CJUE, n° C-497/17, Arrêt de la Cour, Oeuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs (OABA) contre Ministre de l'Agriculture et de l'Alimentation e.a, 26 février 2019

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pour l’Œuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs (OABA), par Me A. Monod, avocat,

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pour Bionoor SARL, par M. N. Gardères, avocat,

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pour Ecocert France SAS, par M. D. de Laforcade, avocat,

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pour le gouvernement français, par MM. D. Colas et S. Horrenberger ainsi que par Mme E. de Moustier, en qualité d’agents,

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pour le gouvernement hellénique, par M. G. Kanellopoulos et Mme A. Vasilopoulou, en qualité d’agents,

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pour le gouvernement norvégien, par Mme A. Dalheim Jacobsen ainsi que par MM. T. Bjerre Leming et D. Sørlie Lund, en qualité d’agents,

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pour la Commission européenne, par MM. A. Bouquet et A. Lewis ainsi que par Mme B. Eggers, en qualité d’agents,

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La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 13 TFUE, du règlement (CE) no 834/2007 du Conseil, du 28 juin 2007, relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques et abrogeant le règlement (CEE) no 2092/91 (JO 2007, L 189, p. 1), du règlement (CE) no 889/2008 de la Commission, du 5 septembre 2008, portant modalités d’application du règlement no 834/2007 (JO 2008, L 250, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) no 271/2010, du 24 mars 2010 (JO 2010, L 84, p. 19) (ci-après le « règlement no 889/2008 »), ainsi que du règlement (CE) no 1099/2009 du Conseil, du 24 septembre 2009, sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort (JO 2009, L 303, p. 1).

2

Cette demande a été introduite dans le cadre d’un litige opposant l’association Œuvre d’Assistance aux bêtes d’Abattoirs (ci-après l’« association OABA ») au ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (ci-après le « ministre de l’Agriculture »), à Bionoor SARL, à Ecocert France SAS (ci–après « Ecocert ») et à l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) au sujet d’une demande de l’association OABA visant à ce que soient interdites la publicité et la commercialisation de produits issus de viande bovine de la marque « Tendre France », certifiés « halal » et comportant la mention « agriculture biologique » (ci-après la « mention “AB” »).

3

Les considérants 1 et 3 du règlement no 834/2007 énoncent :

[…]

4

Intitulé « Objectif et champ d’application », l’article 1er de ce règlement dispose :

« 1. Le présent règlement contient les dispositions de base du développement durable de la production biologique et, parallèlement, assure le bon fonctionnement du marché intérieur, garantit une concurrence loyale, donne confiance aux consommateurs et protège leurs intérêts.

Il fixe les objectifs et les principes communs qui fondent les règles qu’il énonce concernant :

[…]

3. Le présent règlement s’applique à tout opérateur exerçant une activité à un stade quelconque de la production, de la préparation ou de la distribution des produits visés au paragraphe 2.

[…]

4. Le présent règlement s’applique sans préjudice des autres dispositions [de droit de l’Union] ou dispositions nationales conformes à la législation [de l’Union] concernant les produits visés dans le présent article, telles que les dispositions régissant la production, la préparation, la commercialisation, l’étiquetage et le contrôle, y compris la législation en matière de denrées alimentaires et d’alimentation animale. »

5

L’article 2 dudit règlement, intitulé « Définitions », prévoit :

« Aux fins du présent règlement, on entend par :

[…]

[…] »

6

L’article 3 du même règlement expose les objectifs de la production biologique dans les termes suivants :

« La production biologique poursuit les objectifs généraux suivants :

7

Intitulé « Principes spécifiques applicables en matière d’agriculture », l’article 5 du règlement no 834/2007 indique, à son point h), que l’agriculture biologique est fondée sur le principe spécifique consistant à « assurer un niveau élevé de bien-être animal en respectant les besoins propres à chaque espèce ».

8

Ayant pour objet les « [r]ègles applicables à la production animale », l’article 14 de ce règlement dispose, à son paragraphe 1 :

« Outre les règles générales applicables à la production agricole énoncées à l’article 11, les règles suivantes s’appliquent à la production animale :

[…]

[…] »

9

Consacré aux « Logos de production biologique », l’article 25 dudit règlement prévoit :

« 1. Le logo de production biologique [de l’Union européenne] peut être utilisé aux fins d’étiquetage, de présentation et de publicité concernant les produits conformes aux exigences énoncées dans le présent règlement.

