1.

Dans la réglementation de droit dérivé qui coordonne les systèmes de sécurité sociale des États membres figurent des règles particulières limitant ou interdisant l’application des dispositions anticumul nationales qui ont pour effet de réduire la pension de vieillesse à laquelle un assuré peut prétendre dans un État membre du fait qu’il bénéficie d’une prestation de même nature dans un autre État membre.

2.

La mise en œuvre de ces règles particulières se situe au cœur du présent litige, par lequel la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en prévoyant une règle anticumul d’une pension de vieillesse nationale et d’une pension de vieillesse de la fonction publique d’autres États membres, la République de Malte a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu, d’une part, de l’article 46 ter du règlement (CEE) no 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté ( 2 ), et, d’autre part, de l’article 54 du règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale ( 3 ).

3.

Les situations à l’origine de cette procédure, qui sont nées d’un contexte historique particulier relaté par la République de Malte dans ses écritures, concernent des citoyens maltais retraités qui, ayant travaillé pour les services britanniques à Malte avant le 31 mars 1979, date à laquelle les dernières forces britanniques ont quitté l’île, perçoivent à la fois une pension de retraite maltaise et une pension «complémentaire» de la fonction publique du Royaume-Uni, laquelle, en vertu d’une disposition anticumul contenue dans la législation maltaise, est déduite de la pension de vieillesse maltaise.

4.

Dans les présentes conclusions, nous soutiendrons que la circonstance qu’un régime de pension d’un État membre qui répond à la qualification de législation relative à une branche de sécurité sociale, au sens des articles 1er, sous j), du règlement no 1408/71 et 1er, sous l), du règlement no 883/2004, n’a pas été déclaré comme tel par l’État membre dont il relève est dépourvue d’incidence sur cette qualification.

5.

Nous ferons également valoir que, nonobstant le fait que les pensions d’ancienneté octroyées au titre des régimes de la fonction publique du Royaume-Uni sont versées en complément de la pension de vieillesse de base servie par le Service national de santé (National Health Service) et sont fonction de l’emploi qu’occupait l’intéressé, elles relèvent du champ d’application du système de coordination des régimes de sécurité sociale.

6.

Nous en conclurons que le recours doit être accueilli.

7.

Le règlement no 1408/71 a pour objet la coordination, dans le cadre de la libre circulation des personnes, des législations nationales de sécurité sociale.

8.

L’article 1er de ce règlement, intitulé «Définitions», dispose:

«Aux fins de l’application du présent règlement:

[…]

Ce terme exclut les dispositions conventionnelles existantes ou futures, qu’elles aient fait ou non l’objet d’une décision des pouvoirs publics les rendant obligatoires ou étendant leur champ d’application […]

[…]»

9.

L’article 4 du règlement no 1408/71, qui définit le champ d’application matériel de ce règlement, prévoit, à son paragraphe 1:

«Le présent règlement s’applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent:

[…]

[…]»

10.

L’article 5 du règlement no 1408/71, intitulé «Déclarations des États membres concernant le champ d’application du présent règlement», oblige, notamment, les États membres à mentionner les législations et les régimes visés à l’article 4, paragraphe 1, de ce règlement dans les déclarations notifiées au président du Conseil de l’Union européenne et publiées au Journal officiel de l’Union européenne.

11.

L’article 46 ter du règlement no 1408/71, intitulé «Dispositions particulières applicables en cas de cumul de prestations de même nature dues en vertu de la législation de deux ou plusieurs États membres», précise:

«1. Les clauses de réduction, de suspension ou de suppression prévues par la législation d’un État membre ne sont pas applicables à une prestation calculée conformément à l’article 46 paragraphe 2.

2. Les clauses de réduction, de suspension ou de suppression prévues par la législation d’un État membre s’appliquent à une prestation calculée conformément à l’article 46 paragraphe 1 point a) i) uniquement à la condition qu’il s’agisse:

[…]

Les prestations visées aux points a) et b) et les accords sont mentionnés à l’annexe IV partie D.»

12.

Le règlement no 883/2004 a remplacé, à partir du 1er mai 2010, le règlement no 1408/71.

13.

Aux termes de l’article 1er de ce règlement, intitulé «Définitions»:

«Aux fins du présent règlement:

[…]

Ce terme exclut les dispositions conventionnelles autres que celles qui servent à la mise en œuvre d’une obligation d’assurance résultant des lois et règlements visés au point précédent ou qui ont fait l’objet d’une décision des pouvoirs publics les rendant obligatoires ou étendant leur champ d’application, pour autant que l’État membre concerné fasse une déclaration en ce sens, notifiée au président du Parlement européen et au président du Conseil […]

[…]»

14.

L’article 3 dudit règlement, intitulé «Champ d’application matériel», dispose, à son paragraphe 1:

«Le présent règlement s’applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent:

[…]

[…]»

15.

L’article 9 du règlement no 883/2004, intitulé «Déclarations des États membres concernant le champ d’application du présent règlement», prévoit, à son paragraphe 1:

«Les États membres notifient par écrit à la Commission […] les législations et les régimes visés à l’article 3 […]. Ces notifications comportent la date d’entrée en vigueur des lois et des régimes concernés […]»

16.

