateur et pour le consommateur . en tout etat de cause , la charge de la preuve de circonstances justifiant une derogation a la regle de la libre circulation des marchandises incomberait a l ' etat membre dont la reglementation est a l ' origine de l ' entrave .

18 le gouvernement francais fait valoir que les autorites nationales ont le droit et l ' obligation , en matiere d ' additifs , de garantir la protection de la sante des consommateurs en tenant compte de leurs habitudes alimentaires . s ' agissant de l ' agent e 475 , il subsisterait des doutes serieux sur l ' absence de sa nocivite , etant donne , notamment , les habitudes alimentaires propres a la population francaise . ainsi qu ' il resulterait d ' une etude recente realisee en france , la dose journaliere admissible proposee par le comite scientifique communautaire de l ' alimentation humaine risquerait d ' etre depassee dans cet etat membre , notamment chez les enfants , grands consommateurs des produits de patisserie .

19 la commission soutient qu ' une interdiction generale d ' importer et de commercialiser des produits legalement commercialises dans un autre etat membre , au motif qu ' ils contiennent un des agents mentionnes sur la liste positive de la directive 74/329 , est excessive lorsque l ' adjonction de l ' agent en question reste dans les limites admissibles au regard des connaissances scientifiques internationales . pour ce qui est , plus specifiquement , de l ' agent e 475 , le comite scientifique communautaire de l ' alimentation humaine reconnaitrait un certain nombre d ' avantages technologiques dudit agent , notamment lors de l ' emploi dans les produits de boulangerie , et conclurait que l ' emploi de cet agent peut etre admis a concurrence d ' une dose journaliere admissible de 25 mg par kilogramme de poids corporel .

20 il convient de souligner d ' abord qu ' il n ' est pas conteste entre les parties a l ' instance que , si les substances visees par la directive 74/329 ne sont pas nocives en elles-memes , leur consommation au-dela d ' un certain seuil peut provoquer un risque pour la sante humaine . cela est d ' ailleurs confirme par le fait meme que le legislateur communautaire s ' est propose de fixer , dans un deuxieme stade du rapprochement des legislations nationales , les denrees alimentaires appropriees et les doses maximales admissibles . le dossier fait apparaitre qu ' il subsiste , en l ' etat actuel de la recherche scientifique , des incertitudes inherentes a l ' appreciation des seuils critiques de nocivite , etant donne que ces seuils sont fonction des quantites d ' additifs absorbes avec l ' ensemble de la nourriture et dependent donc dans une large mesure des habitudes alimentaires dans les differents etats membres .

21 ainsi que la cour l ' a constate , entre autres dans ses arrets du 14 juillet 1983 ( sandoz , 174/82 , rec . p . 2445 ) et du 10 decembre 1985 ( motte , precite ), dans de telles conditions , il appartient aux etats membres , a defaut d ' une harmonisation communautaire complete en la matiere , de decider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la sante et la vie des personnes a la lumiere des habitudes alimentaires propres a leurs populations , tout en tenant compte des exigences de la libre circulation des marchandises a l ' interieur de la communaute .

22 il convient en outre de constater que la directive 74/329 , de meme d ' ailleurs que les autres directives de base dans le domaine des additifs alimentaires , agencees de facon analogue , temoigne d ' une grande prudence au regard de la nocivite potentielle de ces substances , partant a cet egard du principe qu ' il convient de restreindre , autant que possible , leur consommation incontrolee avec la nourriture . ce principe , qui doit etre considere comme repondant a un objectif legitime de politique sanitaire , est mis en oeuvre de telle sorte que seuls les additifs presentant un besoin reel , notamment d ' ordre technologique ou economique , sont admis aux fins de l ' alimentation humaine .

23 il s ' ensuit qu ' en son etat actuel le droit communautaire ne s ' oppose pas a ce qu ' un etat membre soumette la commercialisation de denrees alimentaires en provenance d ' autres etats membres auxquelles de telles substances ont ete ajoutees a une interdiction . toutefois , le principe de proportionnalite , qui est a la base de la derniere phrase de l ' article 36 du traite , exige que cette interdiction soit limitee a ce qui est necessaire pour atteindre les objectifs de protection de la sante legitimement poursuivis . des lors , des autorisations de commercialiser ces produits doivent etre accordees , selon une procedure facilement accessible aux operateurs economiques , lorsqu ' elles sont compatibles avec les objectifs indiques .