Le logo [de production biologique de l’Union européenne] n’est pas utilisé pour les produits en conversion et pour les denrées alimentaires visées à l’article 23, paragraphe 4, points b) et c).

2. Des logos nationaux et privés peuvent être utilisés aux fins d’étiquetage, de présentation et de publicité concernant les produits conformes aux exigences énoncées dans le présent règlement.

3. Conformément à la procédure visée à l’article 37, paragraphe 2, la Commission fixe des critères spécifiques en ce qui concerne la présentation, la composition, la taille et l’aspect du logo [de production biologique de l’Union européenne]. »

10

Le considérant 10 du règlement no 889/2008 précise que l’une des priorités de l’agriculture biologique est de « garantir un niveau élevé de bien-être animal ».

11

Intitulé « Logo biologique de l’Union européenne », l’article 57 de ce règlement dispose :

« Conformément à l’article 25, paragraphe 3, du règlement [no 834/2007], le logo de production biologique de l’Union européenne (ci-après “logo biologique de l’Union européenne”) se présente selon le modèle figurant à l’annexe XI, partie A, du présent règlement.

Le logo biologique de l’Union européenne n’est utilisé que si le produit concerné est obtenu conformément aux exigences du règlement [no 2092/91] et de ses règlements d’application ou du règlement [no 834/2007], et aux exigences du présent règlement. »

12

Les considérants 2, 4, 18, 20, 24 et 43 du règlement no 1099/2009 énoncent :

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

13

Aux termes de l’article 2 du règlement no 1099/2009, intitulé « Définitions » :

« Aux fins du présent règlement, on entend par :

[…]

[…] »

14

L’article 3 de ce règlement, intitulé « Prescriptions générales applicables à la mise à mort et aux opérations annexes », dispose, à son paragraphe 1 :

« Toute douleur, détresse ou souffrance évitable est épargnée aux animaux lors de la mise à mort et des opérations annexes. »

15

Consacré aux « [m]éthodes d’étourdissement », l’article 4 dudit règlement prévoit :

« 1. Les animaux sont mis à mort uniquement après étourdissement selon les méthodes et les prescriptions spécifiques relatives à leur application exposées à l’annexe I. L’animal est maintenu dans un état d’inconscience et d’insensibilité jusqu’à sa mort.

Les méthodes visées à l’annexe I qui n’entraînent pas la mort instantanée (ci-après dénommées “simple étourdissement”) sont suivies aussitôt que possible d’un procédé provoquant infailliblement la mort, comme la saignée, le jonchage, l’électrocution ou l’anoxie prolongée.

[…]

4. Pour les animaux faisant l’objet de méthodes particulières d’abattage prescrites par des rites religieux, les prescriptions visées au paragraphe 1 ne sont pas d’application pour autant que l’abattage ait lieu dans un abattoir. »

16

L’article L. 641-13 du code rural et de la pêche maritime dispose, dans sa version applicable au litige au principal :

« Peuvent bénéficier de la mention “agriculture biologique” les produits agricoles, transformés ou non, qui satisfont aux exigences de la réglementation [de l’Union] relative à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques ou, le cas échéant, aux conditions définies par les cahiers des charges homologués par arrêté du ou des ministres intéressés sur proposition de l’[INAO] ».

17

Le 24 septembre 2012, l’association OABA a adressé au ministre de l’Agriculture une demande tendant à ce qu’il soit mis fin à la publicité et à la commercialisation des steaks hachés de viande bovine de la marque « Tendre France », certifiés « halal » et comportant la mention « AB », visée à l’article L. 641-13 du code rural et de la pêche maritime et délivrée par Ecocert, organisme certificateur de droit privé opérant pour le compte et sous l’autorité de l’INAO. Le même jour, elle a demandé à ce dernier d’interdire l’usage de ladite mention lorsqu’il s’agit de viande bovine issue d’animaux abattus sans étourdissement préalable.

18

Ces demandes ayant été implicitement rejetées, l’association OABA a, par requête du 23 janvier 2013, formé un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État (France).

19

Par un arrêt du 20 octobre 2014, le Conseil d’État a notamment jugé, d’une part, en ce qui concerne la demande de l’association OABA tendant à l’annulation du refus implicite du ministre de l’Agriculture et de l’INAO d’interdire l’usage de la mention « AB » pour les produits de viande bovine issue d’animaux abattus sans étourdissement, que le droit de l’Union a défini de manière exhaustive les règles relatives à la production agricole biologique de bovins, sans renvoyer à l’adoption de textes d’application par les États membres et sans que de tels textes soient rendus nécessaires pour sa pleine efficacité. Dès lors, le pouvoir réglementaire français ne serait pas compétent pour édicter des dispositions nationales réitérant, précisant ou complétant le droit de l’Union. Le Conseil d’État a, en conséquence, rejeté les conclusions de l’association OABA.

