1.

La prestation de services de transport international de fret routier dans l’Union européenne ne fait pas l’objet de quotas ou de restrictions en termes de volume ou de fréquence des services ( 2 ). En revanche, le cabotage, qui peut être défini comme la prestation de services de transport national de fret routier, fait l’objet de restrictions lorsqu’il est effectué par des transporteurs non-résidents. Bien qu’aucun quota ne s’applique à la prestation de services de cabotage par des transporteurs non-résidents, ces transporteurs ne sont, selon l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009, autorisés qu’à effectuer trois transports de cabotage consécutifs à un transport international en provenance d’un autre État membre ou d’un pays tiers. En outre, ces trois transports doivent avoir lieu dans les sept jours suivant le déchargement du transport international.

2.

L’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009, que l’on désigne comme la règle « trois en sept » ( 3 ), fait l’objet d’interprétations différentes au niveau national ( 4 ). Des difficultés sont apparues en ce qui concerne, notamment, la comptabilisation des transports de cabotage.

3.

Les dispositions nationales qui sont l’objet de la présente affaire sont les règles danoises qui prévoient qu’un transport de cabotage peut comporter soit plusieurs points de chargement, soit plusieurs points de déchargement, mais non les deux.

4.

La Commission européenne, pour sa part, considère qu’un transport de cabotage peut comporter plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement. Par conséquent, elle a saisi la Cour, sur le fondement de l’article 258, deuxième alinéa, TFUE, d’un recours tendant à constater que, en refusant de comptabiliser comme un transport de cabotage un transport comportant plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement, le Royaume de Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent au titre du règlement no 1072/2009.

5.

Je souligne que, alors que le cabotage représente une très faible part du transport national de marchandises par route au Danemark ( 5 ) et que le cabotage illégal y est peu important ( 6 ), l’interprétation de la règle « trois en sept » peut néanmoins revêtir une importance pour cet État membre du fait que le Danemark semble être particulièrement affecté par ce que l’on appelle le « cabotage systématique », une pratique où « les transporteurs passent la majorité de leur temps à effectuer des transports nationaux dans un autre pays de l’Union ». Cette pratique semble due aux salaires relativement élevés des conducteurs au Danemark ( 7 ) ainsi, probablement, qu’à la géographie de cet État membre.

6.

L’article 2 du règlement no 1072/2009 prévoit :

« Aux fins du présent règlement, on entend par :

[…]

[…] »

7.

Aux termes de l’article 8 du règlement no 1072/2009 :

« 1. Tout transporteur de marchandises par route pour compte d’autrui qui est titulaire d’une licence [de l’Union] et dont le conducteur, s’il est ressortissant d’un pays tiers, est muni d’une attestation de conducteur, est admis, aux conditions fixées par le présent chapitre, à effectuer des transports de cabotage.

2. Une fois que les marchandises transportées au cours d’un transport international à destination de l’État membre d’accueil ont été livrées, les transporteurs visés au paragraphe 1 sont autorisés à effectuer, avec le même véhicule, ou, s’il s’agit d’un ensemble de véhicules couplés, avec le véhicule à moteur de ce même véhicule jusqu’à trois transports de cabotage consécutifs à un transport international en provenance d’un autre État membre ou d’un pays tiers à destination de l’État membre d’accueil. Le dernier déchargement au cours d’un transport de cabotage avant de quitter l’État membre d’accueil a lieu dans un délai de sept jours à partir du dernier déchargement effectué dans l’État membre d’accueil au cours de l’opération de transport international à destination de celui-ci.

Dans le délai visé au premier alinéa, les transporteurs peuvent effectuer une partie ou l’ensemble des transports de cabotage autorisés en vertu dudit alinéa dans tout État membre, à condition qu’ils soient limités à un transport de cabotage par État membre dans les trois jours suivant l’entrée à vide sur le territoire de cet État membre.

[…] »

8.

Le point 3 des lignes directrices relatives aux règles sur le cabotage routier du règlement no 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil établissant des règles communes pour l’accès au marché du transport international de marchandises par route ( 8 ) (ci-après les « lignes directrices sur le cabotage »), que le Trafikstyrelsen (l’Office des transports) a publiées sur son site Internet le 21 mai 2010, indique :

« On entend par “transport de cabotage” un transport national de marchandises depuis leur chargement jusqu’à leur déchargement chez le destinataire indiqué dans le bordereau d’expédition. Un transport de cabotage peut comporter soit plusieurs points de chargement, soit plusieurs points de déchargement.

[…] »

9.

Par lettres des 9 septembre et 2 octobre 2013, la Commission a demandé au Royaume de Danemark, dans le cadre d’une procédure pilote de l’Union ( 9 ), de fournir des informations sur les règles nationales relatives au cabotage. Le Royaume de Danemark a répondu par lettres des 18 novembre et 12 décembre 2013.

10.