L’article 54 de ce règlement, intitulé «Cumul de prestations de même nature», prévoit:

«1. Lorsque des prestations de même nature dues en vertu de la législation de deux ou plusieurs États membres se cumulent, les clauses anticumul prévues par la législation d’un État membre ne sont pas applicables à une prestation au prorata.

2. Les clauses anticumul s’appliquent à une prestation autonome uniquement à la condition qu’il s’agisse:

[…]

Les prestations et accords visés aux points a) et b) sont énumérés à l’annexe IX.»

17.

La directive 98/49/CE ( 4 ) a pour objectif, selon son article 1er, première phrase, de sauvegarder les droits des affiliés à des régimes complémentaires de pension qui se déplacent d’un État membre à l’autre et de contribuer ainsi à la suppression des obstacles à la libre circulation des travailleurs salariés et non salariés.

18.

Le considérant 4 de cette directive énonce que «le système de coordination prévu par [le règlement no 1408/71] et, en particulier, les règles applicables en matière de totalisation ne sont pas adaptés aux régimes de pension complémentaire, à l’exception des régimes couverts par le terme ‘législation’».

19.

Selon le considérant 5 de ladite directive, «aucune pension ou prestation ne devrait relever à la fois des dispositions de la présente directive et de celles [du règlement no 1408/71]».

20.

L’article 1er, seconde phrase, de la directive 98/49 dispose que la protection des affiliés concerne les droits à pension au titre des régimes complémentaires tant volontaires qu’obligatoires, «à l’exception des régimes couverts par le règlement […] no 1408/71».

21.

Aux termes de l’article 3 de cette directive:

«Aux fins de la présente directive, on entend par:

[…]»

22.

L’article 56 de la loi sur la sécurité sociale (Social Security Act) prévoit que, lorsqu’une personne a droit à une pension d’ancienneté autre qu’une pension d’ancienneté ayant, à tout moment, été totalement commutée, toute pension acquise conformément aux dispositions des articles 53 à 55 de cette loi est déduite du montant de cette pension d’ancienneté.

23.

À la suite de trois pétitions adressées au Parlement par trois citoyens maltais, qui dénonçaient le fait que le montant de la pension qu’ils percevaient au titre de trois régimes de retraite du Royaume-Uni, à savoir ceux concernant les personnels de la fonction publique, du Service national de santé et des forces armées ( 5 ), était déduit de leur pension de vieillesse légale maltaise en application de l’article 56 de la loi sur la sécurité sociale, la Commission a mis en demeure la République de Malte, par une lettre du 25 novembre 2010, de présenter ses observations.

24.

Par une lettre du 27 janvier 2011, la République de Malte a répondu en soutenant, en substance, que les pensions versées par les régimes de la fonction publique du Royaume-Uni ne relèvent pas du champ d’application des règlements nos 1408/71 et 883/2004.

25.

Par une lettre du 28 décembre 2011, la République de Malte a fourni à la Commission des justifications complémentaires.

26.

Le 28 février 2012, la Commission a adressé à la République de Malte un avis motivé dans lequel elle a confirmé sa position et a invité celle-ci à se conformer à cet avis motivé dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

27.

La République de Malte ayant, dans sa réponse du 25 juillet 2012, réitéré sa position, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.

28.

La République de Malte conteste la recevabilité du recours en soutenant qu’il aurait dû être dirigé non pas contre elle, mais contre le Royaume-Uni.

29.

À l’appui de cette argumentation, la République de Malte fait valoir que les régimes en cause n’ont pas été mentionnés dans la déclaration faite par le Royaume-Uni en application des articles 5 du règlement no 1408/71 et 9, paragraphe 1, du règlement no 883/2004, car le Royaume-Uni estime que ces régimes constituent des régimes professionnels complémentaires relevant non pas de ces règlements, mais de la directive 98/49.

30.

Or, la République de Malte considère que, si la Commission est en désaccord avec la déclaration faite par un État membre quant aux prestations relevant du champ d’application du domaine de la coordination des régimes de sécurité sociale, cette institution, en tant que gardienne des traités, est tenue de poursuivre l’examen du dossier directement avec l’État membre concerné, sans pouvoir suivre une voie indirecte en engageant une procédure contre un autre État membre qui applique correctement les dispositions desdits règlements conformément à cette déclaration. Selon la République de Malte, agir contre un État membre qui, de toute évidence, n’est pas en mesure d’apporter les éléments de preuve relatifs à un régime de pension qu’il n’administre pas constituerait une atteinte au droit à un procès équitable.

31.

Le Royaume-Uni, qui intervient dans la procédure au soutien de la République de Malte, expose que la Commission commet un détournement de pouvoir en faisant usage de la procédure prévue à l’article 258 TFUE pour mettre en cause les mesures d’un autre État membre. Selon le Royaume-Uni, l’État membre qui fait l’objet de cette mise en cause indirecte est privé de la protection conférée par la procédure précontentieuse et, en tant que partie intervenante, dispose de droits procéduraux plus limités dans la procédure d’infraction engagée.

32.

Nous ne partageons pas cette analyse et soutenons, au contraire, la thèse inverse, selon laquelle l’absence d’exercice, par la Commission, d’un recours préalable en manquement à l’encontre du Royaume-Uni pour défaut de notification des régimes en cause au titre de la déclaration effectuée en application des articles 5 du règlement no 1408/71 et 9, paragraphe 1, du règlement no 883/2004 n’affecte nullement la recevabilité de l’action exercée à l’encontre de la République de Malte en raison de l’application, par cet État membre, d’une règle anticumul nationale.