20

D’autre part, le Conseil d’État a considéré que la demande de cette association tendant à l’annulation du refus implicite d’Ecocert de prendre, en application du règlement no 834/2007, des mesures mettant fin à la publicité et à la commercialisation des produits de la marque « Tendre France » certifiés « halal » et comportant la mention « AB », ne pouvait pas lui être déférée en premier et dernier ressort. Par conséquent, il a attribué ce volet de l’affaire au tribunal administratif de Montreuil (France).

21

Par jugement du 21 janvier 2016, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté cette demande.

22

L’association OABA a interjeté appel de ce jugement devant la juridiction de renvoi, la cour administrative d’appel de Versailles (France). À l’appui de ce recours, elle allègue que la mention « AB » ne saurait être apposée sur les produits issus d’animaux abattus sans étourdissement préalable, une telle méthode d’abattage ne répondant pas à l’exigence de « normes élevées en matière de bien-être animal », posée par les articles 3 et 5 du règlement no 834/2007.

23

Elle soutient également que, si l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009 admet qu’il soit dérogé au principe de l’étourdissement préalable à l’abattage dans le cadre de l’abattage rituel des animaux d’élevage, cette dérogation répondrait uniquement à des objectifs de police sanitaire et d’égal respect des croyances et traditions religieuses.

24

La certification accordée par Ecocert aux viandes certifiées « halal » issues d’animaux abattus sans étourdissement préalable méconnaîtrait, en outre, le principe de confiance des consommateurs à l’égard des produits biologiques.

25

Tant le ministre de l’Agriculture que Bionoor, Ecocert et l’INAO concluent au rejet du recours introduit par l’association OABA.

26

Tout d’abord, le ministre de l’Agriculture soutient que ni le règlement no 834/2007 ni le règlement no 889/2008 ne s’opposent explicitement à ce qu’il soit dérogé, conformément à l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, à la règle de l’étourdissement préalable dans le cadre particulier de l’abattage rituel.

27

Ensuite, Bionoor argue qu’il n’existe aucune incompatibilité, au regard tant du droit de l’Union que du droit interne, entre la certification « halal » et la mention « AB », dès lors que l’exigence d’un abattage avec étourdissement préalable reviendrait à ajouter une condition que le droit positif ne prévoit pas expressément.

28

En outre, bien que le droit de l’Union pose le principe de l’abattage avec étourdissement préalable, il pourrait y être dérogé au nom du libre exercice des cultes.

29

Enfin, Ecocert, aux conclusions de laquelle s’associe l’INAO, considère qu’il ne résulte pas des objectifs du règlement no 834/2007, y compris de l’objectif visant à atteindre des « normes élevées en matière de bien-être animal », une incompatibilité de principe entre la production biologique et l’abattage rituel destiné à garantir la liberté d’exercice du culte.

30

Le principe de confiance du consommateur ne serait, par ailleurs, pas méconnu, dès lors que l’usage de la mention « AB » aurait été autorisé à bon droit.

31

La juridiction de renvoi observe qu’aucune disposition des règlements nos 834/2007, 889/2008 et 1099/2009 ne définit expressément le ou les modes d’abattage des animaux aptes à répondre aux objectifs de bien-être animal et de réduction de la souffrance animale, assignés à la production biologique.

32

Dans ces conditions, la réponse au moyen tiré de ce que l’usage de la mention « AB » ne saurait bénéficier à des viandes issues d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage rituel sans étourdissement préalable, qui est déterminante pour l’issue du litige au principal, présenterait une difficulté sérieuse d’interprétation du droit de l’Union.

33

C’est dans ce contexte que la cour administrative d’appel de Versailles a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« Les règles applicables du droit de l’Union […] résultant notamment :

doivent-elles être interprétées comme autorisant ou interdisant la délivrance du label européen “[AB]” à des produits issus d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage rituel sans étourdissement préalable, conduit dans les conditions fixées par le règlement [no 1099/2009] ? »

34

À titre liminaire, il y a lieu de relever que, en se référant respectivement à un label européen « AB » et à une mention « AB », la juridiction de renvoi et les parties au principal entendent viser, en réalité, le logo biologique de l’Union européenne au sens de l’article 25 du règlement no 834/2007 et de l’article 57 du règlement no 889/2008.