Le 11 juillet 2014, la Commission, que ces réponses n’ont pas convaincue, a adressé au Royaume de Danemark une lettre de mise en demeure, où elle soutenait, notamment, que cet État membre avait violé l’article 2 et l’article 8 du règlement no 1072/2009. D’après la Commission, les lignes directrices sur le cabotage, selon lesquelles un transport de cabotage peut comporter soit plusieurs points de chargement, soit plusieurs points de déchargement, mais non les deux, étaient incompatibles avec ces dispositions, qui ne fixaient pas un nombre maximum de points de chargement ou de déchargement.

11.

Par lettre du 9 septembre 2014, le Royaume de Danemark a présenté ses observations sur la lettre de mise en demeure.

12.

Le 25 septembre 2015, la Commission a adressé un avis motivé au Royaume de Danemark. Elle y indiquait, notamment, que la définition d’un transport de cabotage comme comportant soit plusieurs points de chargement, soit plusieurs points de déchargement, était incompatible avec l’article 2, paragraphe 6, et l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009.

13.

Par lettre du 25 novembre 2015, le Royaume de Danemark a présenté ses observations sur l’avis motivé.

14.

Les arguments du Royaume de Danemark ne l’ayant pas convaincue, la Commission a, le 25 octobre 2016, introduit le présent recours.

15.

La Commission demande à la Cour de constater que le Royaume de Danemark a manqué à ses obligations au titre de l’article 2, paragraphe 6, et de l’article 8 du règlement no 1072/2009 et de condamner le Royaume de Danemark aux dépens.

16.

Le Royaume de Danemark demande à la Cour de rejeter le recours, dès lors qu’il n’a pas violé les dispositions du règlement no 1072/2009 afférentes au cabotage. Le Royaume de Danemark demande également à ce que la Commission soit condamnée aux dépens.

17.

Des observations écrites ont été présentées par la Commission et le Royaume de Danemark. Ces parties ont également été entendues lors de l’audience du 11 octobre 2017.

18.

La Commission fait valoir qu’en permettant qu’un transport de cabotage comporte soit plusieurs points de chargement, soit plusieurs points de déchargement, mais non les deux, le Royaume de Danemark a manqué à ses obligations au titre de l’article 2, paragraphe 6, et de l’article 8 du règlement no 1072/2009.

19.

En premier lieu, la Commission affirme que l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 ne prévoit pas qu’un même transport de cabotage ait un nombre maximal de points de chargement et/ou de déchargement. Par conséquent, un tel transport peut avoir n’importe quel nombre de points de chargement et/ou de déchargement. Dès lors, les lignes directrices sur le cabotage, selon lesquelles un transport de cabotage peut comporter soit plusieurs points de chargement, soit plusieurs points de déchargement, mais non les deux, ajoutent une nouvelle condition à celles prévues par le règlement no 1072/2009. En effet, ce règlement limite le nombre de transports de cabotage qui peuvent être effectués à la suite d’un transport international. Il ne limite pas le nombre de points de chargement et/ou de déchargement d’un transport de cabotage.

20.

En deuxième lieu, la Commission soutient que l’article 2, paragraphe 6, et l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 définissent de manière exhaustive ce qu’est un transport de cabotage. Partant, les États membres ne disposent d’aucune marge d’appréciation à cet égard. Il ne saurait exister qu’une seule interprétation de la notion de « transport de cabotage ». Celle-ci figure dans un document adopté par la Commission sous la forme de « questions et réponses » (ci-après les« Questions et réponses ») ( 10 ) et publié sur le site Internet de la direction générale de la mobilité et des transports de la Commission. Ce document lie tous les États membres. À cet égard, il n’est pas important que ce document n’ait pas fait l’objet d’un vote du comité des transports routiers, lequel se compose des représentants des États membres. En effet, aucun vote n’était requis.

21.

En troisième lieu, la Commission reconnaît que le comité des transports routiers avait, à l’origine, considéré qu’un transport de cabotage ne peut comporter que « plusieurs points de chargement ou plusieurs points de livraison ». Cependant, c’est lors de la réunion du 17 novembre 2009 dudit comité, c’est-à-dire avant que le règlement no 1072/2009 ne devienne applicable, que cette position a été adoptée. L’entrée en vigueur, le 14 mai 2010 ( 11 ), des articles 8 et 9 du règlement no 1072/2009 a fait apparaître des difficultés quant à la définition du transport de cabotage. Cette question a donc été de nouveau abordée par le comité des transports routiers lors de sa réunion du 25 octobre 2010. Lors de cette réunion, les représentants des États membres sont parvenus à un accord. Ils ont conclu qu’un transport de cabotage peut comporter « plusieurs points de chargement, plusieurs points de livraison ou même plusieurs points de chargement et de livraison, le cas échéant ». Cette interprétation de la notion de « transport de cabotage » a ensuite été publiée par la Commission sous la forme des Questions et réponses mentionnées ci-dessus.

22.