33.

En premier lieu, il convient de rappeler que, aux termes d’une jurisprudence constante, la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour intenter un recours en manquement au moment où elle le juge opportun ( 6 ), les considérations qui déterminent son choix ne pouvant affecter la recevabilité de ce recours ( 7 ). En outre, la Commission est seule compétente pour décider en raison de quel agissement ou omission imputable à l’État membre concerné la procédure doit être introduite ( 8 ).

34.

Or, déclarer irrecevable le recours en manquement exercé à l’encontre de la République de Malte au motif que la Commission n’a pas engagé préalablement de procédure d’infraction à l’encontre du Royaume-Uni reviendrait à prescrire à cette institution l’obligation d’intenter deux recours en raison de deux agissements matériellement différents, bien qu’elle dispose du pouvoir discrétionnaire de n’en exercer qu’un seul, et à lui imposer de surcroît un ordre d’exercice de ces deux recours, alors que, dans le système établi par l’article 258 TFUE, la Commission dispose également d’un pouvoir discrétionnaire dans la détermination de cet ordre.

35.

C’est dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire que la Commission, à la suite de pétitions présentées par des citoyens maltais, a décidé d’engager un recours contre la République de Malte en lui reprochant un manquement consistant dans l’application d’une règle anticumul prévoyant la réduction de la pension de vieillesse maltaise en cas de concours avec une autre pension plutôt que d’exercer un recours en manquement contre le Royaume-Uni pour défaut de mention des régimes en cause dans la déclaration prévue par les règlements nos 1408/71 et 883/2004.

36.

En deuxième lieu, la Cour a itérativement jugé qu’un État membre ne saurait justifier l’inexécution des obligations qui lui incombent en vertu du traité FUE par la circonstance que d’autres États membres auraient manqué et manqueraient également à leurs obligations ( 9 ) et que la Commission est libre d’entamer une procédure en manquement contre certains seulement des États membres qui se trouvent dans une situation comparable du point de vue du respect du droit de l’Union ( 10 ). Au stade de la recevabilité, l’impossibilité de se prévaloir de l’exception d’inexécution a pour conséquence que l’absence d’exercice d’un recours en manquement à l’encontre d’un État membre n’est pas pertinente pour apprécier la recevabilité d’un recours en manquement introduit à l’encontre d’un autre État membre ( 11 ). La recevabilité du présent recours dirigé contre la République de Malte ne saurait donc être remise en cause par le fait que la Commission n’a pas introduit un recours en manquement contre le Royaume-Uni.

37.

En troisième lieu, il résulte également d’une jurisprudence constante que la procédure visée à l’article 258 TFUE repose sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui impose le traité FUE ou un acte de droit dérivé. Dès lors qu’un tel constat a été établi, il est sans pertinence que le manquement résulte de la volonté de l’État membre auquel il est imputable, de sa négligence ou encore des difficultés techniques auxquelles celui-ci aurait été confronté ( 12 ). Pour reprendre la formule consacrée par la Cour, la procédure en manquement constitue comme telle l’ultima ratio pour imposer le respect du droit de l’Union en faisant prévaloir les intérêts de l’Union européenne consacrés par le traité ( 13 ).

38.

La République de Malte ne saurait donc, pour justifier le non-respect de ses obligations, exciper des difficultés d’appréhension de régimes de pension étrangers, au demeurant inhérentes à l’application tant d’un système de coordination de différents régimes de sécurité sociale que d’une règle anticumul nationale prévoyant la réduction de la pension notamment en cas de concours avec certaines prestations servies dans d’autres États membres.

39.

En quatrième lieu, nous ne pouvons pas souscrire à l’argumentation du Royaume-Uni selon laquelle la Commission commettrait un détournement de pouvoir en mettant indirectement cet État membre en cause, de façon incidente, en le privant du droit à être entendu. Le détournement de pouvoir suppose l’adoption, par une institution de l’Union, d’un acte dans le but exclusif ou, tout au moins, déterminant d’atteindre des fins autres que celles excipées ou d’éluder une procédure spécialement prévue par le traité pour parer aux circonstances de l’espèce. Or, en l’occurrence, dès lors que l’objet du recours tel qu’il découle de la requête correspond à l’objet du litige tel que défini dans la lettre de mise en demeure et dans l’avis motivé, il ne saurait être valablement soutenu que la Commission, qui n’a pas à indiquer les motifs qui l’ont amenée à introduire un recours en manquement, aurait commis un quelconque détournement de pouvoir ( 14 ).

40.

Que la Cour soit amenée, à l’occasion d’un recours en manquement dirigé contre un État membre, à préciser la qualification, au regard du droit de l’Union, d’une législation d’un autre État membre ne remet pas en cause la recevabilité du recours en manquement et ne signifie pas que les droits procéduraux de ce dernier État membre, partie intervenante dans la procédure, seraient violés. À cet égard, il y a lieu de relever que l’argument par analogie que le Royaume-Uni croit pouvoir tirer de ce que, dans le cadre de l’article 267 TFUE, un renvoi préjudiciel émanant d’une juridiction d’un État membre ne permettrait d’examiner que les mesures adoptées par cet État membre repose sur une prémisse erronée, puisque, tout au contraire, la Cour a admis la recevabilité d’une question préjudicielle destinée à permettre à une juridiction d’un État membre d’apprécier la compatibilité avec le droit de l’Union des dispositions d’un autre État membre ( 15 ).