24 dans le cadre des appreciations de fait que les etats membres doivent porter a cet egard , il leur appartient d ' evaluer si la commercialisation des denrees alimentaires ainsi additionnees peut presenter un risque pour la sante publique et s ' il existe un besoin reel pour ajouter les agents consideres a des denrees alimentaires determinees . lors de l ' application de ces criteres , ils tiennent compte des resultats de la recherche scientifique internationale et , notamment , des travaux du comite scientifique communautaire de l ' alimentation humaine , tout en les evaluant a la lumiere des habitudes alimentaires propres a l ' etat membre importateur .

25 il appartient aux autorites nationales competentes de demontrer , dans chaque cas , que leur reglementation est necessaire pour proteger effectivement les interets vises a l ' article 36 du traite et , notamment , que la commercialisation du produit en question presente un risque pour la sante publique et , le cas echeant , que l ' adjonction des agents dont il s ' agit ne repond pas a un besoin reel .

26 pour ces raisons , il y a lieu de repondre a la seconde question que les articles 30 a 36 du traite ne s ' opposent pas a ce qu ' un etat membre interdise la commercialisation de denrees alimentaires , importees d ' autres etats membres ou elles sont legalement commercialisees , auxquelles une des substances enumerees a l ' annexe i de la directive 74/329 , du 18 juin 1974 , a ete ajoutee , pourvu que la commercialisation soit autorisee , selon une procedure facilement accessible aux operateurs economiques , lorsque l ' adjonction de la substance en question repond a un besoin reel et qu ' elle ne presente pas un risque pour la sante publique . il appartient aux autorites nationales competentes de demontrer dans chaque cas , a la lumiere des habitudes alimentaires nationales et compte tenu des resultats de la recherche scientifique internationale , que leur reglementation est necessaire pour proteger effectivement les interets vises a l ' article 36 du traite .

Sur les depens

27 les frais exposes par les gouvernements allemand , francais et italien ainsi que par la commission des communautes europeennes , qui ont soumis des observations a la cour , ne peuvent faire l ' objet d ' un remboursement . la procedure revetant , a l ' egard des parties au principal , le caractere d ' un incident souleve devant la juridiction nationale , il appartient a celle-ci de statuer sur les depens .

Par ces motifs ,

La cour ( cinquieme chambre ),

Statuant sur les questions a elle soumises par la cour d ' appel de colmar , par arret du 25 octobre 1984 , dit pour droit :

1 ) la directive 74/329 du conseil , du 18 juin 1974 , ne s ' oppose pas a ce qu ' un etat membre interdise l ' emploi d ' une des substances enumerees a l ' annexe i de ladite directive , sous reserve du respect des conditions posees par les articles 5 et 8 de la directive et , en ce qui concerne l ' application de cette interdiction aux denrees alimentaires importees en provenance d ' autres etats membres , des articles 30 et suivants du traite .

2 ) les articles 30 a 36 du traite ne s ' opposent pas a ce qu ' un etat membre interdise la commercialisation de denrees alimentaires , importees d ' autres etats membres ou elles sont legalement commercialisees , auxquelles une des substances enumerees a l ' annexe i de la directive 74/329 , du 18 juin 1974 , a ete ajoutee , pourvu que la commercialisation soit autorisee , selon une procedure facilement accessible aux operateurs economiques , lorsque l ' adjonction de la substance en question repond a un besoin reel et qu ' elle ne presente pas un risque pour la sante publique . il appartient aux autorites nationales competentes de demontrer dans chaque cas , a la lumiere des habitudes alimentaires nationales et compte tenu des resultats de la recherche scientifique internationale , que leur reglementation est necessaire pour proteger effectivement les interets vises a l ' article 36 du traite .