35

Dans ces conditions, il convient de considérer que, par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le règlement no 834/2007, notamment son article 3 et son article 14, paragraphe 1, sous b), viii), lu à la lumière de l’article 13 TFUE, doit être interprété en ce sens qu’il autorise l’apposition du logo biologique de l’Union européenne sur des produits issus d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage rituel sans étourdissement préalable, conduit dans les conditions fixées par le règlement no 1099/2009, notamment par son article 4, paragraphe 4.

36

À cet égard, il y a lieu de relever que le considérant 1 du règlement no 834/2007 énonce que la production biologique, qui constitue un système global de gestion agricole et de production alimentaire, se caractérise par « l’application de normes élevées en matière de bien-être animal », tandis que le considérant 10 du règlement no 889/2008 reconnaît le bien-être animal comme « l’une des priorités de l’agriculture biologique ». L’article 3, sous a), iv), et sous c), du règlement no 834/2007 dispose également que la production biologique vise, notamment, à « établir un système de gestion durable pour l’agriculture qui […] respecte des normes élevées en matière de bien-être animal » et à « produire une grande variété de denrées alimentaires et autres produits agricoles qui répondent à la demande des consommateurs concernant des biens produits par l’utilisation de procédés qui ne nuisent pas […] au bien-être des animaux ». L’article 5, sous h), de ce règlement prévoit encore que l’agriculture biologique entend « assurer un niveau élevé de bien-être animal en respectant les besoins propres à chaque espèce ».

37

L’obligation de réduire au minimum la souffrance de l’animal, qui est consacrée à l’article 14, paragraphe 1, sous b), viii), du règlement no 834/2007, contribue à concrétiser cet objectif consistant à assurer un niveau élevé de bien-être animal.

38

En soulignant à plusieurs reprises sa volonté d’assurer un niveau élevé de bien-être animal dans le cadre de l’agriculture biologique, le législateur de l’Union a entendu mettre en exergue que ce mode de production agricole se caractérise par l’observation de normes renforcées en matière de bien-être animal dans tous les lieux et à tous les stades de cette production où il est possible d’améliorer encore davantage ce bien-être.

39

Conformément notamment à son article 1er, paragraphe 3, le règlement no 834/2007 s’applique à tout opérateur exerçant une activité à un stade quelconque de la production, de la préparation ou de la distribution des produits agricoles visés au paragraphe 2 de cette disposition. Or, aux termes de l’article 2, sous i), dudit règlement, la « préparation » inclut notamment l’abattage des animaux.

40

Ce règlement se borne, à cet égard, à affirmer, à son article 14, paragraphe 1, sous b), viii), que « toute souffrance, y compris la mutilation, est réduite au minimum pendant toute la durée de vie de l’animal, y compris lors de l’abattage ».

41

Certes, aucune disposition du règlement no 834/2007 ou du règlement no 889/2008 ne définit expressément le ou les modes d’abattage des animaux aptes à réduire au minimum la souffrance animale et, partant, à concrétiser l’objectif consistant à garantir un niveau élevé de bien-être animal.

42

Toutefois, le règlement no 834/2007 ne saurait être lu indépendamment du règlement no 1099/2009.

43

En effet, d’une part, ce dernier règlement régit spécifiquement l’abattage des animaux.

44

D’autre part, la protection du bien-être animal constitue l’objectif principal poursuivi par le règlement no 1099/2009, ainsi qu’il ressort de l’intitulé même de ce règlement et de son considérant 2, et ce, conformément à l’article 13 TFUE, en vertu duquel l’Union et les États membres doivent tenir pleinement compte des exigences du bien-être des animaux lorsqu’ils formulent et mettent en œuvre la politique de celle-ci (voir, en ce sens, arrêt du 29 mai 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen e.a., C-426/16, EU:C:2018:335, points 63 et 64).

45

À cet égard, le règlement no 1099/2009 contribue, ainsi que l’énoncent respectivement ses considérants 4 et 24, au « renforcement de la protection des animaux au moment de leur abattage » et à favoriser « certaines méthodes d’étourdissement [qui] peuvent induire la mort de l’animal d’une manière qui évite la douleur et atténue autant que possible la détresse ou la souffrance pour l’animal ».

46

En outre, aux termes de l’article 3 du règlement no 1099/2009, « [t]oute douleur, détresse ou souffrance évitable est épargnée aux animaux lors de la mise à mort ». Cette prescription générale applicable à la mise à mort des animaux est, en particulier, concrétisée à l’article 4, paragraphe 1, de ce règlement, qui prévoit, d’une part, que « [l]es animaux sont mis à mort uniquement après étourdissement » et, d’autre part, que « [l]’animal est maintenu dans un état d’inconscience et d’insensibilité jusqu’à sa mort ».