41.

Eu égard à l’ensemble de ces considérations, nous estimons que le présent recours en manquement doit être déclaré recevable.

42.

Exposant que la présente procédure concerne, en pratique, essentiellement deux catégories de retraités, dont celle regroupant les citoyens maltais qui n’ont jamais travaillé au Royaume-Uni ou dans un autre État membre et qui reçoivent une pension d’ancienneté du Royaume-Uni exclusivement en raison d’un travail effectué pour les services britanniques à Malte avant la fermeture de la base militaire britannique, achevée le 31 mars 1979 ( 16 ), la République de Malte soutient que, en l’absence d’élément transfrontalier, cette catégorie ne relève en aucun cas du champ d’application personnel des règlements nos 1408/71 et 883/2004.

43.

Cette argumentation est manifestement dépourvue de fondement.

44.

Premièrement, en ne contestant l’applicabilité du système de coordination des régimes de sécurité sociale que pour les citoyens maltais qui ont toujours travaillé à Malte, la République de Malte reconnaît par là même l’applicabilité de ce système à ceux des citoyens maltais qui ont également travaillé au Royaume-Uni ou dans un autre État membre. L’éventuelle exclusion de certaines situations particulières n’est donc pas susceptible de rendre mal fondé le grief de la Commission tiré de l’incompatibilité avec le droit de l’Union de la législation anticumul maltaise.

45.

Deuxièmement et surtout, l’absence de déplacement physique n’exclut pas l’existence d’un lien de rattachement de nature à rendre applicables les règlements nos 1408/71 et 883/2004. Si ces règlements ne trouvent pas à s’appliquer aux situations dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre ( 17 ), il résulte d’une jurisprudence itérative que le critère déterminant pour l’applicabilité desdits règlements est le rattachement de la personne concernée à un régime de sécurité sociale de l’un ou de plusieurs États membres dans le cadre duquel elle a accompli des périodes d’assurance ( 18 ).

46.

Or, la catégorie de retraités qui, selon la République de Malte, serait exclue du champ d’application personnel des règlements nos 1408/71 et 883/2004 regroupe des personnes qui ont droit à une pension de retraite maltaise ainsi qu’à une prestation de retraite professionnelle du Royaume-Uni en vertu de l’un des régimes en cause. Cette double affiliation suffit à justifier l’applicabilité de ces règlements.

47.

La République de Malte expose qu’elle se considère totalement liée par l’évaluation opérée par le Royaume-Uni de ses propres régimes de retraite de la fonction publique, lesquels ont été constamment omis de sa déclaration au titre des articles 5 du règlement no 1408/71 et 9, paragraphe 1, du règlement no 883/2004.

48.

La République d’Autriche et le Royaume-Uni partagent la position de la République de Malte quant aux conséquences de l’absence de déclaration faite par un État membre.

49.

La Commission soutient la position inverse.

50.

Cette question a déjà trouvé une réponse dans la jurisprudence de la Cour.

51.

Dans son arrêt Beerens ( 19 ), la Cour a, en effet, dit pour droit que la circonstance qu’une loi ou une réglementation nationale n’a pas été mentionnée dans la déclaration prévue à l’article 5 du règlement no 1408/71 ne saurait, par elle-même, établir que cette loi ou cette réglementation ne relève pas du champ d’application matériel de ce règlement ( 20 ).

52.

Cette solution jurisprudentielle, maintes fois réitérée par la Cour, notamment dans son arrêt Pérez García e.a. ( 21 ), nous semble parfaitement justifiée. En effet, si, comme le suggèrent la République de Malte, la République d’Autriche et le Royaume-Uni, l’application des règlements nos 1408/71 et 883/2004 à une législation déterminée devait être exclue du seul fait que celle-ci n’a pas été mentionnée par l’État membre dans sa déclaration, les dispositions de ces règlements seraient vidées de leur contenu et l’application uniforme de ceux-ci deviendrait impossible, puisque tout État membre pourrait s’affranchir unilatéralement des règles de coordination des régimes de sécurité sociale en s’abstenant de mentionner un régime qui, pourtant, relèverait objectivement du champ d’application matériel desdits règlements.

53.

Il y a lieu d’observer, par ailleurs, que, ainsi qu’il ressort de l’emploi des indicatifs présents «mentionnent» et «notifient» respectivement aux articles 5 du règlement no 1408/71 et 9, paragraphe 1, du règlement no 883/2004, ces dispositions expriment non pas une simple faculté, mais une véritable obligation pour les États membres de déclarer leurs dispositions légales et réglementaires en vue de déterminer l’étendue exacte du système de coordination des régimes de sécurité sociale. Cette obligation de déclaration serait dépourvue de toute efficacité s’il était permis aux États membres d’exclure, par leur carence, du domaine d’application de ce système des régimes qui, pourtant, répondent objectivement à la qualification de «régimes de sécurité sociale».

54.

Au demeurant, la jurisprudence relative à l’absence d’incidence du défaut de déclaration fait l’écho à une autre jurisprudence, également itérative, aux termes de laquelle «la distinction entre prestations exclues du champ d’application du règlement no 1408/71 et prestations qui en relèvent repose essentiellement sur les éléments constitutifs de chaque prestation, notamment ses finalités et ses conditions d’octroi, et non pas sur le fait qu’une prestation est qualifiée ou non par une législation nationale de prestation de sécurité sociale» ( 22 ). La notion de prestation de sécurité sociale reçoit donc, en droit de l’Union, une définition autonome, indifférente aux critères nationaux de classification.