En quatrième lieu, on ne saurait, selon la Commission, soutenir que le fait de permettre qu’un transport de cabotage comporte plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement est incompatible avec l’objectif du règlement no 1072/2009 et avec la nature temporaire du cabotage. En effet, la nature temporaire du cabotage est garantie par la règle « trois en sept » posée à l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009.

23.

En cinquième lieu, la Commission fait valoir que, contrairement à ce que soutient le Royaume de Danemark, l’interprétation de la notion de « transport de cabotage » figurant dans les lignes directrices sur le cabotage est incompatible avec le principe de proportionnalité. Interdire aux transporteurs non-résidents d’opérer des transports de cabotage comportant plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement limite de manière indue la possibilité qu’ont ces transporteurs d’opérer des transports de cabotage. En revanche, autoriser les transporteurs non-résidents à réaliser des transports comportant plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement évite les trajets à vide et favorise l’efficacité des transports.

24.

Le Royaume de Danemark maintient qu’en permettant qu’un transport de cabotage comporte soit plusieurs points de chargement, soit plusieurs points de déchargement, mais non les deux, il n’a enfreint ni l’article 2, paragraphe 6, ni l’article 8 du règlement no 1072/2009.

25.

Le Royaume de Danemark soutient que le règlement no 1072/2009 ne réglemente pas les transports de cabotage de manière exhaustive, parce que les dispositions de ce règlement relatives au cabotage manquent de clarté. Par conséquent, les États membres peuvent adopter des mesures pour l’application de ces dispositions, à condition que celles-ci soient conformes au principe de proportionnalité.

26.

En premier lieu, le Royaume de Danemark soutient que le règlement no 1072/2009 manque de clarté quant à la définition des transports de cabotage. Ce règlement ne précise pas combien de points de chargement et/ou de points de déchargement un transport de cabotage peut comporter. Il est donc impossible de déterminer quand la limite de trois transports prévue à l’article 8, paragraphe 2, de ce règlement est atteinte. Ce manque de clarté est renforcé par le fait que, premièrement, la Commission était, à l’origine, du même avis que le Royaume de Danemark et n’a changé d’avis que lors de la réunion du comité des transports routiers du 25 octobre 2010 ; deuxièmement, la Commission elle-même a reconnu, dans un rapport de 2014 ( 12 ), que la définition du cabotage dans ce règlement était obscure et devait être modifiée ; troisièmement, les États membres ont des interprétations divergentes de cette notion.

27.

En deuxième lieu, le Royaume de Danemark affirme que les lignes directrices sur le cabotage permettent d’atteindre l’objectif poursuivi par le règlement no 1072/2009. L’objectif de ce règlement est d’empêcher les transporteurs non-résidents d’offrir de manière permanente des services de cabotage dans l’État membre d’accueil. Si un transport de cabotage pouvait comporter plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement, un grand nombre de trajets pourraient être considérés comme un seul transport de cabotage. La limite de trois transports prévue à l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 serait vidée de sa substance. Le cabotage ne serait plus « temporaire », ainsi que l’exige l’article 2, paragraphe 6, de ce règlement.

28.

En troisième lieu, le Royaume de Danemark soutient que les lignes directrices sur le cabotage ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif du règlement no 1072/2009. Elles n’exigent notamment pas qu’un transport de cabotage ait un seul point de chargement et un seul point de déchargement. En outre, le droit danois ne limite pas le nombre d’expéditeurs et de commettants. Dès lors, les lignes directrices sur le cabotage sont conformes au principe de proportionnalité.

29.

Je démontrerai tout d’abord que l’article 2, paragraphe 6, et l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 n’abordent pas la question de savoir si un transport de cabotage peut comporter plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement. J’examinerai ensuite si ces dispositions confèrent aux États membres une marge d’appréciation pour adopter des mesures d’application aux fins de leur mise en œuvre. Dès lors que les États membres disposent, à mon avis, d’une telle marge d’appréciation, je me tournerai vers l’examen du caractère proportionnel des lignes directrices sur le cabotage. Enfin, je me pencherai sur la question de la valeur juridique des Questions et réponses publiées par la Commission sur son site Internet, dans lesquelles celle-ci expose son interprétation de la notion de « transport de cabotage ».

30.

Je relève que l’article 2, paragraphe 6, du règlement no 1072/2009 ne fait pas référence aux points de chargement ou de déchargement. Cette disposition se contente de souligner le caractère « temporaire » des transports de cabotage.

31.

L’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 ne fait pas davantage référence aux points de chargement ou de déchargement. Cette disposition prévoit qu’un maximum de trois transports de cabotage peuvent être effectués dans les sept jours suivant un transport international ( 13 ). Il est vrai que l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 précise qu’un transport de cabotage peut comporter plusieurs points de déchargement. En effet, selon la dernière phrase du premier alinéa de cette disposition, « [l]e dernier déchargement au cours d’un transport de cabotage […] a lieu dans un délai de sept jours à partir du dernier déchargement […] au cours de l’opération de transport international à destination de [l’État membre d’accueil] » ( 14 ). Cependant, l’article 8, paragraphe 2, de ce règlement ne précise pas si un transport de cabotage peut également comporter plusieurs points de chargement. Par conséquent, cette disposition n’indique pas si un transport peut avoir plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement.