47

L’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec le considérant 20 de ce règlement, pose ainsi le principe de l’étourdissement de l’animal préalablement à sa mise à mort et l’érige même en une obligation. En effet, ainsi que l’a relevé, en substance, M. l’avocat général au point 43 de ses conclusions, des études scientifiques ont établi que l’étourdissement constitue la technique qui porte le moins atteinte au bien-être animal au moment de l’abattage.

48

S’il est vrai que l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu à la lumière du considérant 18 de ce règlement, admet la pratique de l’abattage rituel, dans le cadre duquel l’animal peut être mis à mort sans étourdissement préalable, cette forme d’abattage, qui n’est autorisée qu’à titre dérogatoire dans l’Union et uniquement afin d’assurer le respect de la liberté de religion (voir, en ce sens, arrêt du 29 mai 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen e.a., C-426/16, EU:C:2018:335, points 55 à 57), n’est pas de nature à atténuer toute douleur, détresse ou souffrance de l’animal aussi efficacement qu’un abattage précédé d’un étourdissement, lequel, conformément à l’article 2, sous f), de ce règlement, lu à la lumière du considérant 20 de celui-ci, est nécessaire pour provoquer chez l’animal un état d’inconscience et de perte de sensibilité de nature à réduire considérablement ses souffrances.

49

À cet égard, il y a lieu d’observer que, si le règlement no 1099/2009 précise, à son considérant 43, que l’abattage sans étourdissement préalable nécessite une incision précise de la gorge à l’aide d’un couteau tranchant pour limiter « autant que possible » les souffrances de l’animal, l’emploi d’une telle technique ne permet pas de réduire « au minimum » les souffrances de l’animal au sens de l’article 14, paragraphe 1, sous b), viii), du règlement no 834/2007.

50

Dès lors, contrairement à ce que font valoir tant le gouvernement français que les défenderesses au principal dans leurs observations écrites, les méthodes particulières d’abattage prescrites par des rites religieux, qui sont réalisées sans étourdissement préalable et qu’admet l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, n’équivalent pas, en termes de garantie d’un niveau élevé de bien-être de l’animal au moment de sa mise à mort, à la méthode d’abattage avec étourdissement préalable, en principe imposée par l’article 4, paragraphe 1, de ce règlement.

51

Il convient encore de relever que le considérant 3 du règlement no 834/2007 énonce l’objectif de « préserver et justifier la confiance des consommateurs dans les produits étiquetés en tant que produits biologiques ». À cet égard, il est important de veiller à ce que les consommateurs aient l’assurance que les produits porteurs du logo biologique de l’Union européenne ont effectivement été obtenus dans le respect des normes les plus élevées, notamment en matière de bien-être animal.

52

Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que le règlement no 834/2007, notamment son article 3 et son article 14, paragraphe 1, sous b), viii), lu à la lumière de l’article 13 TFUE, doit être interprété en ce sens qu’il n’autorise pas l’apposition du logo biologique de l’Union européenne sur des produits issus d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage rituel sans étourdissement préalable, conduit dans les conditions fixées par le règlement no 1099/2009, notamment par son article 4, paragraphe 4.

53

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle–ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit :

Le règlement (CE) no 834/2007 du Conseil, du 28 juin 2007, relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques et abrogeant le règlement (CEE) no 2092/91, notamment son article 3 et son article 14, paragraphe 1, sous b), viii), lu à la lumière de l’article 13 TFUE, doit être interprété en ce sens qu’il n’autorise pas l’apposition du logo de production biologique de l’Union européenne, visé à l’article 57, premier alinéa, du règlement (CE) no 889/2008 de la Commission, du 5 septembre 2008, portant modalités d’application du règlement no 834/2007, tel que modifié par le règlement (UE) no 271/2010, du 24 mars 2010, sur des produits issus d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage rituel sans étourdissement préalable, conduit dans les conditions fixées par le règlement (CE) no 1099/2009 du Conseil, du 24 septembre 2009, sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort, notamment par son article 4, paragraphe 4.

Lenaerts

Silva de Lapuerta

Bonichot

Arabadjiev

Biltgen

Jürimäe

Lycourgos

Malenovský

Levits

Bay Larsen

Šváby

Vajda

Rodin

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 26 février 2019.

Le greffier

A. Calot Escobar

Le président

K. Lenaerts