55.

Nous ajouterons que, contrairement à l’analyse qu’en livre la République d’Autriche, nous ne pensons pas que la portée de la jurisprudence de la Cour relative à l’incidence du défaut de déclaration devrait être circonscrite à l’État membre qui aurait dû effectuer la déclaration, tandis que les autres États membres pourraient considérer que la législation qui n’est pas mentionnée dans la déclaration ne relève pas du champ d’application matériel des règlements nos 1408/71 et 883/2004. La solution préconisée, qui consiste à qualifier différemment, au regard du droit de l’Union, un régime national en fonction de l’État membre concerné, porterait, à l’évidence, directement atteinte à l’exigence d’application uniforme des règles de coordination des systèmes de sécurité sociale.

56.

Telles sont les raisons pour lesquelles nous considérons que la circonstance que les régimes en cause n’ont pas été mentionnés par le Royaume-Uni dans la déclaration effectuée en application des articles 5 du règlement no 1408/71 et 9, paragraphe 1, du règlement no 883/2004 ne saurait, par elle-même, établir que ces régimes ne relèvent pas du champ d’application matériel de ces règlements.

57.

Nous ne nions pas les difficultés concrètes auxquelles peut se heurter l’État membre confronté à l’absence de déclaration d’un régime par un autre État membre, mais nous n’y voyons pas pour autant une raison de justifier une violation des règles de coordination des systèmes de sécurité sociale. Au demeurant, les difficultés pratiques que nous venons d’évoquer devraient être en partie résolues par la mise en place d’un système de coopération et d’échange de données entre les autorités et les institutions des États membres ( 23 ). En outre, comme le souligne la Commission, les États membres ont la possibilité de l’interroger en cas de doute ou de s’adresser à la commission administrative pour la coordination des systèmes de sécurité sociale, dont l’une des missions consiste, précisément, à traiter toute question d’interprétation des règles de coordination ( 24 ). Nous ajouterons que la difficulté, voire l’impossibilité, dans laquelle se trouverait la République de Malte de procéder à une analyse des régimes en cause doit être appréciée en tenant compte de ce que cet État membre et le Royaume-Uni partagent une histoire commune de nature à faciliter l’appréhension, par la République de Malte, du système de pension applicable à ses propres citoyens ayant, avant l’année 1979, travaillé pour les forces britanniques sur le territoire maltais.

58.

Dès lors que nous refusons de considérer que l’absence de déclaration d’un régime vaut exclusion de celui-ci du champ d’application matériel des règlements nos 1408/71 et 883/2004, il nous faut vérifier si les régimes en cause répondent ou non objectivement à la qualification de «régimes de sécurité sociale», au sens de ces règlements.

59.

Selon les dispositions de l’article 1er, sous j), du règlement no 1408/71, «le terme ‘législation’ désigne, pour chaque État membre, les lois, les règlements, les dispositions statutaires et toutes les autres mesures d’application, existants ou futurs, qui concernent les branches et les régimes de sécurité sociale visés à l’article 4 paragraphes 1 et 2», tandis que, selon les dispositions de l’article 1er, sous l), du règlement no 883/2004, ce terme «désigne, pour chaque État membre, les lois, règlements et autres dispositions légales et toutes autres mesures d’application qui concernent les branches de sécurité sociale visées à l’article 3, paragraphe 1».

60.

Pour relever du domaine de la coordination des régimes de sécurité sociale, un régime de pension doit donc, d’une part, présenter le caractère d’une «législation», au sens des dispositions susvisées, et, d’autre part, remplir la condition de se rapporter à l’une des branches énumérées expressément aux articles 4, paragraphe 1, du règlement no 1408/71 et 3, paragraphe 1, du règlement no 883/2004.

61.

S’agissant de la première condition, il y a lieu de rappeler que la Cour a déclaré que la notion de «législation», au sens de l’article 1er, sous j), du règlement no 1408/71, se caractérise par son contenu large, englobant tous les types de mesures législatives, réglementaires et administratives adoptées par des États membres et doit être comprise comme visant l’ensemble des mesures nationales applicables en la matière ( 25 ). Ces considérations valent également pour l’article 1er, sous l), du règlement no 883/2004.

62.

Or, s’il soulève une objection, sur laquelle nous reviendrons, tirée de ce que ce critère ne devrait pas avoir la place exclusive que lui attribue la Commission, le Royaume-Uni ne conteste pas que les dispositions qui régissent les régimes en cause ont une source légale, au sens des dispositions susvisées, dans la mesure où ceux-ci sont prévus par les dispositions des règlements relatifs au régime principal de pension de la fonction publique de 1974 (Principal Civil Service Pension Scheme 1974), au régime de pension du Service national de santé de 1995 (National Health Service Pension Scheme 1995) et au régime de pension des forces armées de 1975 (Armed Forces Pension Scheme 1975).

63.

S’agissant de la seconde condition, il ressort d’une jurisprudence constante qu’une prestation peut être considérée comme une prestation de sécurité sociale dans la mesure où elle est octroyée aux bénéficiaires en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, sur la base d’une situation légalement définie, et où elle se rapporte à l’un des risques expressément énumérés aux articles 4, paragraphe 1, du règlement no 1408/71 et 3, paragraphe 1, du règlement no 883/2004 ( 26 ).