32.

En d’autres termes, l’article 2, paragraphe 6, et l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 n’abordent purement et simplement pas la question de savoir si un transport de cabotage peut avoir plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement.

33.

En revanche, les lignes directrices sur le cabotage indiquent clairement qu’« un transport peut comporter soit plusieurs points de chargement, soit plusieurs points de déchargement » ( 15 ), excluant de ce fait les transports qui comportent plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement. Il est clair qu’en adoptant les lignes directrices sur le cabotage, le Royaume de Danemark a abordé la question et qu’il l’a tranchée.

34.

Il nous faut donc déterminer si le règlement no 1072/2009 a conféré au Royaume de Danemark une marge d’appréciation pour adopter les lignes directrices sur le cabotage afin de préciser la définition des transports de cabotage et la règle « trois en sept », qui sont prévues à l’article 2, paragraphe 6, et à l’article 8, paragraphe 2, de ce règlement.

35.

Je souligne que l’acte de droit de l’Union dont il est reproché au Royaume de Danemark d’avoir violé les dispositions est un règlement, non une directive.

36.

Contrairement aux directives, les règlements sont, en vertu de l’article 288, deuxième alinéa, TFUE, obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables dans tous les États membres. Les États membres ne sauraient donc adopter des mesures internes qui reproduisent les dispositions d’un règlement ( 16 ), pas plus qu’ils ne sauraient prendre des mesures affectant la portée d’un règlement ( 17 ) ou ses dispositions.

37.

Cela ne signifie cependant pas que les États membres ne sauraient adopter aucune mesure d’application d’un règlement. En effet, certaines dispositions d’un règlement peuvent nécessiter, pour leur mise en œuvre, l’adoption de mesures d’application par les États membres ( 18 ). En d’autres termes, il est possible qu’un règlement ne régisse pas de manière exhaustive une matière et qu’il confère aux États membres une marge d’appréciation pour adopter des mesures aux fins de sa mise en œuvre ( 19 ).

38.

Il résulte d’une jurisprudence constante que les États membres peuvent adopter des mesures d’application d’un règlement s’ils n’entravent pas son applicabilité directe, s’ils ne dissimulent pas sa nature d’acte de droit de l’Union et s’ils précisent l’exercice de la marge d’appréciation qui leur est conférée par ce règlement tout en restant dans les limites de ses dispositions ( 20 ).

39.

C’est en se référant aux dispositions pertinentes du règlement en cause, interprétées à la lumière des objectifs de celui-ci, qu’il convient de déterminer si celles-ci interdisent, imposent ou permettent aux États membres d’arrêter certaines mesures d’application et, notamment dans cette dernière hypothèse, si la mesure concernée s’inscrit dans le cadre de la marge d’appréciation reconnue à chaque État membre ( 21 ).

40.

En l’espèce, ni l’article 2, paragraphe 6, ni l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 ne renvoient au droit national. Ni l’une ni l’autre de ces dispositions n’habilitent expressément les États membres à adopter des mesures d’application en ce qui concerne la définition de la notion de « transport de cabotage » ou la règle « trois en sept ». Aucune autre disposition du règlement no 1072/2009 ne les y habilite ( 22 ).

41.

Cependant, les États membres peuvent adopter des mesures d’application d’un règlement alors même que celui-ci ne les y habilite pas expressément ( 23 ).

42.

Par exemple, l’article 3, second alinéa, du règlement (CE) no 1/2005 ( 24 ) prévoit que l’une des conditions à respecter pour transporter des animaux est qu’« une […] hauteur suffisant[e] [soit] prévu[e] pour les animaux, compte tenu de leur taille et du voyage prévu ». Cependant, concernant le transport de porcins par route, le règlement no 1/2005 ne prévoit pas de normes chiffrées relatives à la hauteur des compartiments intérieurs où ces animaux sont transportés, pas plus qu’il n’habilite expressément les États membres à adopter ces normes. Néanmoins, la Cour a jugé que les États membres peuvent adopter des mesures d’application qui fixent des normes chiffrées relatives à la hauteur intérieure des compartiments où sont transportés des porcins ( 25 ).

43.

De même, l’article 5 du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 ( 26 ) énumère les sanctions qui « peuvent » être imposées dans l’hypothèse d’une violation d’une disposition de droit de l’Union qui porte préjudice au budget de l’Union ( 27 ). L’article 7 du règlement no 2988/95 indique que ces sanctions peuvent s’appliquer aux opérateurs économiques qui ont commis l’irrégularité en cause ou aux personnes qui sont tenues de répondre de cette irrégularité ou d’éviter qu’elle soit commise. Cependant, le règlement no 2988/95 ne précise pas dans quelle situation, ni à quelle personne s’applique chacune des sanctions énumérées à l’article 5. De surcroît, il n’habilite pas expressément les États membres à adopter des dispositions à cet égard ( 28 ). Néanmoins, la Cour a jugé que les États membres peuvent, et même doivent, adopter des dispositions dans ce domaine ( 29 ).

