Affaire C-66/23

Elliniki Ornithologiki Etaireia e.a.

contre

Ypourgos Esoterikon e.a

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Symvoulio tis Epikrateias)

Arrêt de la Cour (première chambre) du 12 septembre 2024

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 92/43/CEE – Directive 2009/147/CE – Conservation des oiseaux sauvages – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Classement d’un territoire en zone de protection spéciale – Espèces dites de “classement” – Mesures horizontales temporaires appliquées uniformément à toutes les zones de protection spéciale – Défaut d’adoption de plans de gestion individualisés »

1. Environnement – Conservation des oiseaux sauvages – Directive 2009/147 – Mesures de conservation spéciale – Obligations des États membres – Zone classée ou devant être classée en zone de protection spéciale (ZPS) – Obligation de définir pour chaque ZPS, considérée individuellement, des objectifs et des mesures de conservation pour toutes les espèces d’oiseaux mentionnées à l’annexe I de la directive et les espèces migratrices venant régulièrement ainsi que leur habitat – Obligation de définir des priorités concernant la protection de ces espèces – Portée

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2009/147, art. 4 et annexe I ; directive du Conseil 92/43, art. 6, § 2 à 4, et 7)

   (voir points 21-36, 38-54, 56-59, disp. 1)

2. Environnement – Conservation des oiseaux sauvages – Directive 2009/147 – Mesures de conservation spéciale – Obligations des États membres – Zone classée ou devant être classée en zone de protection spéciale (ZPS) – Obligation de définir pour chaque ZPS, considérée individuellement, des objectifs et des mesures de conservation pour toutes les espèces d’oiseaux mentionnées à l’annexe I de la directive et les espèces migratrices venant régulièrement ainsi que leur habitat – Espèces déjà prises en compte dans le cadre des évaluations des incidences de certains projets sur l’environnement – Absence d’incidence

   (Directives du Parlement européen et du Conseil 2009/147, art. 4, § 1 et 2, et annexe I, et 2011/92, telle que modifiée par la directive 2014/52 ; directive du Conseil 92/43, art. 6, § 2 à 4)

   (voir points 63-65, disp. 2)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État, Grèce), la Cour précise la portée des obligations des États membres relatives à l’adoption de mesures spéciales de conservation dans les zones de protection spéciale (ZPS) en vertu de la directive « oiseaux » ( 1 ), lue en combinaison avec la directive « habitats » ( 2 ).

Plusieurs associations ainsi qu’un grand nombre de particuliers ont saisi la juridiction de renvoi de deux recours visant l’annulation d’un arrêté ministériel adopté en 2012, ayant pour objet de modifier l’acte de transposition de la directive « oiseaux » en droit hellénique. Par leurs recours, les requérants contestent le régime de protection prévu par cet arrêté dans la mesure où, d’une part, il ne couvre pas toutes les espèces d’oiseaux protégées au titre de l’article 4 de la directive « oiseaux », mais uniquement celles ayant justifié le classement de la zone concernée en ZPS et, d’autre part, il ne comprend pas de mesures de conservation pour chaque ZPS considérée individuellement.

Éprouvant des doutes quant à la transposition correcte de la directive « oiseaux » dans l’ordre juridique hellénique, la juridiction de renvoi a décidé d’interroger la Cour.

Appréciation de la Cour

La Cour commence par rappeler que la directive « oiseaux » couvre toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité FUE est applicable. Aux termes de l’article 4 de cette directive, les États membres doivent adopter des mesures de conservation spéciale concernant l’habitat susceptibles d’assurer, notamment, la survie et la reproduction des espèces d’oiseaux mentionnées à l’annexe I de la directive, ainsi que la reproduction, la mue et l’hivernage des espèces migratrices non visées à cette annexe dont la venue est régulière (ci-après, ensemble, les « espèces protégées »).

L’article 4 de la directive « oiseaux » établit ainsi un régime spécifiquement ciblé et renforcé de protection pour ces espèces protégées, qui trouve sa justification dans le fait qu’il s’agit des espèces les plus menacées et des espèces constituant un patrimoine commun de l’Union. Dans ce cadre, les États membres sont notamment tenus de classer en ZPS les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces espèces protégées. Or, s’agissant des exigences de protection, l’article 4 de la directive « oiseaux » n’opère pas de distinction selon que la ZPS concernée a été désignée pour les espèces protégées en vertu de cette disposition, ou que de telles espèces y sont « présentes », sans que cette zone ait été classée en ZPS pour ces dernières.

L’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats », qui s’applique aux ZPS classées en vertu de l’article 4 de la directive « oiseaux », impose, certes, aux États membres de prendre des mesures appropriées afin d’éviter, dans les zones spéciales de conservation ( 3 ), la détérioration des habitats et les perturbations significatives des espèces « pour lesquelles [c]es zones ont été désignées ». Néanmoins, lu dans son contexte, cet article confirme que, d’une part, le critère pertinent pour l’établissement de mesures de conservation est celui de la présence des espèces sur le site concerné et, d’autre part, le niveau de protection contre la détérioration des habitats et les perturbations des espèces doit notamment être déterminé au regard des objectifs de conservation du site concerné.

Partant, la Cour estime que les États membres sont tenus de définir, pour chaque ZPS, considérée individuellement, des objectifs et des mesures de conservation concernant toutes les espèces protégées ainsi que leur habitat. Lors de la définition des objectifs de conservation d’un site, il convient de tenir compte non seulement des espèces mentionnées à l’annexe I de la directive « oiseaux » et des espèces migratrices non visées à cette annexe dont la venue est régulière, ayant les unes et les autres justifié la désignation d’un site en tant que ZPS, mais également des autres espèces d’oiseaux à protéger en vertu de l’article 4 de cette directive présentes en quantités significatives dans la ZPS concernée, sans que ce site ait fait l’objet d’une désignation en tant que ZPS pour ces dernières. Une interprétation contraire ne permettrait pas de conférer aux espèces protégées le régime spécifiquement ciblé et renforcé de protection requis pour l’ensemble de ces espèces par l’article 4 de cette directive.

Dans ce cadre, il appartient aux États membres de définir des priorités en fonction de l’importance des mesures envisageables pour la réalisation des objectifs de conservation de l’ensemble de ces espèces. À cet effet, si les espèces et les habitats pour lesquels un site a été désigné comme ZPS bénéficient naturellement d’un statut prioritaire en ce qui concerne les mesures de conservation spéciale qu’il convient d’adopter et de mettre en œuvre sur ce site, l’adoption de telles mesures de conservation à l’égard d’autres espèces présentes, telles que des espèces d’oiseaux rares, vulnérables voire des espèces d’oiseaux évoluant naturellement de manière isolée sur le site concerné, peut s’avérer utile ou nécessaire afin d’atteindre les objectifs de conservation pertinents.

( 1 ) Directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO 2010, L 20, p. 7) (ci-après la « directive “oiseaux” »).

( 2 ) Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7) (ci-après la « directive “habitats” »).

( 3 ) Les zones spéciales de conservation désignées conformément à la directive « habitats » font partie du réseau de sites protégés Natura 2000 au même titre que les ZPS prévues par la directive « oiseaux ».