64.

Premièrement, il est constant et non contesté que les dispositions relatives à l’octroi de la pension confèrent aux bénéficiaires un droit légalement défini et que celle-ci est accordée automatiquement aux personnes qui répondent à certains critères objectifs, en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels.

65.

Deuxièmement, il convient d’examiner si les régimes en cause se rapportent au risque de vieillesse visé aux articles 4, paragraphe 1, sous c), du règlement no 1408/71 et 3, paragraphe 1, sous d), du règlement no 883/2004.

66.

À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence itérative, les prestations de vieillesse visées à ces dispositions sont caractérisées essentiellement par le fait qu’elles tendent à assurer les moyens de subsistance de personnes qui, lorsqu’elles atteignent un certain âge, quittent leur emploi et ne sont plus obligées de se mettre à la disposition de l’administration de l’emploi ( 27 ). Étant donné que les prestations versées au titre des régimes en cause poursuivent précisément le même objectif, consistant à protéger les personnes ayant atteint un certain âge en garantissant que ces personnes puissent disposer des moyens nécessaires au regard, notamment, de leurs besoins en tant que personnes retraitées, elles constituent des prestations de vieillesse.

67.

La condition relative à l’octroi de la prestation en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire et celle relative à son rattachement à l’un des risques énumérés aux articles 4, paragraphe 1, du règlement no 1408/71 et 3, paragraphe 1, du règlement no 883/2004 étant remplies, il s’ensuit que les régimes en cause, qui ont, par ailleurs, une source légale, doivent être qualifiés de «régimes de sécurité sociale», au sens des règlements nos 1408/71 et 883/2004.

68.

Il convient, à présent, d’examiner si les arguments avancés par le Royaume-Uni remettent en cause cette analyse.

69.

En premier lieu, le Royaume-Uni conteste le caractère exclusif et décisif du critère purement formel tiré de l’origine légale du régime. Il fait valoir, à cet égard, que les régimes en cause présentent un caractère «professionnel» et procurent à leurs bénéficiaires des prestations professionnelles «complémentaires», qui viennent en supplément de la pension de retraite de base versée par le Service national de santé, et qui correspondent, en conséquence, à la définition d’une «pension complémentaire», au sens de la directive 98/49. Ces régimes échapperaient donc aux règles de coordination des systèmes de sécurité sociale pour relever exclusivement des dispositions particulières régissant les régimes professionnels de retraite complémentaire.

70.

Nous ne partageons pas cette analyse. À notre avis, le double caractère professionnel et complémentaire d’un régime de retraite n’exclut pas nécessairement ce régime du champ d’application des règlements nos 1408/71 et 883/2004 s’il répond par ailleurs formellement à la qualification de «législation de sécurité sociale», comme c’est le cas pour les régimes en cause.

71.

Il est certain que la diversité des régimes de retraite complémentaire, qui occupent une place extrêmement variable d’un État membre à l’autre, rend délicate la distinction entre les régimes qui relèvent des règles de coordination contenues dans les règlements nos 1408/71 et 883/2004 et les régimes complémentaires gouvernés par les règles particulières contenues dans la directive 98/49 ainsi que dans la directive 2014/50/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014, relative aux prescriptions minimales visant à accroître la mobilité des travailleurs entre les États membres en améliorant l’acquisition et la préservation des droits à pension complémentaire ( 28 ).

72.

Parmi les différentes présentations d’une construction «en piliers» qui ont été proposées ( 29 ), celle de la Commission divise les systèmes de retraite en trois piliers, le premier regroupant «les régimes relevant de la sécurité sociale» de base, obligatoires et financés la plupart du temps selon le régime de la répartition, le deuxième «les régimes professionnels» caractérisés par leur lien à l’emploi et fonctionnant le plus souvent par capitalisation, et le troisième «les plans de retraites souscrits au niveau individuel». Dans cette construction, les régimes des deuxième et troisième piliers forment «les régimes complémentaires» dont la vocation est de «compléter les régimes publics» ( 30 ).

73.

Mais ce schéma classique d’une structure en piliers n’offre qu’une présentation imparfaite et purement descriptive de la diversité des systèmes de retraite et ne saurait être revêtu d’une quelconque portée normative, en particulier quant à l’opposition entre les régimes coordonnés et les régimes relevant de la directive 98/49.

74.

Pour déterminer le critère de distinction entre ces deux catégories de régimes, il faut, d’abord, se livrer à une interprétation littérale des dispositions applicables, laquelle révèle un critère tiré de la source, légale ou conventionnelle, du régime considéré. Tandis que les articles 1er, sous j), du règlement no 1408/71 et 1er, sous l), du règlement no 883/2004 opposent les «législations» de sécurité sociale, qui relèvent du champ d’application de ces règlements, aux «dispositions conventionnelles», qui en sont exclues ( 31 ), l’article 3 de la directive 98/49 définit les pensions complémentaires comme les pensions de retraite et les prestations d’invalidité et de survie qui sont prévues par les règles d’un régime de pension complémentaire établi conformément à la législation et à la pratique nationales, «destinées à compléter ou à remplacer les prestations servies par les régimes légaux de sécurité sociale pour les mêmes risques» ( 32 ).