44.

Je souligne que, comme le soutient le Royaume de Danemark, le fait qu’une disposition d’un règlement soit rédigée en des termes généraux ou imprécis est un indice de la nécessité d’adopter des mesures nationales d’application. Comme l’a jugé la Cour dans l’arrêt Zerbone, « en cas de difficulté d’interprétation, l’administration nationale peut être amenée à prendre des mesures d’application d’un règlement [de l’Union] et à élucider à cette occasion les doutes soulevés » ( 30 ). Dans l’arrêt Danske Svineproducenter, si une certaine marge d’appréciation a été reconnue aux États membres afin qu’ils fixent des normes chiffrées relatives à la hauteur des compartiments intérieurs destinés au transport de porcins par route, c’est parce que le règlement applicable ne fixait pas « de manière précise »la hauteur de ces compartiments, c’est-à-dire qu’il ne prévoyait pas lui-même de normes chiffrées ( 31 ). De même, dans l’arrêt SGS Belgium, si les États membres se sont vus reconnaître le droit d’adopter des mesures d’application prévoyant des sanctions, c’est parce que les dispositions pertinentes du règlement no 2988/95 « se born[aient] à établir [d]es règles générales » et qu’elles « ne détermin[aient] pas précisément laquelle des sanctions énumérées à l’article 5 […] devrait être appliquée […] ni la catégorie d’acteurs devant faire l’objet d’une telle sanction » ( 32 ).

45.

En l’espèce, j’estime que, pour les raisons mentionnées ci-dessous, l’article 2, paragraphe 6, et l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 nécessitent l’adoption de mesures nationales d’application, alors même que ces articles ne prévoient pas expressément l’adoption de telles mesures.

46.

En premier lieu, il est nécessaire, afin de déterminer si la limite de trois transports prévue à l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 a été atteinte, de savoir si un trajet comportant plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement doit être comptabilisé comme un transport de cabotage, deux transports, ou davantage. En l’absence d’une clarification de cette question par les États membres, la limite de trois transports ne peut pas être appliquée.

47.

En deuxième lieu, l’article 2, paragraphe 6, du règlement no 1072/2009 définit les transports de cabotage en des termes généraux. Cette disposition se contente d’indiquer qu’il s’agit de « transports nationaux » et qu’ils sont assurés « à titre temporaire ». Comme mentionné au point 44 des présentes conclusions, le fait qu’une disposition soit libellée en des termes imprécis est un indice de la nécessité d’adopter des mesures nationales d’application.

48.

En troisième lieu, les différences d’interprétation de la notion de « transport de cabotage » par les États membres ( 33 ) sont révélatrices du manque de clarté et de l’imprécision de l’article 2, paragraphe 6, et de l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009.

49.

Certains États membres, comme le Royaume des Pays-Bas ( 34 ) et le Royaume de Suède, ( 35 ) sont, comme la Commission, d’avis qu’un transport de cabotage peut comporter plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement. D’autres États membres, comme le Royaume de Danemark ou, jusqu’à récemment, la République de Finlande, considèrent qu’un transport de cabotage ne peut pas comporter plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement ( 36 ). Certaines législations nationales prévoient des exceptions à cette dernière position dans l’hypothèse où il existe un seul contrat de transport et où celui-ci prévoit plusieurs points de chargement et de déchargement, ou dans l’hypothèse où l’enlèvement des marchandises en différents lieux et/ou leur livraison en différents lieux ont le même expéditeur et/ou le même destinataire ( 37 ). Il convient également de mentionner la position des autorités du Royaume-Uni qui, pour compter les transports qui comportent plusieurs points d’enlèvement et plusieurs points de livraison, « prennent en considération le nombre le plus bas, qu’il s’agisse du nombre de chargements ou du nombre de livraisons » ( 38 ).

50.

En quatrième lieu, la nécessité de clarifier la notion de « transport de cabotage » a été reconnue par la Commission elle-même dans le rapport sur l’état du marché du transport routier dans l’Union, où elle a indiqué que « la révision [du règlement no 1072/2009] viserait […] à clarifier [ses] termes problématiques […], notamment la définition du […] cabotage » ( 39 ).

51.

Par conséquent, je ne vois pas comment le Royaume de Danemark pourrait être critiqué pour avoir adopté des mesures nationales d’application de l’article 2, paragraphe 6, et de l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009.

52.

Il convient enfin de souligner que cette conclusion n’est pas remise en cause par le fait qu’en 2017, la Commission a proposé de modifier la définition du transport de cabotage de manière à ce qu’un tel transport puisse comporter plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement ( 40 ).

53.

En effet, l’article 2, paragraphe 2, de la proposition de la Commission de 2017 prévoit de remplacer l’article 2, paragraphe 6, du règlement no 1072/2009 par le texte suivant : « [on entend par] “transport de cabotage”, un transport national pour compte d’autrui assuré à titre temporaire dans un État membre d’accueil, impliquant l’enlèvement des marchandises en un ou plusieurs points de chargement jusqu’à leur livraison à un ou plusieurs points de livraison, comme prévu dans la lettre de voiture » ( 41 ).

54.

La proposition de la Commission de modifier l’article 2, paragraphe 6, du règlement no 1072/2009 de manière à ce qu’il précise qu’un transport de cabotage peut comporter plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement ne signifie pas qu’avant cette modification, ou à défaut de celle-ci, les États membres ne peuvent pas autoriser un transport de cabotage à comporter plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement. Cela ne signifie pas non plus qu’avant cette modification, ou à défaut de celle-ci, les États membres sont tenus de permettre qu’un transport de cabotage comporte plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement. En effet, comme je l’ai expliqué ci-dessus, l’actuel article 2, paragraphe 6, du règlement no 1072/2009 n’aborde purement et simplement pas cette question. La proposition de la Commission de 2017 choisit une interprétation. Cette proposition n’enlève rien au fait que la définition actuelle d’un transport de cabotage est rédigée en des termes très généraux et qu’elle confère donc aux États membres une marge d’appréciation qui leur permet de choisir une interprétation plutôt qu’une autre.

55.

En outre, je relève qu’en 2017, la Commission a également proposé d’abandonner la règle « trois en sept ». Alors que les transporteurs non-résidents sont aujourd’hui autorisés à réaliser trois transports de cabotage dans un délai de sept jours à partir du dernier déchargement d’un transport international, ils seraient, en vertu de la proposition de la Commission de 2017, autorisés à réaliser un nombre de transports illimité dans un délai plus court, à savoir cinq jours à partir du dernier déchargement d’un transport international ( 42 ).

56.

Si l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 était modifié comme le propose la Commission, il deviendrait inutile de compter les transports de cabotage, puisqu’un nombre illimité de transports pourrait être effectué au cours de la période de référence. Par conséquent, la question de savoir si un transport de cabotage peut comporter plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement perdrait toute pertinence. La proposition de modification de l’article 2, paragraphe 6, du règlement no 1072/2009 deviendrait inutile.

57.

En tout état de cause, je remarque que la proposition de la Commission de 2017 est actuellement en cours de discussion et que plusieurs États membres ont exprimé leur désaccord ( 43 ). À l’heure où les présentes conclusions sont rédigées, la modification de l’article 2, paragraphe 6, du règlement no 1072/2009 dans le sens indiqué ci-dessus n’est rien de plus que le souhait de la Commission.

58.

Dès lors, aucune conclusion ne saurait être tirée de la proposition de la Commission de 2017, selon laquelle l’article 2, paragraphe 6, du règlement no 1072/2009 serait modifié de manière à préciser qu’un transport de cabotage peut comporter plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement.

59.

J’en conclus que l’article 2, paragraphe 6, et l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 confèrent aux États membres une marge d’appréciation pour adopter des mesures d’application qui précisent la notion de « transport de cabotage ».

60.

Cependant, les mesures que les États membres adoptent pour l’application de l’article 2, paragraphe 6, et de l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 doivent être conformes aux principes généraux du droit de l’Union, notamment au principe de proportionnalité ( 44 ).

61.

Ce principe, qui s’impose notamment aux autorités législatives et réglementaires des États membres lorsqu’elles appliquent le droit de l’Union, exige que les moyens mis en œuvre par une disposition soient propres à réaliser l’objectif visé et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre ( 45 ).

62.

Selon moi, les lignes directrices sur le cabotage sont conformes au principe de proportionnalité.

63.

En premier lieu, elles sont appropriées pour atteindre l’objectif poursuivi par le règlement no 1072/2009 concernant le cabotage.

64.

L’objectif du règlement no 1072/2009 est, en ce qui concerne le cabotage, de créer un « régime […] transitoire » ( 46 ). La « poursui[te] de l’ouverture du […] cabotage » et le renforcement de la libéralisation ne seront, « le cas échéant », opérés qu’au regard de « l’efficacité des contrôles et [de] l’évolution des conditions d’emploi dans la profession, [de] l’harmonisation des règles, notamment dans les domaines du contrôle de l’application et des redevances pour l’utilisation des infrastructures routières, ainsi que [de] la législation sociale et en matière de sécurité » ( 47 ). À cet égard, l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1072/2009 confie à la Commission la tâche d’apprécier si l’harmonisation dans ces domaines « [a accompli des progrès] tels que l’on pourrait envisager de poursuivre l’ouverture des marchés domestiques des transports routiers, y compris de cabotage » ( 48 ).

65.

En d’autres termes, l’objectif du règlement no 1072/2009 n’est pas, en ce qui concerne le cabotage, d’ouvrir complètement les marchés nationaux aux transporteurs non-résidents. C’est la raison pour laquelle, conformément à l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009, le cabotage n’est autorisé qu’à la suite d’un transport international et est limité à trois transports dans les sept jours du déchargement de ce transport international. Je remarque, à cet égard, que, lors de l’élaboration de la proposition de règlement qui allait devenir le règlement no 1072/2009, la Commission a examiné et rejeté une option qui autorisait les transporteurs non-résidents à effectuer un nombre illimité de transports de cabotage pendant un mois ( 49 ). C’est également la raison pour laquelle le considérant 13 et l’article 2, paragraphe 6, du règlement no 1072/2009 soulignent le caractère « temporaire » du cabotage et pour laquelle le considérant 15 de ce règlement souligne que le cabotage ne devrait pas constituer une activité « permanente » ou « continue ».

66.

Permettre à des transporteurs non-résidents de réaliser trois transports de cabotage comportant un nombre illimité de points de chargement et un nombre illimité de points de déchargement pourrait rendre inopérante la limite de trois transports prévue à l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009. Par exemple, un transporteur non-résident pourrait charger des marchandises au point A, décharger certaines de ces marchandises au point B, charger d’autres marchandises au point C, décharger certaines marchandises au point D, charger d’autres marchandises au point E, enfin décharger toutes les marchandises au point F et n’avoir toujours effectué qu’un seul transport de cabotage. Le caractère temporaire du cabotage ne serait ainsi garanti que par la limite de sept jours.

67.

Je souligne, ainsi que je l’ai mentionné au point 65 des présentes conclusions, que l’option selon laquelle un nombre illimité de transports de cabotage serait autorisé pendant une certaine période (certes, un mois, non sept jours) a été rejetée par la Commission dans la proposition de règlement qui allait devenir le règlement no 1072/2009. Cette option n’a été reprise que récemment (avec une durée plus courte, de cinq jours), dans la proposition de la Commission de 2017 ( 50 ).

68.

Par conséquent, il me semble qu’autoriser des transports de cabotage comportant un nombre illimité de points de chargement et un nombre illimité de points de déchargement va à l’encontre du caractère temporaire du cabotage visé à l’article 2, paragraphe 6, du règlement no 1072/2009, ainsi que de la limite de trois transports fixée à l’article 8, paragraphe 2, et de l’objectif du règlement no 1072/2009 en ce qui concerne le cabotage.

69.

Inversement, empêcher les transporteurs non-résidents d’effectuer des transports de cabotage comportant plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement vise à garantir que le cabotage est temporaire et à réaliser une libéralisation limitée du marché du cabotage.

70.

Par conséquent, les lignes directrices sur le cabotage sont appropriées pour atteindre l’objectif poursuivi par le règlement no 1072/2009 en ce qui concerne le cabotage.

71.

En second lieu, les lignes directrices sur le cabotage ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

72.

En effet, ainsi que l’a fait valoir le Royaume de Danemark, ces lignes directrices n’excluent pas les transports comportant plusieurs points de chargement et un point de déchargement, ni les transports comportant un point de chargement et plusieurs points de déchargement. Elles excluent uniquement les transports comportant plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement. En outre, selon le Royaume de Danemark, les lignes directrices sur le cabotage ne limitent pas le nombre d’expéditeurs ou de commettants.

73.

Il convient donc de conclure que le Royaume de Danemark disposait d’une marge d’appréciation pour adopter les lignes directrices sur le cabotage, que ces lignes directrices sont conformes au principe de proportionnalité et que, partant, le Royaume de Danemark n’a pas, en les adoptant, manqué à ses obligations au titre de l’article 2, paragraphe 6, et de l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009.

74.

Cette conclusion n’est pas remise en cause par le fait que la Commission a adopté les Questions et réponses ( 51 ) et les a publiées sur le site Internet de sa direction générale de la mobilité et des transports. Les Questions et réponses indiquent qu’« un transport de cabotage peut impliquer plusieurs points de chargement, plusieurs points de livraison ou même plusieurs points de chargement et de livraison, le cas échéant » ( 52 ).

75.

À cet égard, la Commission fait valoir que son interprétation de la notion de « transport de cabotage », telle qu’elle figure dans les Questions et réponses, s’impose aux États membres dès lors que, d’une part, les représentants de ces derniers ont débattu et retenu cette interprétation lors de la réunion du 25 octobre 2010 du comité des transports routiers, d’autre part, elle a été publiée sur son site Internet ( 53 ).

76.

Cet argument ne saurait, à mon sens, être accepté. Les Questions et réponses ne sauraient être considérées comme s’imposant aux États membres pour les raisons suivantes.

77.

En premier lieu, je relève que, bien que, comme le fait valoir la Commission, les Questions et réponses aient été publiées sur le site Internet de la direction générale de la mobilité et des transports, elles n’ont pas été publiées au Journal officiel.

78.

En deuxième lieu, je souligne que, contrairement à ce que la Commission fait valoir, les représentants des États membres ne sont pas parvenus à un accord sur l’interprétation de la notion de « transport de cabotage » qui figure dans les Questions et réponses.

79.

À cet égard, il convient de souligner que ni l’article 2, paragraphe 6, ni l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1072/2009 n’habilitent la Commission à adopter un acte qui précise la notion de « transport de cabotage » ou la règle « trois en sept ». Il en va de même des autres dispositions de ce règlement : aucune ne l’y habilite.

80.

À l’inverse, l’article 4, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement no 1072/2009 prévoit que la Commission « adapte » au progrès technique la durée de validité de la licence de l’Union délivrée aux transporteurs. De même, l’article 4, paragraphe 4, deuxième alinéa, et l’article 5, paragraphe 4, du règlement no 1072/2009 indiquent que la Commission « adapte » au progrès technique, respectivement, les annexes I et II et l’annexe III de ce règlement ( 54 ). L’article 4, paragraphe 2, troisième alinéa, l’article 4, paragraphe 4, deuxième alinéa et l’article 5, paragraphe 4, du règlement no 1072/2009 imposent tous à la Commission, lorsqu’elle « adapte » au progrès technique les éléments concernés, d’agir en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 15, paragraphe 2, de ce règlement. En vertu de cette procédure, qui est prévue à l’article 5 bis, paragraphes 1 à 4, de la décision 1999/468/CE ( 55 ), telle que modifiée par la décision 2006/512/CE ( 56 ), un vote du comité pertinent, en l’espèce le comité des transports routiers ( 57 ), est requis.

81.

Dès lors qu’aucune disposition du règlement no 1072/2009 n’habilite la Commission à adopter des actes qui précisent la notion de « transport de cabotage » ou la règle « trois en sept », aucune disposition de ce règlement n’exige que ces actes soient soumis au vote du comité des transports routiers. Il ne fait aucun doute que la procédure de réglementation avec contrôle, ou toute autre procédure qui requiert un vote de ce comité ( 58 ), ne s’applique pas à l’adoption des Questions et réponses. La Commission elle-même l’a admis dans ses observations écrites ( 59 ).

82.

En outre, l’article 2, paragraphe 2, du règlement de procédure du comité des transports routiers ( 60 ) prévoit que l’agenda élaboré pour chaque réunion « fait une distinction » entre, d’une part, « les propositions de mesures sur lesquelles [ce] comité est invité à donner un avis, conformément à la procédure de réglementation avec contrôle » et, d’autre part, « les autres questions soumises à [ce] comité pour information ou pour un simple échange de vues ».

83.

Il ressort du dossier que l’interprétation de la notion de « transport de cabotage » figurait à l’agenda de deux réunions du comité des transports routiers. Ces réunions ont eu lieu les 17 novembre 2009 et 25 octobre 2010. À chacune de ces réunions, cette question a fait l’objet d’un simple débat ( 61 ). Elle n’a pas fait l’objet d’un vote ( 62 ). Ce qui suggère, comme l’a fait valoir lors de l’audience le Royaume de Danemark, qu’il s’agissait de l’une des « autres questions » mentionnées à l’article 2, paragraphe 2, du règlement de procédure du comité des transports routiers, qui sont soumises à ce comité « pour information ou pour un simple échange de vues ».

84.

Partant, la définition de la notion de « transport de cabotage » figurant dans les Questions et réponses, loin d’être le fruit d’un accord entre une majorité d’États membres, n’est rien de plus que l’interprétation de cette notion par la Commission.

85.

En outre, je relève que, même si la procédure de réglementation avec contrôle avait été applicable, un vote du comité des transports routiers en faveur de l’interprétation de la notion de « transport de cabotage » retenue par la Commission n’aurait pas, en lui-même, eu pour effet de rendre cette interprétation contraignante pour les États membres. En effet, selon l’article 5 bis, paragraphe 3, de la décision 1999/468, telle que modifiée par la décision 2006/512, d’autres étapes doivent être suivies à cette fin ( 63 ).

86.

En troisième lieu, je souligne que, dans l’analyse d’impact de sa proposition de 2017, la Commission elle-même a reconnu que les Questions et réponses « n’ont pas de caractère juridiquement contraignant » ( 64 ). Ceci a été répété lors de l’audience par le représentant de la Commission ( 65 ).

87.

Dès lors, les Questions et réponses ne sauraient, à mon sens, être considérées comme liant les États membres.

88.

Par conséquent, la Commission n’a pas démontré que le Royaume de Danemark a manqué à ses obligations au titre de l’article 2, paragraphe 6, et de l’article 8 du règlement no 1072/2009.

89.

À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de :