75.

La portée de l’article 3 de la directive 98/49 est éclairée par les considérants 3 et 4 de celle-ci, qui énoncent respectivement que le système de coordination prévu en particulier par le règlement no 1408/71 n’a pas pour effet d’étendre les régimes de pension complémentaire, «à l’exception» des régimes couverts par le terme «législation» et de ceux ayant fait l’objet d’une déclaration, et que les règles applicables en matière de totalisation ne sont pas adaptées aux régimes de pension complémentaire, «à l’exception» des régimes couverts par le terme «législation».

76.

Il ressort clairement de ces dispositions que, pour l’application des règles de coordination, le législateur de l’Union a entendu poser un critère général et exclusif tenant à la source légale ou conventionnelle du régime concerné. Il n’y a donc pas lieu de faire de distinction selon que le régime est distributif ou contributif ni selon son caractère obligatoire ou facultatif ni encore selon son mode de financement par répartition ou par capitalisation. En outre, l’exclusion expresse des régimes de pension complémentaire du champ d’application de la directive 98/49 lorsqu’ils sont couverts par le terme «législation» implique l’inclusion de ces régimes légaux complémentaires dans le champ d’application des règlements nos 1408/71 et 883/2004.

77.

Cette interprétation s’impose, ensuite, pour des raisons de sécurité juridique, la définition d’un critère objectif et facile à manier permettant de garantir une application uniforme des règles de coordination des systèmes de sécurité sociale à tous les régimes légaux, tandis que les régimes conventionnels sont, en principe, exclus, sauf s’ils ont été déclarés par les États membres.

78.

L’inclusion de l’ensemble des régimes légaux de retraite, y compris complémentaire, dans le champ d’application de la réglementation de droit dérivé qui coordonne les systèmes de sécurité sociale s’avère, enfin, conforme à l’objectif de protection des droits sociaux des personnes qui se déplacent à l’intérieur de l’Union. En l’absence de coordination, l’exercice de la liberté de circulation pourrait, en effet, être découragé pour les bénéficiaires d’une pension de retraite complémentaire octroyée par un régime légal, surtout lorsque le régime de base leur procure seulement un revenu minimum de subsistance. Au regard de cet objectif fondamental, les difficultés pratiques de coordination engendrées par la diversité des systèmes de retraite ( 33 ) ne nous paraissent pas justifier l’exclusion des régimes légaux complémentaires du champ d’application des règlements nos 1408/71 et 883/2004, laquelle, en tout état de cause, serait contraire à la volonté du législateur de l’Union telle qu’elle ressort sans ambiguïté des dispositions de ces règlements ( 34 ).

79.

Il s’ensuit que, contrairement à ce que prétend le Royaume-Uni, l’applicabilité desdits règlements ne saurait être exclue au seul motif que les pensions octroyées par les régimes en cause sont des pensions complémentaires par rapport à celles servies par le Service national de santé. La circonstance que ces pensions visent non pas à garantir aux intéressés un simple revenu minimal de subsistance, mais à leur procurer un revenu qui est fonction du montant des cotisations qu’ils ont versées pendant leur activité est également dénuée de pertinence.

80.

En deuxième lieu, le Royaume-Uni considère que les droits à une pension professionnelle au titre des régimes en cause constituent non pas des prestations de sécurité sociale, mais une rémunération. Il s’appuie sur la jurisprudence établie de la Cour, et en particulier sur l’arrêt Barber ( 35 ), selon lequel la circonstance qu’une prestation est versée après la cessation de la relation de travail n’exclut pas qu’elle puisse avoir un caractère de rémunération, même si elle est prévue par la loi ( 36 ), ainsi que sur l’arrêt Beune ( 37 ), ayant reconnu qu’un régime de pension de la fonction publique qui est fonction, pour l’essentiel, de l’emploi qu’occupait l’intéressé se rattache à la rémunération dont bénéficiait ce dernier ( 38 ).

81.

Le Royaume-Uni expose, au soutien de son analyse, que le montant des droits à pension est déterminé en fonction de la durée d’emploi et du dernier salaire et que les pensions ainsi octroyées n’ont pas pour objectif le versement d’une subsistance de base, comme en atteste le fait que ces pensions peuvent être d’un montant considérablement plus élevé que celui de la pension servie dans le cadre du régime légal de sécurité sociale.

82.

Comme la Cour l’a itérativement reconnu, «la circonstance que certaines prestations sont versées après la cessation de la relation d’emploi n’exclut pas qu’elles puissent avoir un caractère de ‘rémunération’ au sens de l’article [157 TFUE]» ( 39 ). La Cour a ainsi dit pour droit que «les prestations octroyées au titre d’un régime de pension, qui est fonction, pour l’essentiel, de l’emploi qu’occupait l’intéressé, se rattachent à la rémunération dont bénéficiait ce dernier et relèvent de l’article [157 TFUE]» ( 40 ), même si le régime a un fondement légal.

83.

Toutefois, le fait qu’une pension de retraite qui a été versée au travailleur en raison de sa relation de travail doit être regardée comme une rémunération pour l’application du principe de l’égalité des rémunérations entre travailleurs masculins et travailleurs féminins, consacré par l’article 157 TFUE, ne signifie pas pour autant que cette pension ne revêt pas le caractère d’une prestation de sécurité sociale pour l’application des mesures de coordination prévues par les règlements nos 1408/71 et 883/2004.

84.

En effet, contrairement à ce que soutient le Royaume-Uni dans ses écritures, les qualifications de «rémunération», au sens de l’article 157 TFUE, et de «pension de vieillesse», au sens des règlements nos 1408/71 et 883/2004, ne sont nullement exclusives l’une de l’autre dès lors qu’elles obéissent à des finalités distinctes et font appel à des critères différents.

85.

Il convient, en particulier, de relever que le critère déterminant pour qualifier une prestation de «rémunération», au sens de l’article 157 TFUE, reposant sur la constatation que cette prestation découle de la relation de travail, est dénué de pertinence pour apprécier si ladite prestation doit être qualifiée de «prestation de sécurité sociale». De même, les critères spécifiques dégagés par la Cour pour apprécier si une prestation de retraite octroyée par un régime de retraite des fonctionnaires fondé sur la loi doit être qualifiée de «rémunération», selon lesquels cette prestation doit dépendre directement du temps de service accompli et son montant doit être calculé sur la base du dernier traitement, ne sont pas pertinents pour qualifier la prestation au regard des dispositions relatives à la coordination des régimes de sécurité sociale.

86.

Force est d’ailleurs de constater que la Cour a déjà reconnu cette possibilité de cumul de qualifications en retenant, dans son arrêt Niemi ( 41 ), qu’une prestation versée en vertu d’un régime de retraite notifié en tant que régime relevant du champ d’application du règlement no 1408/71 doit être qualifiée de «rémunération», au regard de l’article 157 TFUE, dès lors qu’elle satisfait aux critères caractérisant la relation d’emploi ( 42 ).

87.

Il s’ensuit que ni la circonstance que les régimes en cause sont des régimes professionnels octroyant des pensions qui sont liées à la relation de travail antérieure et qui sont considérées comme représentant un traitement continué récompensant l’effort fourni pendant la période d’activité, ni le fait que ces prestations dépendent directement du temps de service accompli et que leur montant doit être calculé sur la base du dernier traitement ne sont de nature à exclure l’application des règlements nos 1408/71 et 883/2004, dès lors que lesdites prestations constituent des prestations de sécurité sociale. Au demeurant, il convient de constater que, depuis la modification intervenue à la suite de l’adoption du règlement (CE) no 1606/98 ( 43 ), les régimes spéciaux de retraite des fonctionnaires sont expressément inclus dans le champ d’application du règlement no 1408/71, bien qu’ils constituent des régimes professionnels caractérisés par le fait que la pension perçue est considérée comme un simple prolongement du traitement d’activité ( 44 ).

88.

Cette conclusion n’est pas non plus remise en cause par la circonstance, invoquée par le Royaume-Uni, selon laquelle les pensions servies par le régime de pension des forces armées de 1975 n’étaient pas dues uniquement à l’âge légal de la retraite, puisque, en particulier, une pension viagère était versée à partir de l’âge de 37 ans aux officiers comptant 16 ans de service après l’âge de 21 ans ou à partir de l’âge de 40 ans pour les autres membres des forces armées comptant 22 ans de service après l’âge de 18 ans.

89.

Outre que cette argumentation ne concerne que l’un des trois régimes en cause, nous considérons que la circonstance que certaines pensions sont perçues immédiatement par leurs bénéficiaires dès que leurs fonctions prennent fin, même s’ils n’ont pas atteint l’âge légal de la retraite, ne modifie pas la nature de ces pensions qui, présentant un caractère viager, pourront être perçues jusqu’au décès.

90.

Cette interprétation de la notion de prestation de vieillesse est corroborée par la définition que l’article 1er, sous x), du règlement no 883/2004 donne de la «prestation anticipée de vieillesse» ( 45 ) pour la distinguer de la «prestation de préretraite», laquelle, au demeurant, entre également dans le champ d’application matériel de ce règlement. En effet, une prestation anticipée de vieillesse est définie comme «une prestation servie avant que l’intéressé ait atteint l’âge normal pour accéder au droit à la pension et qui, soit continue à être servie une fois que cet âge est atteint, soit est remplacée par une autre prestation de vieillesse». La possibilité de percevoir la pension par anticipation ne signifie donc pas qu’il ne s’agit pas d’une prestation de vieillesse, dans l’acception autonome qu’a cette notion en droit de l’Union.

91.

Ladite interprétation est aussi confirmée par la jurisprudence de la Cour qui admet que la circonstance que le bénéfice d’une pension est reconnu avant que l’intéressé ait atteint l’âge de la retraite ne signifie pas pour autant que cette prestation ne constitue pas une pension de vieillesse ( 46 ).

92.

Au vu de l’ensemble de ces considérations, nous estimons que les pensions servies par les régimes en cause relèvent du champ d’application des règlements nos 1408/71 et 883/2004. Constatant, par ailleurs, que la République de Malte ne conteste pas que, par leur base de calcul, la pension maltaise et les pensions versées par les régimes en cause relèvent des dispositions des articles 46 ter du règlement no 1408/71 et 54 du règlement no 883/2004, nous en déduisons qu’est fondé le grief reprochant à la République de Malte d’avoir appliqué la législation anticumul maltaise à ces pensions, sans tenir compte des règles énoncées à ces dispositions.

93.

Eu égard aux éléments qui précèdent, nous proposons à la Cour: