Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME LAILA MEDINA

présentées le 27 février 2025 (1)

Affaire C-271/23

Commission européenne

contre

Hongrie

« Manquement d’État – Article 258 TFUE – Décision (UE) 2021/3 du Conseil – Position commune à prendre au nom de l’Union européenne – Article 218, paragraphe 9, TFUE – Base juridique – Convention unique sur les stupéfiants de 1961, telle que modifiée par le Protocole de 1972, et convention sur les substances psychotropes de 1971 – Inscription du cannabis et des substances apparentées – Vote lors de la session de la Commission des stupéfiants – Vote et prise de position de l’État membre contraires à la décision du Conseil – Article 3, paragraphe 2, in fine, TFUE – Compétence externe de l’Union – Article 288, quatrième alinéa, TFUE – Article 277 TFUE – Exception d’illégalité soulevée par un État membre – Recevabilité – Décision-cadre 2004/757/JAI du Conseil – Article 4, paragraphe 3, TUE – Principe de coopération loyale – Obligations d’information, de consultation et d’atténuation »

1. Au cours d’une session de la Commission des stupéfiants des Nations unies (ci-après la « CND ») (2), à l’occasion d’un vote sur une modification de la convention unique sur les stupéfiants (3), un État membre de l’Union européenne partie à cette convention peut-il voter d’une manière contraire à une décision du Conseil de l’Union européenne établissant une position à adopter conjointement au nom de l’Union et faire une déclaration contredisant cette décision ? En outre, cet État membre peut-il invoquer l’illégalité de la décision du Conseil adoptant cette position comme moyen de défense dans le cadre d’un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, sans avoir préalablement contesté la légalité de ladite décision devant la Cour de justice de l’Union européenne ?

2. Ces deux questions se posent dans le cadre d’une procédure d’infraction ouverte par la Commission européenne à l’encontre de la Hongrie.

3. Dans la présente affaire, la Commission fait grief à la Hongrie d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la décision (UE) 2021/3 du Conseil (4), de l’article 218, paragraphe 9, TFUE, de l’article 288, quatrième alinéa, TFUE, de l’article 3, paragraphe 2, TFUE et de l’article 4, paragraphe 3, TUE. Cette décision porte essentiellement sur la position à prendre par les États membres au nom de l’Union en ce qui concerne le reclassement du cannabis et des substances apparentées lors du vote au sein de la CND.

4. Il importe de relever que tous les États membres de l’Union sont parties à la convention sur les stupéfiants ainsi qu’à la convention sur les substances psychotropes (ci-après, conjointement, les « conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes »), alors que l’Union européenne elle-même ne l’est pas (5).

5. Plus particulièrement, selon la décision 2021/3, les États membres devaient voter en faveur du retrait du cannabis et de la résine de cannabis du tableau IV de la convention sur les stupéfiants, tout en soutenant le maintien de leur inscription au tableau I de celle-ci (6). En bref, les substances figurant au tableau IV de cette convention sont réputées présenter un risque si élevé pour la santé publique que leur utilisation devrait être interdite, sauf à des fins médicales ou scientifiques extrêmement limitées, tandis que le tableau I énumère les substances particulièrement susceptibles de donner lieu à des abus et de produire des effets nocifs.

I. Les faits et la procédure précontentieuse

A. Les antécédents du litige

6. Adoptées dans le cadre des Nations unies, les conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes visent, respectivement, à lutter contre l’abus des stupéfiants par une action internationale coordonnée et, en réponse à la diversification et à l’expansion de l’éventail des stupéfiants, à mettre en place un système international de contrôle portant sur un certain nombre de drogues de synthèse, en fonction de leur potentiel d’abus et de leur valeur thérapeutique.

7. Chacune de ces conventions comporte quatre tableaux, numérotés de I à IV, comprenant des listes de stupéfiants ou de préparations contenant des stupéfiants et des substances psychotropes. Le cannabis et la résine de cannabis figuraient, depuis de nombreuses années, dans les tableaux I et IV de la convention sur les stupéfiants, tandis que les extraits et teintures de cannabis étaient inclus dans son tableau I. L’inclusion dans un tableau donné détermine les mesures de contrôle que les États parties à ces conventions sont tenus d’appliquer aux substances correspondantes (7).

8. La CND, dont les fonctions et les compétences sont définies en particulier dans les conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes (8), est habilitée à modifier la liste des drogues ou des préparations annexée à ces conventions, sur la base des recommandations de l’Organisation mondiale de la santé (ci-après l’« OMS »), qui agit elle-même conformément aux recommandations de son comité d’experts.

9. La CND est composée de 53 États membres des Nations unies, sélectionnés par l’ECOSOC. En décembre 2020, douze États membres de l’Union, dont la Hongrie, étaient membres de la CND et disposaient donc d’un droit de vote au sein de cette commission. L’Union bénéficie du statut d’observateur auprès de la CND.

10. Le 24 janvier 2019, l’OMS a présenté six recommandations, numérotées de 5.1 à 5.6, visant au reclassement du cannabis et des substances apparentées, conformément aux conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes (ci-après les « recommandations de l’OMS »). L’objectif de ces recommandations était, d’une part, d’assurer que les substances concernées soient soumises au contrôle international le plus pertinent prévu par ces conventions, compte tenu de l’état actuel des connaissances scientifiques et médicales, et, d’autre part, de garantir la disponibilité, la recherche et le développement de préparations contenant des substances apparentées au cannabis à des fins médicales.

11. Les recommandations de l’OMS ont été débattues lors des quatrième et cinquième réunions intersessions de la CND des 24 juin et 23 septembre 2019. Au cours de ces réunions, l’Organe international de contrôle des stupéfiants et l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime ont apporté des éclaircissements et évalué l’impact potentiel de ces recommandations.

12. Après avoir décidé, en mars 2020, de reporter le vote sur les recommandations de l’OMS, la CND a organisé trois débats thématiques entre juin et octobre 2020, suivis, le 8 octobre 2020, d’une réunion intersession ouverte à toutes les parties prenantes.

13. Le vote sur les recommandations de l’OMS visant à modifier le classement du cannabis et des substances apparentées a été inscrit à l’ordre du jour de la reconvocation de la soixante-troisième session de la CND qui devait avoir lieu du 2 au 4 décembre 2020 (9).

14. Les États membres de l’Union ont débattu des recommandations de l’OMS à plusieurs reprises au sein du groupe horizontal « Drogues » (10). L’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies a également évalué l’impact potentiel de ces recommandations.

15. Le 16 octobre 2020, la Commission a adopté une proposition relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la reconvocation de la soixante-troisième session de la [CND], en ce qui concerne l’inscription de substances aux tableaux annexés aux [conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes] (11).

16. Le groupe horizontal « Drogues » a examiné cette proposition le 29 octobre 2020.

17. Le Conseil a voté sur la proposition de la Commission par procédure écrite le 23 novembre 2020. Il a adopté la décision 2021/3 à la majorité qualifiée conformément à l’article 218, paragraphe 8, premier alinéa, TFUE. À cette occasion, la Hongrie a voté contre et la Bulgarie s’est abstenue. Les États membres de l’Union étaient destinataires de cette décision.

18. Conformément aux articles 1^er et 2 de la décision 2021/3, la position à prendre par les États membres siégeant à la CND, agissant conjointement au nom de l’Union, lors de la reconvocation de la soixante-troisième session de la CND du 2 au 4 décembre 2020, en ce qui concerne l’ajout de substances aux tableaux des conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes ou leur suppression de ces tableaux, figurait à l’annexe de cette décision. Les points 1 à 6 de cette annexe correspondent aux recommandations 5.1 à 5.6 de l’OMS. En vertu du point 1 de l’annexe de la décision 2021/3, les États membres devaient voter en faveur de la suppression du cannabis et de la résine de cannabis du tableau IV de la convention sur les stupéfiants, mais maintenir ces substances dans son tableau I. En vertu du point 4 de l’annexe de la décision 2021/3, les termes « extraits et teintures » devaient être supprimés du tableau I de la convention sur les stupéfiants.

19. Un vote sur les recommandations de l’OMS a eu lieu au sein de la CND le 2 décembre 2020. Les recommandations 5.2 à 5.6 de l’OMS, auxquelles correspondaient les points 2 à 6 de l’annexe de la décision 2021/3, ont été rejetées. La Hongrie a voté contre les recommandations 5.1 et 5.4 de l’OMS. La recommandation 5.1, qui préconisait le retrait du cannabis et de la résine de cannabis du tableau IV de la convention sur les stupéfiants (12), qui énumère les substances les plus dangereuses à usage non médical (ci-après la « recommandation 5.1 »), a été adoptée à la majorité requise (13).

20. La recommandation 5.4 préconisait la suppression des termes « extraits et teintures » du tableau I de la convention sur les stupéfiants (ci-après la « recommandation 5.4 »). La Hongrie a également fait une déclaration au sein de la CND, affirmant que l’adoption des recommandations de l’OMS augmenterait l’usage du cannabis et constituerait une ingérence dans les politiques nationales. La Hongrie n’a pas averti l’Union avant de faire cette déclaration.

B. La procédure précontentieuse

21. La Commission a estimé que le vote de la Hongrie et la position qu’elle a prise lors de la session de la CND en cause constituaient un manquement aux obligations qui lui incombent en vertu de la décision 2021/3, une atteinte à la compétence externe exclusive de l’Union et une violation du principe de coopération loyale. Le 18 février 2021, la Commission a donc adressé une lettre de mise en demeure à la Hongrie.

22. La Hongrie a répondu à la lettre de mise en demeure le 19 avril 2021 en expliquant qu’elle avait déjà émis des réserves sur les recommandations de l’OMS au cours de la procédure d’adoption de la décision 2021/3, contre laquelle elle avait voté. En ce qui concerne la recommandation 5.1, la Hongrie a fait valoir qu’elle n’aurait pas modifié le champ d’application matériel de la convention sur les stupéfiants et, partant, le niveau de contrôle international des substances concernées, car le cannabis et la résine de cannabis seraient retirés du tableau IV mais resteraient dans le tableau I. Selon la Hongrie, l’adoption de la décision 2021/3 a envoyé au public le message erroné que les risques sociaux et de santé publique du cannabis étaient surestimés.

23. La Commission a émis un avis motivé le 12 novembre 2021. Elle a souligné, premièrement, que le fait que la Hongrie a voté contre la décision 2021/3 et les motifs pour lesquels cet État membre n’a pas suivi la position adoptée par le Conseil n’étaient pas pertinents. Deuxièmement, la Commission a fait valoir que la Hongrie avait violé l’article 3, paragraphe 2, TFUE, étant donné que les actes litigieux relèvent de la compétence externe exclusive de l’Union. Troisièmement, la Commission a soutenu que la Hongrie avait violé l’obligation de coopération loyale consacrée à l’article 4, paragraphe 3, TUE, en particulier en affaiblissant la position de l’Union au sein de la CND. La Commission a fait part de ses préoccupations quant à la probabilité que la Hongrie adopte un comportement similaire à l’avenir.

24. Le 11 janvier 2022, la Hongrie a répondu à l’avis motivé. Elle a maintenu sa position fondée sur des considérations de politique sanitaire et sociale. Elle a, en outre, exprimé son inquiétude face à l’augmentation de la consommation de cannabis et a souligné son engagement à réduire la toxicomanie. La Hongrie a également attiré l’attention sur la spécificité de la présente affaire et a contesté la conclusion de la Commission selon laquelle elle serait susceptible d’adopter un comportement similaire à l’avenir dans des circonstances semblables, en insistant sur la pertinence et l’importance de ses explications concernant le vote au sein de la CND.

25. La Commission n’ayant toujours pas été convaincue par les arguments avancés par la Hongrie, elle a décidé, le 15 février 2023, de saisir la Cour d’un recours visant à faire constater que la Hongrie avait manqué à ses obligations.

II. La procédure devant la Cour

26. La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour :

– constater que, en ne suivant pas la position de l’Union lors du vote, intervenu au cours de la soixante-troisième session de la CND, sur la modification de l’inscription du cannabis et des substances apparentées, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la décision 2021/3 du Conseil, qui la lie en vertu de l’article 218, paragraphe 9, TFUE, lu conjointement avec l’article 288, quatrième alinéa, TFUE, et a également violé la compétence externe exclusive de l’Union prévue à l’article 3, paragraphe 2, TFUE ainsi que le principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE ;

– condamner la Hongrie aux dépens.

27. La Hongrie conclut, en substance, à ce qu’il plaise à la Cour :

– déclarer le recours irrecevable ;

– à titre subsidiaire, rejeter le recours comme non fondé ;

– condamner la Commission aux dépens.

28. Lors de l’audience du 15 octobre 2024, la Hongrie et la Commission ont été entendues en leurs plaidoiries.

III. Appréciation

29. La Commission soulève trois moyens à l’appui de son recours. Premièrement, elle reproche à la Hongrie d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la décision 2021/3, lue en combinaison avec l’article 288, quatrième alinéa, TFUE. Deuxièmement, elle soutient que la Hongrie a violé la compétence externe exclusive de l’Union fondée sur l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Troisièmement, la Commission invite la Cour à constater que la Hongrie a violé le principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE.

30. Après une analyse préliminaire de la recevabilité du recours, j’examinerai tout d’abord si la Hongrie a violé la compétence externe exclusive de l’Union prévue à l’article 3, paragraphe 2, TFUE. J’estime qu’il convient d’examiner cette question avant de déterminer si la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la décision 2021/3, lue en combinaison avec l’article 288, quatrième alinéa, TFUE (14). À cet égard, j’analyserai ensuite l’allégation de la Hongrie selon laquelle la décision 2021/3 devrait être considérée comme inexistante. Enfin, j’examinerai le troisième moyen de la Commission relatif au principe de coopération loyale prévu à l’article 4, paragraphe 3, TUE.

A. Sur la recevabilité du recours

31. La Hongrie conteste la recevabilité du présent recours en manquement, en substance, pour quatre motifs.

32. Premièrement, s’appuyant sur l’arrêt du 7 avril 2011, Commission/Portugal (15), elle fait valoir qu’un recours introduit au titre de l’article 258 TFUE a pour objet de mettre fin à un manquement d’un État membre et que la Commission était donc tenue de préciser le comportement que la Hongrie aurait dû adopter. En particulier, la Hongrie soutient qu’il peut être déduit de l’arrêt du 25 octobre 2001, Allemagne/Commission (16), que la procédure d’infraction a pour objet d’obtenir un changement de comportement d’un État membre et non pas de constater in abstracto un manquement ayant existé dans le passé.

33. À cet égard, s’agissant de l’allégation selon laquelle la Commission n’a pas précisé le comportement qu’elle attend de la Hongrie pour mettre fin au manquement, il ressort de la jurisprudence de la Cour que la procédure prévue à l’article 258 TFUE repose sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent le droit de l’Union (17). Les arrêts rendus par la Cour au titre de cette disposition ont un caractère déclaratoire (18). Il s’ensuit que la seule question pertinente est celle de savoir si un État membre a enfreint le droit de l’Union (19). En particulier, hormis la décision sur les dépens, ils ne désignent précisément aucune mesure concrète qui doit être prise par un État membre pour mettre fin au manquement au droit de l’Union (20). Dès lors, dans le cadre d’une procédure d’infraction au titre de l’article 258 TFUE, la Commission ne saurait demander à la Cour d’ordonner à un État membre d’agir d’une certaine manière afin de se conformer au droit de l’Union.

34. En ce qui concerne l’argument avancé par la Hongrie selon lequel la finalité de la procédure d’infraction est d’obtenir un changement de comportement de l’État membre en question, je relève que, comme l’a souligné l’avocat général Geelhoed, si la Cour devait adopter une interprétation trop rigide de la recevabilité, cela « aurait pour conséquence ultime qu’aucune action au titre de [l’article 258 TFUE] ne pourrait être entreprise à l’avenir contre des infractions consommées et irréversibles au droit [de l’Union] », ce qui « pourrait ouvrir la porte à des infractions systématiques » (21). C’est pourquoi, dans l’affaire Commission/Allemagne (22), en réponse à un argument presque identique avancé par la République fédérale d’Allemagne, la Cour a déclaré que, si cet argument « devait être accepté, alors tout État membre qui, par son comportement, porterait atteinte à la réalisation de l’objectif inhérent à une décision adoptée sur le fondement de l’article 218, paragraphe 9, TFUE pourrait échapper à une procédure en manquement, au motif que ce manquement a déjà épuisé ses effets, en conséquence de quoi les États membres pourraient tirer profit de leur propre faute » (23).

35. En l’espèce, la Commission demande à la Cour de constater que la Hongrie a enfreint le droit de l’Union en ne suivant pas la position de l’Union lors d’un vote, intervenu au cours de la soixante-troisième session de la CND, sur la modification de l’inscription du cannabis et des substances apparentées. À mon sens, dans la mesure où la Commission invite la Cour à constater l’existence du manquement allégué, un tel recours est recevable.

36. Deuxièmement, la Hongrie fait valoir que, étant donné que le vote sur les recommandations de l’OMS au sein de la CND a déjà eu lieu et ne peut être modifié, elle n’est plus en mesure de mettre fin au manquement en cause. À cet égard, je rappelle qu’il est de jurisprudence constante qu’il ne saurait être admis qu’un État membre puisse invoquer un fait accompli dont il est l’auteur pour échapper à un recours en manquement devant la Cour (24).

37. Troisièmement, la Commission n’aurait pas démontré l’existence d’effets réels et perceptibles du comportement de la Hongrie, persistant au-delà du processus de prise de décision en question.

38. La Hongrie fait également valoir que l’affirmation de la Commission selon laquelle cet État membre pourrait adopter un comportement similaire à l’avenir n’est que pure supposition. Ce sont les intérêts en jeu qui définissent la position d’un État membre dans les négociations internationales, de sorte que cette position ne saurait être déterminée par la manière dont cet État membre a agi auparavant dans un cas donné. La Hongrie estime que son comportement n’a eu aucune conséquence pour l’Union ou pour l’unité et la cohérence de l’action extérieure de l’Union. À cet égard, dans l’affaire Commission/Allemagne (25), la République fédérale d’Allemagne contestait la recevabilité du recours en manquement introduit par la Commission, en faisant valoir que l’infraction alléguée portait sur un comportement passé qui avait cessé avant l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé de la Commission. La République fédérale d’Allemagne soutenait en particulier que ses actions passées au cours de la vingt-cinquième session de la commission de révision de l’Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires (ci-après l’« OTIF ») ne produisaient plus d’effets. La Cour a souligné que le comportement litigieux de la République fédérale d’Allemagne violait une décision du Conseil (26) adoptée en vertu de l’article 218, paragraphe 9, TFUE, disposition qui prévoit une procédure simplifiée aux fins de la définition des positions à prendre au nom de l’Union au titre de sa participation à l’adoption, au sein de l’instance décisionnelle instituée par l’accord international concerné, d’actes relevant de l’application ou de la mise en œuvre de ce dernier. La Cour a jugé plus particulièrement que le « comportement litigieux de la République fédérale d’Allemagne […] ne [peut] pas être considér[é] comme ayant cessé à la fin de cette session », mais « doit être considéré comme ayant produit des effets sur l’unité et la cohérence de l’action internationale de l’Union […] au-delà de ladite session » (27). La Cour a déclaré que permettre aux États membres de se soustraire à leur responsabilité au motif que les effets de l’infraction ont expiré porterait atteinte à la cohésion de l’Union et à l’État de droit. En conséquence, la Cour a rejeté l’exception d’irrecevabilité soulevée par la République fédérale d’Allemagne à l’encontre du recours en manquement (28).

39. Cet arrêt procède d’une abondante jurisprudence par laquelle la Cour a déclaré recevables des recours de la Commission visant à mettre en cause la responsabilité d’États membres pour leur comportement passé sur la scène internationale (29). Il ressort de cette jurisprudence qu’un recours en manquement peut être recevable lorsqu’il est allégué que le comportement d’un État membre méconnaît l’exigence d’unité de la représentation internationale de l’Union. Il s’ensuit que, lorsqu’il est soutenu que le comportement d’un État membre enfreint une position de l’Union sur la scène internationale, un recours en manquement peut être déclaré recevable en vue d’examiner les incidences potentielles de ce comportement sur l’unité de l’Union dans les affaires extérieures, indépendamment du fait que ce comportement ait eu lieu dans le passé. En l’espèce, si le raisonnement de la Hongrie était retenu, cet État membre pourrait s’écarter de la décision du Conseil après l’adoption de celle-ci, en sachant que la Commission ne serait pas en mesure de saisir la Cour d’un recours en manquement à cet égard au titre de l’article 258 TFUE, ce qui porterait atteinte à l’effet utile et au caractère contraignant de cette décision. Pour éviter un tel résultat, le comportement allégué doit être considéré comme ayant produit des effets sur l’unité et la cohérence de l’action extérieure de l’Union.

40. Je propose donc à la Cour de déclarer le présent recours recevable.

B. Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation de la compétence externe exclusive de l’Union au titre de l’article 3, paragraphe 2, TFUE

1. Arguments des parties

41. La Commission considère qu’en votant au sein de la CND d’une manière contraire à la décision 2021/3, la Hongrie a violé la compétence externe exclusive de l’Union.

42. Selon elle, les modifications apportées aux tableaux des conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes ont des répercussions directes sur le champ d’application de la législation de l’Union dans le domaine du contrôle des drogues. La décision-cadre 2004/757/JAI du Conseil, du 25 octobre 2004, concernant l’établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue (30) définit la drogue comme couvrant, entre autres, toutes les substances visées par ces conventions. Par conséquent, cette décision-cadre serait applicable aux substances figurant dans ces tableaux. Toute modification de ces tableaux aurait une incidence directe sur les règles communes de l’Union et modifie leur champ d’application. Il en serait ainsi indépendamment de la question de savoir si la substance en question est ou non déjà soumise au contrôle dans l’ensemble de l’Union.

43. La Commission affirme plus particulièrement que la suppression du cannabis et de la résine de cannabis du tableau IV de la convention sur les stupéfiants affecte et modifie les règles de la décision-cadre 2004/757 en matière de sanctions. Du fait de cette suppression, ces substances ne pourraient plus être considérées comme des drogues parmi les plus dommageables pour la santé, de sorte que les sanctions prévues à l’article 4, paragraphe 2, sous b), de la décision-cadre 2004/757 ne sont plus applicables (31).

44. En tout état de cause, la Commission fait valoir que l’argument selon lequel l’Union ne dispose pas d’une compétence exclusive est inopérant, puisque le Conseil peut adopter des décisions sur le fondement de l’article 218, paragraphe 9, TFUE dans tous les domaines de compétence de l’Union, y compris, par conséquent, dans les domaines relevant des compétences partagées.

45. Dans son mémoire en défense, la Hongrie conteste que la compétence externe exclusive de l’Union couvre la modification des conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes conformément aux recommandations 5.1 et 5.4, qui ont été débattues au sein de la CND. Aucune de ces recommandations ne modifierait la notion de « drogue » au sens de l’article 1^er, point 1, de la décision-cadre 2004/757, de sorte que le champ d’application du droit de l’Union n’est pas modifié non plus.

46. La Hongrie fait valoir que la Commission n’a qualifié qu’une seule disposition de la décision-cadre 2004/757, l’article 1^er, point 1, de celle-ci, de « règle commune » au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, aux fins de déterminer le champ d’application de la compétence externe exclusive de l’Union, à savoir la définition de la notion de « drogue », qui détermine essentiellement le champ d’application matériel de cette décision-cadre. Selon la Hongrie, cette disposition ne fait aucune distinction selon que la substance en question figure dans les conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes, dans les tableaux de celles-ci ou, le cas échéant, dans un tableau particulier. Partant, pour que cette décision-cadre s’applique, il suffirait qu’une substance relève soit du champ d’application de ces conventions, soit de l’un de leurs tableaux. La Hongrie soutient que le tableau précis de la convention sur les stupéfiants dans lequel une substance est incluse n’est pas pertinent à cet égard, car les substances en cause relèvent, en tout état de cause, du champ d’application de cette décision-cadre.

47. En particulier, selon la Hongrie, la recommandation 5.1 n’entraîne pas de modification de fond dans l’application du droit de l’Union en supprimant certaines substances du tableau IV, étant donné que ces substances sont toujours inscrites au tableau I de la convention sur les stupéfiants et relèvent encore du champ d’application de la décision-cadre 2004/757, de sorte qu’elles ne modifient pas la portée de la notion de « drogue » définie dans cette décision-cadre.

48. En ce qui concerne la recommandation 5.4, la Hongrie estime que son adoption n’aurait pas non plus modifié la notion de « drogue » au sens de la décision-cadre 2004/757, dans la mesure où la suppression préconisée des « extraits et teintures » ne s’applique qu’aux extraits et teintures, qui ne constituent pas des drogues au sens de cette expression, puisqu’ils ne contiennent pas de delta-9-tétrahydrocannabinol (ci-après « THC »). Elle tire cette conclusion du fait que les extraits et teintures en question devaient être supprimés du tableau I. La Hongrie se réfère en outre à la jurisprudence de la Cour, selon laquelle il ne serait pas approprié d’inclure des substances contenant du cannabidiol extrait de la plante de cannabis dans la définition des stupéfiants au sens des conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes, au motif qu’elles ne comportent pas de principe psychoactif, à savoir le THC (32). Elle en déduit que les extraits ou teintures de cannabis, qui ne contiennent pas de THC, ne relèvent pas de ces conventions ni, partant, de la décision-cadre 2004/757, puisqu’ils ne sont pas considérés comme des drogues ou des stupéfiants.

49. En outre, la Hongrie indique que l’Union elle-même souligne dans sa déclaration à la suite du vote sur les recommandations de l’OMS que les substances visées par la recommandation 5.1 sont toujours placées sous contrôle au titre du tableau I de la convention sur les stupéfiants. De plus, la recommandation 5.4 n’impliquerait aucun changement dans le niveau de contrôle international des extraits et teintures de cannabis et ne devrait pas non plus avoir d’incidence sur les obligations de contrôle et/ou de déclaration des États membres.

50. Selon la Hongrie, il ressort des considérants 5 et 7 de la décision 2021/3 que seul l’ajout de nouvelles substances aux tableaux des conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes modifierait le champ d’application de la décision-cadre 2004/757 et relèverait donc de la compétence de l’Union.

51. La Hongrie déduit des développements qui précèdent que les recommandations 5.1 et 5.4 n’affectent pas l’applicabilité de la décision-cadre 2004/757 et qu’il est donc douteux, dans ces conditions, qu’une modification résultant de ces recommandations relève de la compétence exclusive de l’Union.

2. Analyse

52. Je rappelle que, en vertu de l’article 3, paragraphe 2, in fine, TFUE, l’Union dispose d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord international lorsque cette conclusion est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée (33). Ainsi que l’a relevé la Cour dans l’arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (34), il existe un risque de porter atteinte à des règles de l’Union par des engagements internationaux, ou d’altérer la portée de ces règles, propre à justifier une compétence externe exclusive de l’Union, lorsque ces engagements relèvent du domaine d’application desdites règles (35).

53. La constatation d’un risque d’atteinte à des règles de l’Union ou d’altération de la portée de ces règles ne présuppose pas qu’il existe une concordance complète entre les domaines couverts par les engagements internationaux et ceux des règles de l’Union (36). En particulier, la portée de règles communes de l’Union peut également être affectée ou altérée par de tels engagements lorsque ceux-ci relèvent d’un domaine déjà couvert en grande partie par de telles règles (37). Il importe de souligner que, l’Union ne disposant que de compétences d’attribution, l’existence d’une compétence, de surcroît de nature exclusive, doit trouver son fondement dans des conclusions tirées d’une analyse concrète de la relation qui existe entre l’engagement international envisagé et le droit de l’Union en vigueur, dont il ressort qu’un tel accord est susceptible d’affecter les règles communes de l’Union ou d’en altérer la portée (38).

54. Comme la Cour l’a jugé dans l’avis 1/03, cette analyse doit prendre en considération les domaines couverts, respectivement, par les règles de droit de l’Union et par les dispositions de l’accord envisagé, ainsi que la nature et le contenu de ces règles et dispositions, afin de vérifier si l’engagement international en question est susceptible de porter atteinte à l’application uniforme et cohérente des règles de l’Union et au bon fonctionnement du système qu’elles instituent (39). À la lumière des considérations qui précèdent, j’analyserai, tout d’abord, la portée, la nature et le contenu de l’engagement international envisagé ; je le comparerai, ensuite, avec la portée des règles de droit de l’Union et, enfin, j’examinerai ses effets sur les règles de droit de l’Union en cause (40).

55. En premier lieu, s’agissant de la portée, de la nature et du contenu de l’engagement international envisagé, il convient de rappeler que la convention sur les stupéfiants, adoptée dans le cadre des Nations unies, reconnaît que la toxicomanie est un fléau pour l’individu (41). Cette convention reconnaît également que, pour être efficaces, les mesures prises contre l’abus des stupéfiants doivent être coordonnées et universelles (42). L’OMS, après avoir entendu son comité d’experts, peut formuler des recommandations sur l’ajout de substances aux tableaux ou leur suppression de ceux-ci (43). La convention sur les stupéfiants inclut explicitement le cannabis, la résine de cannabis et les substances apparentées dans ses tableaux et définitions (44).

56. La recommandation 5.1 préconisait la suppression du cannabis et de la résine de cannabis du tableau IV de la convention sur les stupéfiants, qui énumère les substances les plus dangereuses à usage non médical. Un stupéfiant figurant au tableau I de cette convention peut être inscrit au tableau IV de celle-ci lorsqu’il est particulièrement susceptible de donner lieu à des abus et de produire des effets nocifs. Selon cette recommandation, le cannabis et la résine de cannabis demeureraient inscrits au tableau I de la convention sur les stupéfiants. La recommandation 5.4 proposait de supprimer les termes « extraits et teintures » du tableau I de cette convention.

57. L’analyse de l’engagement international doit également tenir compte du fait que l’Union n’est ni partie à la convention sur les stupéfiants ni ne siège au sein de la CND. À cet égard, il convient de rappeler que la Cour a relevé que, dans une telle situation, la compétence de l’Union doit, le cas échéant, être exercée par l’intermédiaire des États membres agissant solidairement dans l’intérêt de l’Union (45).

58. En deuxième lieu, s’agissant de la portée des règles de droit de l’Union, il convient de noter, d’emblée, que la décision-cadre 2004/757 a été adoptée sur le fondement de l’article 31, sous e), et de l’article 34, paragraphe 2, sous b), TUE (46), qui prévoyaient que l’action en commun dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale vise, entre autres, à adopter progressivement des mesures instaurant des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue (47).

59. La Cour a jugé que la décision-cadre 2004/757 fixe les éléments constitutifs des infractions pénales dans le domaine du trafic de drogue, qui concerne les précurseurs de drogues et donc les substances classifiées (48). Selon l’article 1^er, point 1, sous a), de cette décision-cadre, la drogue s’entend des substances visées par les conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes. En procédant à un tel renvoi, les institutions de l’Union ont fait part de leur décision de veiller à ce que l’Union aligne ses actions sur les politiques internationales de contrôle des drogues et, partant, sur ces conventions. Étant donné que la décision-cadre 2004/757 reprend les définitions figurant dans les conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes, elle vise le cannabis et ses dérivés, y compris la résine, les extraits et les teintures.

60. Il convient également de relever que l’article 2, paragraphe 1, de la décision-cadre 2004/757 énonce quels comportements intentionnels dans le domaine du trafic de drogue et de précurseurs, lorsqu’ils ne peuvent être « légitimés », doivent être rendus punissables par les États membres. Parmi les activités visées à cette disposition figurent, sous a), la production, la fabrication, l’extraction, la préparation, l’offre, la mise en vente, la distribution, la vente, la livraison à quelque condition que ce soit, le courtage, l’expédition, l’expédition en transit, le transport, l’importation ou l’exportation de drogues. En outre, ces activités comprennent, sous b) et c), la détention ou l’achat de drogues dans le but d’exercer l’une des activités susmentionnées, ainsi que la culture, notamment, de la plante de cannabis.

61. Il convient également de noter que l’article 4, paragraphe 1, de la décision-cadre 2004/757 prévoit des règles générales en matière de sanctions pénales (49). En outre, l’article 4, paragraphe 2, sous b), de la décision-cadre 2004/757 impose des peines plus lourdes pour les infractions visées à l’article 2, paragraphe 1, sous a), b) et c), de cette décision-cadre soit lorsqu’elles portent sur des drogues parmi les plus dommageables pour la santé énumérées dans les conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes, soit lorsqu’elles ont entraîné des dommages importants à la santé de plusieurs personnes.

62. En troisième lieu, s’agissant des effets des engagements internationaux sur les règles de droit de l’Union en cause, il convient de relever que la suppression du cannabis et de la résine de cannabis du tableau IV de la convention sur les stupéfiants, en vertu de la recommandation 5.1, affecte et modifie les règles de la décision-cadre 2004/757 en matière de sanctions, dès lors que, à la suite de cette suppression, ces substances ne peuvent plus être considérées comme les drogues les plus dommageables pour la santé, au sens de l’article 4, paragraphe 2, sous b), de la décision-cadre 2004/757 (50). En outre, la suppression des extraits et teintures du tableau I de la convention sur les stupéfiants, en vertu de la recommandation 5.4, conduirait à les exclure du champ d’application de la décision-cadre 2004/757, celle-ci ne s’appliquant qu’aux substances inscrites aux tableaux de cette convention.

63. Il s’ensuit que les éléments constitutifs des infractions de trafic de drogue, prévus par la décision-cadre 2004/757, sont applicables aux substances telles que définies par leur classification dans les tableaux de la convention sur les stupéfiants. Étant donné qu’une décision adoptée par la CND sur la modification des substances figurant dans ces tableaux a une incidence directe sur le champ d’application de la décision-cadre 2004/757 et sur les types de sanctions que les États membres doivent infliger aux fins de la mise en œuvre de cette décision-cadre, force est de constater que les règles de l’Union peuvent être affectées ou altérées par cette modification. Il en est ainsi indépendamment de la question de savoir si la substance en cause est déjà soumise ou non à un contrôle dans l’ensemble de l’Union.

64. En tout état de cause, comme je l’ai indiqué précédemment dans les présentes conclusions, il convient de rappeler que la constatation d’un risque d’atteinte à des règles de l’Union ne présuppose pas qu’il existe une concordance complète entre les domaines couverts par les engagements internationaux et ceux des règles de l’Union (51). Par conséquent, je suis d’avis que, puisque les décisions relatives à la modification de substances figurant dans les tableaux des conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes affectent et altèrent le droit de l’Union, la position à adopter par les États membres de l’Union à l’égard de ces décisions relève de la compétence exclusive de l’Union, conformément à l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

65. En ce qui concerne l’exercice de cette compétence exclusive, dans le cas d’accords internationaux auxquels l’Union européenne n’est pas partie, mais qui relèvent de la compétence exclusive de l’Union, les États membres sont tenus de représenter la position de l’Union au sein des instances internationales créées par de tels accords (52). Cette position est définie par le Conseil au moyen d’une décision adoptée conformément à l’article 218, paragraphe 9, TFUE. Dans l’arrêt Allemagne/Conseil (53), la Cour a confirmé que, lorsque le domaine concerné relève d’une compétence de l’Union européenne, l’absence de participation de l’Union à l’accord international en cause ne l’empêche pas d’exercer cette compétence en établissant, dans le cadre de ses institutions, une position à prendre en son nom dans l’instance créée par cet accord, notamment par l’intermédiaire des États membres parties audit accord agissant solidairement dans son intérêt (54).

66. En l’espèce, la Commission fait valoir que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 3, paragraphe 2, in fine, TFUE. Cette disposition établit non seulement une compétence exclusive, mais également l’obligation pour les États membres de s’abstenir d’agir dans les domaines où l’Union européenne dispose d’une compétence exclusive (55). Lorsque l’Union dispose d’une compétence exclusive, les États membres n’ont plus le pouvoir de légiférer ou d’agir de manière indépendante dans le domaine concerné, sauf autorisation expresse de l’Union. Il a été établi que, lors du vote sur les recommandations de l’OMS, qui a eu lieu au sein de la CND le 2 décembre 2020, la Hongrie a voté contre les recommandations 5.1 et 5.4 et, partant, de manière contraire aux dispositions de la décision 2021/3 établissant la position commune à prendre au nom de l’Union. Cette décision est une expression particulière de la compétence exclusive de l’Union. Par conséquent, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

C. Sur le premier moyen, tiré d’une violation de la décision 2021/3, lue en combinaison avec l’article 288, quatrième alinéa, TFUE

67. Par son premier moyen, la Commission reproche à la Hongrie d’avoir, en votant au sein de la CND de manière contraire à la décision 2021/3, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette décision, lue en combinaison avec l’article 288, quatrième alinéa, TFUE.

68. La Hongrie ayant soulevé une exception d’illégalité à l’égard de la décision 2021/3 dans son mémoire en défense, il convient d’examiner cette exception à titre liminaire.

1. Exception d’illégalité

a) Sur la recevabilité

1) Arguments des parties

69. La Commission soutient que l’exception d’illégalité soulevée par la Hongrie doit être rejetée comme irrecevable.

70. La Hongrie fait valoir que son exception d’illégalité est recevable dès lors qu’elle n’a pas été en mesure de contester avec succès la décision 2021/3 au titre de l’article 263 TFUE.

71. En particulier, du fait du court laps de temps qui s’est écoulé entre l’adoption de la décision 2021/3, le 23 novembre 2020, et la séance de vote de la CND, le 2 décembre 2020, la Hongrie se serait trouvée dans l’impossibilité d’examiner l’opportunité de tout recours éventuel contre cette décision. La Hongrie considère également qu’il ne saurait être question de contournement des délais de procédure prévus à l’article 263 TFUE même lorsque les problèmes soulevés par un acte de l’Union ne sont pas identifiables lors de son adoption et ne peuvent être décelés que plus tard, dans le cadre de sa mise en œuvre. Elle a fait valoir, lors de l’audience devant la Cour, que, dans une telle situation, un recours au titre de l’article 263 TFUE et une demande en référé complémentaire ne sauraient être considérés comme un recours réel et effectif. La Hongrie soutient en outre que la décision 2021/3 ne lui fait pas grief. C’est en revanche le recours en manquement de la Commission, fondé sur le non-respect de la décision 2021/3, qui fait grief à cet État membre.

72. Lors de l’audience, la Hongrie a déclaré que, s’il est établi que l’article 263 TFUE ne peut garantir le contrôle juridictionnel d’un acte pour des raisons indépendantes de la volonté de l’État membre, l’application de l’article 277 TFUE doit alors être envisagée, dans la mesure où cette disposition vise à assurer une protection juridictionnelle effective dans des situations spécifiques où une telle protection ne peut pas être obtenue par l’application de l’article 263 TFUE.

73. Selon la Hongrie, l’article 277 TFUE étend la portée d’une exception d’illégalité à tout « acte de portée générale adopté par une institution, un organe ou un organisme de l’Union » (56). La Hongrie a donc invité la Cour à étendre la portée de l’exception d’illégalité au titre de l’article 277 TFUE aux actes de portée générale. Selon cet État membre, la décision 2021/3 peut être considérée comme un acte de portée générale, car, outre le fait qu’elle s’adresse à tous les États membres, elle oblige ces derniers à adopter une position générale (57). Il ressortirait également du libellé de cette décision que la position en cause s’impose également aux États membres qui ne siègent pas au sein de la CND. Une telle interprétation permettrait en outre aux États membres d’invoquer, dans le cadre d’une procédure en manquement, non seulement l’inapplicabilité des règlements, mais également, par exemple, celle des décisions de portée générale.

2) Analyse

74. L’exception d’illégalité soulevée par la Hongrie pose, en substance, trois séries de questions. Il s’agit d’établir, en premier lieu, quelle est, dans le cadre du système des voies de recours institué par les traités, la fonction essentielle d’une exception d’illégalité au titre de l’article 277 TFUE et quelle est la portée de cette disposition. En deuxième lieu, il est nécessaire d’examiner la pertinence de la question des délais brefs. Il importe de déterminer en particulier si un État membre, en tant que requérant privilégié, devrait pouvoir contester la légalité d’un acte en invoquant le bref délai entre son adoption et sa mise en œuvre. En troisième lieu, il convient d’examiner si, dans le cadre du traité FUE, l’efficacité de la procédure en manquement pourrait être préservée si un État membre pouvait soulever une exception d’illégalité à l’occasion de cette procédure. Ces trois questions seront analysées successivement.

i) Sur la fonction essentielle de l’exception d’illégalité et la portée de l’article 277 TFUE

75. Je rappelle tout d’abord que l’Union européenne est une Union de droit dotée, par le traité FUE, d’un système complet de voies de recours et de procédures destiné à confier à la Cour le contrôle de la légalité des actes des institutions de l’Union (58).

76. Un tel système de recours complet est ouvert à tout requérant, qu’il s’agisse d’un particulier, d’une institution ou d’un État membre. Dès lors, dans le cadre de ce système de voies de recours, les États membres peuvent invoquer, à leur profit, le principe de protection juridictionnelle effective (59). En outre, conformément à l’article 263, deuxième alinéa, TFUE, en sa qualité de requérant privilégié, un État membre n’a pas à prouver qu’il est directement et individuellement concerné (60). Le recours doit être formé dans un délai de deux mois à compter de l’adoption ou de la publication de l’acte en question. Si la Cour constate que l’acte est illégal, elle peut l’annuler, en tout ou en partie. Une fois que le délai de deux mois s’est écoulé sans que l’acte soit attaqué ou si la Cour en a déjà confirmé la légalité en rejetant un recours en annulation similaire, les États membres ne peuvent remettre en cause la validité de cet acte. À cet égard, la Cour a souligné l’importance primordiale de la sécurité juridique en confirmant que les recours en annulation doivent être introduits dans un délai de deux mois (61).

77. Au sein du système complet de voies de recours, l’article 277 TFUE prévoit la possibilité de contrôler la légalité des actes de l’Union. Toutefois, ce contrôle intervient par le biais non pas d’un recours autonome mais d’une procédure incidente devant le juge de l’Union dans le cadre d’un recours principal (62). La Cour a souligné qu’un tel contrôle est l’expression du principe général qui tend à garantir que toute personne a ou doit avoir eu la possibilité de contester un acte de l’Union qui sert de fondement à une décision lui faisant grief (63).

78. Il s’ensuit que, s’agissant de son champ d’application personnel, l’article 277 TFUE permet à toute partie d’invoquer l’inapplicabilité d’un acte de portée générale (64). L’on peut donc soutenir, comme de nombreux avocats généraux l’ont fait par le passé (65), que même les États membres, en tant que requérants privilégiés, sont autorisés à soulever une exception d’illégalité devant la Cour. En particulier, dans l’arrêt du 10 juillet 2003, Commission/BCE (66), la Cour a jugé que l’exception d’illégalité soulevée par la Banque centrale européenne était recevable au regard du libellé de l’article 241 CE (devenu article 277 TFUE), qui visait « toute partie », incluant ainsi les requérants privilégiés et semi-privilégiés (67), ainsi qu’au regard du fait que l’acte litigieux était de nature générale ou législative (68).

79. Toutefois, cette jurisprudence ne s’étend pas au recours en manquement, à l’égard duquel la Cour a jugé en particulier que, en l’absence d’une disposition du traité l’y autorisant expressément, un État membre ne saurait invoquer l’illégalité d’une décision ou d’une directive dont il est le destinataire comme moyen de défense à l’encontre d’un tel recours (69).

80. La Cour a même expressément jugé que, alors que l’État membre n’était pas, formellement, le destinataire de la décision en question, celui-ci, en tant que membre du Conseil, auteur de ladite décision, avait nécessairement connaissance de celle-ci, et était pleinement en mesure de former un recours en annulation de cette décision dans le respect du délai de deux mois fixé à l’article 263, sixième alinéa, TFUE (70). La Cour examine donc dans quelle mesure l’État membre a été impliqué dans l’adoption de l’acte en cause. Lorsque l’État membre avait connaissance de l’acte à adopter et a participé à son adoption, il ne peut pas exciper de l’illégalité de cet acte dans le cadre d’une procédure en manquement.

81. S’agissant du champ d’application matériel de l’article 277 TFUE, il ressort de cette disposition qu’une exception d’illégalité ne peut être soulevée qu’à l’encontre d’un acte de portée générale adopté par une institution, un organe ou un organisme de l’Union. Il convient de relever que, avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les exceptions d’illégalité étaient limitées aux règlements, puisque l’ancien article 241 CE visait spécifiquement les règlements, tandis que l’article 277 TFUE se réfère désormais expressément aux « actes de portée générale » (71). Cette modification découle toutefois de la jurisprudence de la Cour elle-même, qui a admis cette voie de recours pour d’autres actes des institutions qui, s’ils n’avaient pas la forme d’un règlement, produisaient cependant des effets analogues, même s’il ne s’agissait pas, au sens strict, de mesures prévues par un règlement (72).

82. Il s’ensuit que, bien que le libellé de l’article 277 TFUE étende le champ d’application matériel de l’exception d’illégalité à différents types d’actes de portée générale, la ratio legis de cette disposition reste la même s’agissant des actes en cause, de sorte qu’il n’y a aucune raison pour la Cour d’interpréter différemment la notion d’« actes de portée générale » au sens de ladite disposition. À cet égard, il importe de relever que, aux fins d’une exception d’illégalité, la Cour a maintenu son exigence selon laquelle les dispositions d’un acte de portée générale doivent constituer la base de décisions individuelles ou entretenir un lien juridique direct avec de telles décisions (73). Cette précision signifie selon moi que, pour que la disposition susmentionnée s’applique, il doit exister deux types d’actes – un acte individuel et un acte de portée générale –, et ces actes doivent s’inscrire dans le cadre d’une relation spécifique.

83. En ce qui concerne la notion d’« actes de portée générale », la Cour a jugé qu’elle englobe les actes législatifs et réglementaires (74). Les actes de portée générale s’appliquent à des situations déterminées objectivement et produisent des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite (75). À cet égard, une décision ayant un nombre limité de destinataires ne saurait constituer un acte de portée générale. Dès lors, la décision 2021/3 ne peut être considérée comme un acte de portée générale susceptible de faire l’objet d’un contrôle de légalité incident sur le fondement de l’article 277 TFUE.

84. Il s’ensuit que l’article 277 TFUE ne saurait être invoqué en l’espèce, étant donné que, d’une part, les États membres n’ont pas le droit d’exciper de l’illégalité d’une décision dont ils sont les destinataires comme moyen de défense à l’encontre d’un recours en manquement et que, d’autre part, la décision 2021/3 ne peut être considérée comme un acte de portée générale susceptible de faire l’objet d’un contrôle de légalité incident sur le fondement de l’article 277 TFUE.

85. Néanmoins, selon la jurisprudence de la Cour, le recours en manquement introduit par la Commission pourrait être rejeté comme non fondé si la décision 2021/3 était entachée de vices particulièrement graves et évidents, au point de pouvoir être qualifiée d’acte inexistant (76).

86. La constatation qu’une décision adressée à un État membre est entachée d’un vice en raison d’un défaut d’attribution de compétences à l’Union en vertu de l’article 5, paragraphe 2, TUE peut, en principe, constituer une illégalité grave susceptible d’affecter la décision attaquée dans son ensemble. J’aborderai cette question plus loin dans les présentes conclusions, dans le cadre de l’analyse au fond de l’exception d’illégalité soulevée par la Hongrie (77). Toutefois, la question de la brièveté du délai disponible pour attaquer un acte au titre de l’article 263 TFUE avant sa mise en œuvre ne constitue pas, selon moi, un vice grave et évident au sens de la jurisprudence susmentionnée.

87. Ce n’est que si la Cour était d’un avis contraire qu’il conviendrait d’analyser la question, soulevée par la Hongrie, de la brièveté du délai de recours contre cette décision. Dans la mesure où la fonction essentielle de l’exception d’illégalité est de conférer à une partie qui n’a pas eu la possibilité d’attaquer un acte de portée générale le droit d’invoquer l’inapplicabilité d’un tel acte qui constitue la base juridique de l’acte de portée individuelle attaqué (dans le cadre d’un recours en annulation) (78), pour qu’un État membre, en tant que requérant privilégié, puisse se prévaloir de l’article 277 TFUE, il doit démontrer qu’il n’a pas été en mesure d’attaquer l’acte en cause.

ii) Sur la question de la brièveté du délai

88. En l’espèce, il est établi que la Hongrie n’a pas attaqué la décision 2021/3 sur le fondement de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE. Cet État membre fait valoir qu’il ne pouvait pas introduire un recours en annulation en raison du court laps de temps qui s’est écoulé entre l’adoption de la décision et le vote au sein de la CND.

89. Il convient de relever d’emblée que, le 23 novembre 2020, le Conseil a adopté la décision 2021/3 à la majorité qualifiée, conformément à l’article 218, paragraphe 8, premier alinéa, TFUE. Le 2 décembre 2020, un vote sur les recommandations de l’OMS a eu lieu au sein de la CND. La Hongrie disposait donc d’un délai de huit jours pour contester cette décision et demander l’octroi de mesures provisoires.

90. Si un acte doit être immédiatement mis en œuvre et qu’un État membre ne dispose pas d’assez de temps pour l’attaquer, indépendamment du délai de deux mois fixé à l’article 263 TFUE, l’État membre a la faculté de demander l’octroi de mesures provisoires par la Cour en vertu de l’article 279 TFUE afin de suspendre l’application de la décision attaquée du Conseil jusqu’à ce que la Cour ait statué sur un recours en annulation. Il s’agit d’empêcher la mise en œuvre immédiate d’un acte susceptible de causer un préjudice grave ou irréparable s’il devait pouvoir produire ses effets. Dans un tel cas, la Cour peut suspendre temporairement l’exécution de la décision du Conseil en cause si elle constate l’existence d’un fumus boni juris et que l’État membre subirait un préjudice irréparable si l’acte était mis en œuvre immédiatement. Il s’ensuit que le traité FUE a établi un système complet de voies de recours qui permet de faire face à des situations d’urgence, ainsi qu’il ressort de l’article 279 TFUE. D’éventuelles difficultés à cet égard, telles que celles invoquées par l’État membre en question, ne sont pas de nature à autoriser les États membres à agir de façon unilatérale en violation du droit de l’Union.

91. En l’espèce, en dépit du peu de temps disponible, la Hongrie aurait pu, en principe, demander l’annulation de la décision 2021/3 au titre de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE et demander simultanément l’octroi de mesures provisoires au titre de l’article 279 TFUE, d’autant plus que cet État membre avait déjà connaissance du contenu de cette décision. À cet égard, il convient de souligner que plusieurs cycles de consultations ont eu lieu au sein du groupe horizontal « Drogues » du Conseil avant l’adoption de la décision 2021/3 (79).

92. À mon sens, dans une situation dans laquelle un État membre ne dispose que de très peu de temps pour contester une décision au titre de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE, il lui reste des possibilités, bien que dans un cadre très limité dans le temps. Même si la décision exige que des mesures soient prises dans un délai particulièrement court, un État membre peut toujours demander l’octroi de mesures provisoires au titre de l’article 279 TFUE. Dans de tels cas, la Cour a le pouvoir d’agir très rapidement, parfois en quelques jours (80), pour décider s’il y a lieu de suspendre l’exécution de l’acte.

93. En outre, un recours en annulation n’a pas d’effet suspensif sur l’exécution de la décision attaquée. Même si la Hongrie avait disposé de plus de temps, elle aurait donc néanmoins été tenue d’exécuter la décision 2021/3. La procédure adéquate pour éviter cette circonstance aurait consisté à attaquer cette décision et à demander simultanément le sursis à l’exécution de celle-ci en vertu d’une mesure provisoire au titre de l’article 279 TFUE.

94. Dans ce contexte, il convient de rappeler que les actes des institutions de l’Union jouissent, en principe, d’une présomption de légalité aussi longtemps qu’ils n’ont pas été retirés, annulés dans le cadre d’un recours en annulation (81) ou déclarés invalides à la suite d’un renvoi préjudiciel. Il s’ensuit que les États membres ne sauraient s’autoriser à prendre unilatéralement des mesures correctives ou des mesures de défense destinées à remédier à une méconnaissance éventuelle, par l’institution qui a adopté l’acte litigieux, du droit de l’Union (82).

95. Par conséquent, aussi longtemps que la Cour n’aura pas annulé ou retiré la décision 2021/3 ou sursis à son exécution, la Hongrie se doit de la respecter.

96. Il ressort de ce qui précède que, lorsqu’un État membre n’introduit pas de recours en annulation contre un acte dont il est destinataire dans le délai de deux mois prévu à l’article 263 TFUE, il ne saurait remettre en cause la validité de cet acte dans le cadre d’un recours en manquement. Sinon, l’application cohérente et uniforme du droit de l’Union, qui forme une caractéristique fondamentale du système de l’Union, serait mise en péril. En effet, la Cour a jugé que, en permettant aux États membres de profiter des avantages de l’Union, les traités leur font aussi l’obligation d’en respecter les règles. Le fait, pour un État membre, de rompre unilatéralement, selon la conception qu’il se fait de son intérêt national, l’équilibre entre les avantages et les charges découlant de son appartenance à l’Union, met en cause l’égalité des États membres devant le droit de l’Union (83).

97. Enfin, il convient de relever que, en vertu de l’article 218 TFUE, dans le cadre des relations extérieures, des situations se présentent dans lesquelles une action immédiate est nécessaire, ce qui conduit à la mise en œuvre d’actes avant même l’expiration du délai de deux mois imparti pour contester ces actes. De telles situations peuvent se produire dans les cas impliquant l’application provisoire d’accords internationaux (84) ou de décisions du Conseil qui nécessitent une mise en œuvre immédiate (85), telles que celles adoptées au titre de l’article 218, paragraphe 9, TFUE. Dans d’autres domaines également, il arrive par exemple que des actes adoptés par le Conseil soient susceptibles d’être mis en œuvre avant l’expiration du délai de deux mois (86). Même dans ces situations d’urgence, les particuliers, les États membres et les institutions conservent le droit de contester les décisions du Conseil au titre de l’article 263 TFUE. Toutefois, à moins que des mesures provisoires ne soient octroyées au titre de l’article 279 TFUE, l’acte attaqué reste en vigueur pendant la procédure d’annulation. Lorsqu’elle apprécie la légalité de ces mesures provisoires, la Cour devrait mettre en balance la mise en œuvre immédiate dans des situations critiques avec le droit à un recours effectif de l’État membre concerné. Si la Cour devait suivre le raisonnement de la Hongrie selon lequel les actes ne peuvent pas être mis en œuvre avant l’expiration du délai de deux mois, aucun acte ne pourrait être adopté par l’Union dans des situations d’urgence, ce qui porterait gravement atteinte à l’action de l’Union, en particulier dans le domaine des relations extérieures.

98. En outre, si un État membre décide de ne pas solliciter l’octroi de mesures provisoires, il lui est toujours loisible d’introduire un recours en annulation après la mise en application de la décision en cause, mais avant l’expiration du délai de deux mois. En cas de succès, un tel recours en annulation fermerait, par exemple, la porte à d’éventuels recours en manquement susceptibles d’être envisagés par la Commission à l’égard de cette décision. En cas d’annulation de la décision, le Conseil serait tenu, conformément à l’article 266 TFUE, de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour.

99. En l’occurrence, force est de constater que la Hongrie n’a attaqué l’acte ni pendant la période comprise entre son adoption et le vote au sein de la CND ni postérieurement à ce vote. À cet égard, la Hongrie fait valoir que la contestation de la décision 2021/3 n’aurait pas nécessairement exclu la possibilité d’engager une procédure en manquement. Toutefois, si la Hongrie avait introduit un recours en annulation, elle aurait pu attirer l’attention de la Cour sur le fait qu’une suspension de la procédure en manquement pourrait être justifiée jusqu’à ce qu’il soit statué sur un tel recours. En outre, comme je l’ai indiqué dans les présentes conclusions, si la décision 2021/3 avait été annulée, la Commission n’aurait pas pu se fonder sur cette décision aux fins de la présente procédure en manquement. Dès lors, en pareille situation, les États membres ont tout intérêt à introduire un recours en annulation, même après un vote sur la scène internationale, afin de contester la légalité de la décision en cause. En l’espèce, la Hongrie aurait pu contester la légalité de la décision 2021/3 dans le cadre d’un recours en annulation, mais cet État membre a choisi de ne pas le faire et de ne pas utiliser les voies de recours à sa disposition.

iii) Sur l’efficacité de la procédure en manquement

100. Le système de voies de recours institué par le traité FUE distingue les recours visés aux articles 258 et 259 TFUE, qui tendent à faire constater qu’un État membre a manqué aux obligations qui lui incombent, et les recours visés aux articles 263 et 265 TFUE, qui tendent à faire contrôler la légalité des actes ou des abstentions des institutions de l’Union. Ces voies de recours poursuivent des objectifs distincts et sont soumises à des modalités différentes (87). Il est de jurisprudence constante qu’un État membre ne saurait invoquer l’illégalité d’une directive ou d’une décision dont il est le destinataire comme moyen de défense à l’encontre d’un recours en manquement fondé sur le non-respect de cette directive ou de cette décision (88).

101. L’efficacité de la procédure en manquement risquerait d’être gravement compromise s’il était permis à un État membre de soulever des exceptions d’illégalité comme moyens de défense pour se soustraire à une telle procédure (89).

102. À mon sens, ce raisonnement juridique est important à trois titres. Premièrement, admettre la possibilité de soulever une exception d’illégalité dans le cadre d’une procédure en manquement inciterait les États membres à ignorer les décisions de l’Union jusqu’à ce qu’un recours en manquement soit formé devant la Cour (90).

103. Deuxièmement, le délai d’introduction d’un recours en annulation serait, en pratique, inutile et inopérant. À cet égard, il est de jurisprudence constante que les délais de recours au titre de l’article 263 TFUE ont été institués dans l’objectif de sauvegarder la sécurité juridique en évitant la remise en cause indéfinie des actes de l’Union entraînant des effets de droit ainsi que d’éviter toute discrimination ou traitement arbitraire dans l’administration de la justice (91). En particulier, dans le cadre d’un recours en manquement, la Cour a jugé qu’il est exclu que l’État membre, qui a laissé s’écouler le délai péremptoire prévu à l’article 263 TFUE sans contester, par la voie ouverte par cet article, la légalité de la décision de la Commission qui lui est adressée, puisse remettre en cause celle-ci par le biais de l’article 258 TFUE (92).

104. Troisièmement, admettre la possibilité de soulever une exception d’illégalité dans le cadre d’une procédure en manquement porterait atteinte à la sécurité juridique de l’ordre juridique de l’Union et à la stabilité du système complet de voies de recours prévu par les traités (93).

105. Cette approche a été confirmée dans l’arrêt du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (94), dans lequel la Cour a souligné que la jurisprudence empêchant un État membre, en l’absence d’une disposition du traité l’y autorisant expressément, d’invoquer, comme moyen de défense contre un recours en manquement, l’illégalité d’une décision ou d’une directive dont il est le destinataire, s’applique mutatis mutandis à une décision de caractère général dont cet État membre n’est pas formellement le destinataire (95). Il en va d’autant plus ainsi lorsque, comme en l’espèce, l’État membre est formellement destinataire de la décision du Conseil.

106. Pour résumer, si les États membres pouvaient soulever des exceptions d’illégalité en contestant la légalité d’une décision du Conseil au cours de la procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, l’efficacité de cette procédure serait gravement compromise.

107. Il s’ensuit que les États membres ne sauraient se prévaloir de l’illégalité alléguée d’un acte dans le cadre d’une procédure en manquement relative au non-respect présumé de cet acte. La jurisprudence susmentionnée s’applique y compris lorsque les délais de mise en œuvre de la décision sont courts, comme c’est le cas en l’espèce. Ainsi que je l’ai indiqué dans les présentes conclusions, un État membre peut, de fait, demander l’octroi de mesures provisoires. L’État membre en cause en l’espèce s’est donc vu garantir, dans les faits, un recours effectif pendant toute la durée du délai prévu à l’article 263 TFUE pour attaquer une telle décision.

108. Si la Cour se rallie à ma proposition de conclusion quant à l’irrecevabilité de l’exception d’illégalité, la question relative à l’illégalité de la décision 2021/3 devient sans objet, à moins que celle-ci ne soit entachée de vices particulièrement graves et évidents, au point de pouvoir être qualifiée d’acte inexistant (96). Ce n’est donc que dans l’hypothèse où la Cour déciderait de se pencher sur cette question que j’examinerai brièvement, dans la suite des présentes conclusions, le bien-fondé de cet argument.

b) Sur le fond

109. La Hongrie fait valoir que les dispositions de la décision 2021/3 ne sauraient lui être opposées dès lors qu’elles sont illégales. Elle soutient que cette décision est entachée de vices particulièrement graves et évidents, au point de pouvoir être qualifiée d’acte inexistant (97). La Hongrie affirme que l’Union n’était pas compétente pour adopter la décision 2021/3, au motif que la base juridique de cette décision ne lui conférait pas les pouvoirs nécessaires pour modifier un accord international (98). En conséquence, cette décision a été adoptée en violation du principe d’attribution énoncé à l’article 5, paragraphe 2, TUE.

110. La Hongrie soutient que, dès lors que les propositions de modification des conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes ne relèvent pas de la compétence de l’Union, cette dernière ne saurait adopter une décision dans laquelle elle prend position à ce sujet. Dans la mesure où l’article 3, paragraphe 2, TFUE ne saurait constituer la base juridique appropriée pour l’adoption de la décision 2021/3 et où cette dernière ne faisait référence ni à l’article 216, paragraphe 1, TFUE ni à aucune autre base juridique, elle ne satisfait pas à l’exigence tenant à l’indication de sa base juridique. Dans l’hypothèse où la décision 2021/3 aurait été adoptée sur le seul fondement de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, la Hongrie soutient que cette disposition ne confère pas de compétence exclusive en ce qui concerne l’objet de cette décision.

111. Il convient de relever d’emblée que, aux termes de l’article 218, paragraphe 9, TFUE, « [l]e Conseil, sur proposition de la Commission […], adopte une décision […] établissant les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, à l’exception des actes complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l’accord ». La Cour a déclaré que le libellé de cette disposition ne fait pas obstacle à ce que l’Union adopte une décision établissant une position à prendre en son nom dans une instance créée par un accord international auquel elle n’est pas partie (99).

112. Afin d’apprécier la légalité de la décision 2021/3, il convient d’examiner si le Conseil était compétent pour l’adopter et n’a donc pas violé le principe d’attribution consacré à l’article 5, paragraphe 2, TUE. Comme je l’ai déjà suggéré dans les présentes conclusions (100), les modifications (ajouts ou suppressions de substances) des tableaux I et IV de la convention sur les stupéfiants affectent le champ d’application de la décision-cadre 2004/757 et relèvent donc de la compétence exclusive de l’Union. Il est de jurisprudence constante que, lorsqu’un domaine du droit relève d’une compétence de l’Union, l’absence de participation de l’Union à l’accord international en cause ne l’empêche pas d’exercer cette compétence en établissant, dans le cadre de ses institutions, une position à prendre en son nom dans l’instance créée par cet accord, notamment par l’intermédiaire des États membres parties audit accord agissant solidairement dans son intérêt (101). Ce constat m’amène à proposer à la Cour de déclarer que le Conseil était compétent pour adopter la décision 2021/3 et qu’elle n’a donc pas été prise en violation du principe d’attribution énoncé à l’article 5, paragraphe 2, TUE.

113. Dans ce contexte, s’agissant de l’argument avancé par la Hongrie selon lequel la décision 2021/3 serait entachée de vices particulièrement graves et évidents, au point de pouvoir être qualifiée d’acte inexistant, il est de jurisprudence constante que la gravité des conséquences qui se rattachent à la constatation de l’inexistence d’un acte d’une institution de l’Union postule que, pour des raisons de sécurité juridique, cette constatation soit réservée à des hypothèses extrêmes (102). En outre, la Cour a jugé que le requérant qui conteste une disposition doit apporter des éléments visant à établir que cette disposition serait entachée d’un vice de nature à mettre en cause son existence même (103). En l’espèce, l’allégation de la Hongrie selon laquelle la décision 2021/3 devrait être considérée comme inexistante repose sur l’argument tiré de l’incompétence de l’Union. La Hongrie fait valoir que la décision 2021/3 aurait dû faire référence à l’article 216, paragraphe 1, TFUE ou à une autre base juridique.

114. Il convient de relever que la décision 2021/3 vise « le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 83, paragraphe 1, en liaison avec l’article 218, paragraphe 9 ». Le choix de la base juridique appropriée revêt une importance de nature constitutionnelle dès lors que, ne disposant que de compétences d’attribution, l’Union européenne doit rattacher les actes qu’elle adopte aux dispositions du traité FUE qui l’habilitent effectivement à cette fin (104). En outre, l’indication de la base juridique s’impose au regard de l’obligation de motivation découlant de l’article 296 TFUE (105).

115. Dans la présente affaire, l’acte juridique en cause est une décision adoptée par le Conseil qui se réfère explicitement à l’article 83, paragraphe 1, TFUE et à l’article 218, paragraphe 9, TFUE en tant que bases juridiques. Dès lors, il ne saurait, selon moi, être soutenu que les intéressés et la Cour sont laissés dans l’incertitude quant à la base juridique précise (106). Il s’ensuit que la base juridique peut être clairement déterminée.

116. En tout état de cause, le choix opéré entre l’article 216, paragraphe 1, TFUE et l’article 218, paragraphe 9, TFUE ne semble pas correspondre à l’une des situations extrêmes décrites par la Cour dans lesquelles les dispositions sont entachées de vices particulièrement graves et évidents, au point de pouvoir être qualifiées d’actes inexistants. Au contraire, comme la Cour l’a jugé dans l’arrêt Commission/République tchèque, des choix procéduraux ne sauraient remettre en question l’existence même de la décision (107).

117. Ainsi que la Cour l’a jugé dans l’arrêt Allemagne/Conseil, si l’article 216, paragraphe 1, TFUE énumère, certes, les différents cas de figure dans lesquels l’Union est habilitée à conclure un accord international, il ne prescrit, à la différence de l’article 352 TFUE, aucune exigence de forme ou de procédure à cette fin (108). La forme de l’acte et la procédure devant être suivie doivent, dès lors, être déterminées par référence aux autres dispositions des traités. Tel est, en effet, le rôle de l’article 218, paragraphe 9, TFUE, qui est indiqué dans la présente affaire comme étant la base juridique procédurale de la décision attaquée, qui définit la procédure devant être suivie lors de la prise de décision (109).

118. Cette observation m’amène à proposer à la Cour de déclarer que l’absence de mention explicite de l’article 216, paragraphe 1, TFUE n’entraîne aucune confusion quant à la nature et à la portée juridique de la décision susmentionnée non plus qu’en ce qui concerne la procédure à suivre pour son adoption et ne saurait, par conséquent, remettre en cause l’existence même de cette décision.

2. Sur la violation de la décision 2021/3, lue en combinaison avec l’article 288, quatrième alinéa, TFUE

119. La Commission soutient que, en votant contre la position définie par l’Union dans la décision 2021/3 lors de la soixante-troisième session de la CND sur la modification de l’inscription sur les listes du cannabis et des substances apparentées, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette décision, lue en combinaison avec l’article 288, quatrième alinéa, TFUE. Le fait que la Hongrie a voté contre cette décision au sein du Conseil serait sans incidence sur le caractère contraignant de ladite décision au sens de l’article 288, quatrième alinéa, TFUE. La circonstance que cet État membre a formulé des objections de fond sur le contenu des recommandations de l’OMS ne modifierait pas non plus le caractère contraignant de la décision 2021/3.

120. En l’espèce, la Hongrie semble avoir implicitement admis la violation de la décision 2021/3 dans son mémoire en défense et lors de l’audience. La défense de cet État membre excipe au contraire de l’illégalité de cette décision sur le fondement de l’article 277 TFUE.

121. Comme je l’ai déjà relevé dans les présentes conclusions, la décision 2021/3 jouit d’une présomption de légalité et produit des effets juridiques aussi longtemps qu’elle n’a pas été retirée, annulée dans le cadre d’un recours en annulation ou déclarée invalide à la suite d’un renvoi préjudiciel ou d’une exception d’illégalité (110). Tant que la Cour n’a pas décidé de surseoir à son exécution, les États membres sont tenus de la mettre en œuvre (111).

122. La décision 2021/3 ayant, selon moi, été légalement adoptée conformément aux traités et les États membres en étant les destinataires, elle est obligatoire dans tous ses éléments pour ses destinataires, c’est-à-dire les États membres (112), en ce qu’elle établit, pour ces derniers, la position de l’Union dans le cadre de la soixante-troisième session de la CND et leur impose de défendre cette position (113).

123. En particulier, le fait que la Hongrie a voté contre la décision 2021/3 n’a pas d’incidence sur le caractère contraignant de cette décision et les obligations des États membres qui en découlent. Les éventuelles considérations unilatérales nationales relatives à la possibilité de voter sur la décision ou à tout message politique qu’elle pourrait envoyer, la portée des recommandations à adopter ou leur motivation n’affectent pas le caractère contraignant de cette décision. La Hongrie, en tant que destinataire de la décision 2021/3 et membre de la CND disposant du droit de vote, était tenue de respecter et de mettre en œuvre cette décision (114).

124. En outre, le non-respect de la décision 2021/3 est susceptible de mettre en cause l’unité et la cohérence de l’action extérieure de l’Union et de porter atteinte, notamment, à l’État de droit, valeur sur laquelle l’Union est fondée, conformément à l’article 2 TUE (115).

125. Par conséquent, je suis d’avis que le premier moyen est fondé.

D. Sur le troisième moyen, tiré d’une violation du principe de coopération loyale au titre de l’article 4, paragraphe 3, TUE

1. Arguments des parties

126. La Commission estime que la Hongrie a violé le principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE en votant d’une manière contraire à la décision 2021/3, sans avertissement ni consultation préalables, et en exprimant publiquement son désaccord avec les recommandations de l’OMS.

127. Selon la Commission, dans les domaines relevant de la compétence externe exclusive de l’Union, la coopération entre les États membres et les institutions de l’Union est particulièrement importante. Cela imposerait certaines obligations et limites à l’action des États membres sur la scène internationale, ce qui découle de l’exigence d’une unité de représentation internationale de l’Union (116). De l’avis de la Commission, la décision adoptée sur le fondement de l’article 218, paragraphe 9, TFUE et l’observation de cette décision par les États membres sont une expression particulière de l’exigence d’une unité de représentation de l’Union, à laquelle la Hongrie aurait dû se conformer (117). En tout état de cause, la Commission conteste qu’il ne soit possible de se prévaloir du principe de coopération loyale qu’en cas de violation de la compétence externe exclusive de l’Union. Ce principe serait d’application générale et ne dépendrait pas du caractère exclusif ou non de la compétence de l’Union (118).

128. La Commission affirme que l’action de la Hongrie est aggravée par le fait que son vote contre la position commune au nom de l’Union au sein de la CND a eu lieu sans aucune consultation préalable des institutions de l’Union. En outre, la Commission note que la Hongrie n’a pris aucune mesure, que ce soit lors de la réunion de la CND ou par la suite, pour remédier aux conséquences de son comportement ou, à tout le moins, atténuer celles-ci et dissiper les doutes quant à son action future.

129. La Commission fait valoir que, en votant d’une manière incompatible avec la décision 2021/3 et en se distanciant publiquement de la position de l’Union après le vote, la Hongrie a porté atteinte à l’unité de l’action internationale de l’Union, nuisant ainsi à son efficacité, à sa crédibilité et à sa réputation. Une telle action risquerait également d’affaiblir la position de négociation de l’Union au sein des Nations unies sur des questions connexes.

130. La Hongrie soutient que, si les modifications en cause ne relèvent pas de la compétence exclusive de l’Union, de sorte que la décision 2021/3 est illégale, l’État membre concerné ne saurait être tenu, en vertu du principe de coopération loyale, d’adopter le comportement arrêté dans cette décision aux fins du vote. La Hongrie serait, au contraire, libre de s’exprimer comme elle l’entend et sa prise de position publique sur une question relevant de sa compétence en tant qu’État membre dans le cadre d’une compétence partagée ne porte pas nécessairement atteinte aux intérêts de l’Union.

131. En outre, la Hongrie relève que la procédure en manquement et une éventuelle condamnation à l’issue de cette procédure ne sont pas de nature à mettre fin au manquement allégué. La Hongrie ne serait pas en mesure de remédier à l’infraction même s’il lui était ordonné de le faire dans le cadre de cette procédure.

132. La Hongrie fait valoir qu’elle n’est pas seule responsable de la situation en cause. Bien que l’OMS ait présenté ses recommandations dès le mois de janvier 2019, la Commission n’a adopté une proposition à cet égard que le 16 octobre 2020 et le Conseil a voté sur cette proposition le 23 novembre 2020. La session de la CND et le vote sur les recommandations de l’OMS ont eu lieu le 2 décembre 2020, de sorte que quelques jours seulement se sont écoulés entre l’adoption de la décision 2021/3 et le vote.

133. Même si la Hongrie avait voulu contester la validité de la décision 2021/3 dans le délai qui lui était imparti par l’article 263 TFUE, elle n’en aurait pas eu la possibilité, le vote ayant eu lieu avant même l’expiration du délai de recours de deux mois dont elle disposait. Les quelques jours qui se sont écoulés entre l’adoption de cette décision et le vote sur les modifications n’auraient pas été suffisants pour introduire un recours ainsi qu’une demande de mesures provisoires et pour que la Cour statue sur ceux-ci. Il s’ensuit que tout recours introduit contre cette décision aurait été effectivement sans objet et que la constatation de l’éventuelle invalidité de cette décision n’aurait rien changé à la situation.

134. La Hongrie s’interroge quant aux options dont dispose un État membre lorsque, en dépit de la position qui a été la sienne tout au long d’une procédure législative, une décision prise par la majorité des États membres aboutit à un acte contraignant dont cet État membre ne peut contester la validité et qui l’oblige à adopter un comportement qu’il juge inacceptable au sein d’une organisation internationale donnée.

135. Par ailleurs, la Hongrie indique que, en raison du calendrier serré décrit auparavant, elle n’a arrêté sa position définitive au sujet des recommandations que peu de temps avant la session, en tenant compte, à cet égard, de l’arrêt du 19 novembre 2020, B S et C A [Commercialisation du cannabidiol (CBD)] (119).

136. Enfin, la Hongrie insiste sur les considérations de politique de santé et de politique sociale qui sous-tendent son vote de rejet. En s’opposant à la suppression des termes « extraits et teintures » du tableau I, elle entendait non pas étendre les sanctions en matière de stupéfiants aux substances ne contenant pas de THC, mais faire en sorte que les dérivés du cannabis ne contenant pas de THC restent couverts par les dispositions de la convention sur les stupéfiants, qui ne figurent pas dans la décision-cadre 2004/757.

137. La Hongrie, comme de nombreux autres États membres, ne soumettrait pas les préparations ne contenant pas de THC à des sanctions au seul motif qu’elles sont extraites de la plante de cannabis. La position technique défendue par la Hongrie lors des discussions sur le projet de décision du Conseil arrêtant la position commune aurait été fondée sur le fait que les recommandations ne favorisent pas l’accès aux préparations à base de cannabis à des fins thérapeutiques, car tel n’est de toute façon pas leur objectif. Elles auraient eu pour objet de faciliter la recherche sur l’utilisation du cannabis à des fins thérapeutiques. Toutefois, cette modification ne contenant pas de dispositions directement applicables, la Hongrie estime qu’elle n’est pas apte à atteindre cet objectif.

138. Contrairement à ce que soutient la Commission, la Hongrie estime que l’OMS et ses organismes partenaires n’ont pas fourni de preuves scientifiques concluantes que le cannabis est moins nocif pour la santé que ce que l’on pensait auparavant. Bien au contraire, les résultats de la recherche auraient montré que la consommation de cannabis peut entraîner des troubles psychiatriques, neurologiques, circulatoires et respiratoires à long terme. L’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies a mis en évidence des effets à long terme similaires en ce qui concerne le CBD. En outre, comme plusieurs États l’ont également fait remarquer au cours du débat thématique au sein de la CND, la teneur en THC des plantes de cannabis commercialisées illégalement a récemment augmenté de manière significative.

139. Par conséquent, la Hongrie estime que l’OMS n’a fourni aucun argument spécifique, qu’il soit de nature sanitaire, sociale ou juridique, pour étayer l’utilité pratique de ses recommandations. Leur adoption aurait pour seul effet d’envoyer au public le message selon lequel les risques liés au cannabis pour la société et pour la santé publique avaient été surestimés lors de l’élaboration des deux conventions litigieuses et que celles-ci sont donc trop strictes en ce qui concerne le contrôle mis en place pour le cannabis.

140. En outre, l’adoption de la recommandation 5.4 aurait fait obstacle à une application uniforme du droit et aurait réduit le niveau de contrôle international des stupéfiants. Outre le THC, de nombreux autres dérivés de plantes de cannabis ont des effets psychotropes, tandis que d’autres peuvent être utilisés comme précurseurs. En cas d’adoption de cette recommandation, il appartiendrait à chaque État partie à la convention sur les stupéfiants de décider s’il entend classer au titre des préparations à base de cannabis des substances qui ne contiennent pas de THC, ou qui n’en contiennent que des traces, et leur appliquer les dispositions relatives au contrôle découlant de cette convention.

141. Dans son mémoire en duplique, la Hongrie fait valoir que l’élément important, en tout état de cause, est que, du fait du comportement de la Commission, elle n’a pas été en mesure de contester la décision 2021/3, de sorte que l’on peut se demander comment elle aurait pu adopter un comportement conforme au principe de coopération loyale.

142. Ce principe devrait être interprété à la lumière du droit à une protection juridictionnelle effective. Lorsque le comportement d’une institution viole le droit d’un État membre à une protection juridictionnelle effective, la question se poserait de savoir dans quelle mesure l’exigence de coopération loyale peut être invoquée à l’encontre de cet État membre.

143. À cet égard, il importerait de distinguer la présente affaire de celle ayant donné lieu à l’arrêt du 5 décembre 2017, Allemagne/Conseil (120). Ces deux affaires ont pour trait commun que l’État membre concerné n’a pas disposé de suffisamment de temps pour attaquer les décisions litigieuses ou pour en demander le sursis à l’exécution à titre de mesure provisoire. Néanmoins, à la différence de l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, en l’espèce, les effets irréversibles causés par la décision 2021/3 au cours de la session de la CND persistent et cette circonstance violerait le droit à une protection juridictionnelle effective.

2. Analyse

144. Il ressort du libellé de l’article 4, paragraphe 3, TUE que le principe de coopération loyale entraîne deux obligations positives à la charge des États membres, consistant, d’une part, à respecter et à assister l’Union « dans l’accomplissement des missions découlant des traités » et, d’autre part, à prendre toutes les mesures nécessaires pour l’« exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions » (121), ainsi qu’une obligation négative, à savoir s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union (122).

145. Le principe de coopération loyale consacré en droit de l’Union, découlant du principe allemand de fidélité fédérale (Bundestreue) et du principe pacta sunt servanda (123), a été décrit comme la « finalité inhérente et sous-jacente de l’ensemble du projet d’intégration européenne » (124). Il répond à la nécessité d’une coopération mutuelle entre l’Union et les États membres, qui serait menacée si la déloyauté régnait au sein de l’ordre juridique de l’Union.

146. Dans le domaine des relations extérieures en particulier, le principe de coopération loyale peut conduire à différents scénarios. S’il est appliqué à la compétence exclusive de l’Union, il constitue le fondement de l’obligation de l’État membre de mettre en œuvre les règles de l’Union (125). Appliqué aux compétences des États membres, il peut donner lieu à des obligations spécifiques telles que l’application du droit de l’Union par les juridictions nationales (126). Toutefois, le principe de coopération loyale peut également constituer une obligation autonome dont la violation est sanctionnée par la Cour (127).

147. Dès lors, dans la présente affaire, dans l’hypothèse où la Cour jugerait que la circonstance que la Hongrie a voté de manière contraire à la décision 2021/3 lors de la session de la CND constitue une violation de la compétence exclusive de l’Union au titre de l’article 3, paragraphe 2, TFUE et de la décision 2021/3, lus en combinaison avec l’article 288, quatrième alinéa, TFUE, il n’y aurait pas lieu, selon moi, d’examiner ce comportement spécifique au regard du principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE. À cet égard, la Cour a eu l’occasion de juger qu’il n’y avait « pas lieu » d’examiner la violation alléguée des dispositions consacrant le principe de coopération loyale lorsqu’une restriction aux libertés fondamentales a déjà été constatée (128). En l’espèce, la violation alléguée de l’article 3, paragraphe 2, TFUE et de la décision 2021/3, lus en combinaison avec l’article 288, quatrième alinéa, TFUE, entraîne automatiquement une violation de la seconde obligation positive prévue à l’article 4, paragraphe 3, TUE, à savoir l’exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l’Union.

148. Toutefois, j’estime qu’il importe, dans un souci d’exhaustivité, d’examiner les violations alléguées par la Commission. À cet égard, dans l’arrêt Commission/Suède (129), la Cour a déclaré que, en ayant proposé unilatéralement une modification de la convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants, le Royaume de Suède avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 10 CE (qui a précédé l’article 4, paragraphe 3, TUE). Bien que le Royaume de Suède ait exercé une compétence partagée entre les États membres et l’Union, la Cour a jugé qu’une obligation de coopération découle de l’exigence d’une unité de représentation internationale de l’Union (130).

149. La Cour a souligné que les États membres sont tenus à des devoirs particuliers d’action et d’abstention dans une situation où l’Union a adopté une décision, visant à agir sur la scène internationale, qui constitue le point de départ d’une action concertée de l’Union (131). Toutefois, la Cour est allée encore plus loin en indiquant que, lorsque la Commission a soumis une proposition autorisant les institutions à entamer une action concertée de l’Union sur le plan international, bien que cette proposition n’ait pas encore été adoptée par le Conseil, les États membres sont tenus à des devoirs particuliers d’action et d’abstention, ainsi qu’à une obligation de coopération étroite de manière à faciliter l’accomplissement de la mission de l’Union (132). Cette obligation facilite l’accomplissement de la mission de l’Union et garantit l’unité et la cohérence de son action et de sa représentation internationale (133).

150. Le présent cas d’espèce comporte certaines similitudes avec l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 20 avril 2010, Commission/Suède (C-246/07, EU:C:2010:203), en ce que, en adoptant la décision 2021/3 sur le fondement de l’article 218, paragraphe 9, TFUE, l’Union avait déjà décidé d’agir au niveau international. Il peut en être déduit a fortiori que les États membres sont tenus non seulement à un devoir d’abstention, mais aussi à une obligation positive de coopération à tout le moins étroite pour faciliter l’accomplissement de la mission de l’Union et garantir ainsi l’unité et la cohérence de l’action de l’Union et de sa représentation internationale.

151. Indépendamment de cela, la Commission soutient que la Hongrie a également violé le principe de coopération loyale du fait d’un comportement autonome spécifique. Premièrement, elle aurait commis une violation en ne votant pas conformément à la décision 2021/3 et en votant de la sorte sans aucun avertissement ni la nécessaire consultation préalable des institutions de l’Union. Deuxièmement, la Hongrie aurait méconnu ce principe en exprimant publiquement son désaccord avec la position de l’Union. Troisièmement, elle aurait commis une autre violation en n’adoptant aucune mesure, que ce soit au sein de la CND ou par la suite, pour remédier aux conséquences de son comportement ou, à tout le moins, pour en atténuer les conséquences.

152. À cet égard, il est de jurisprudence constante que le principe de coopération loyale est d’application générale et ne dépend pas du caractère exclusif ou non de la compétence de l’Union concernée (134). Il importe également de garder à l’esprit que ce principe implique une obligation renforcée de bonne foi, qui incombe aux États membres dans leurs relations mutuelles ainsi qu’avec les institutions de l’Union du fait de leur appartenance à celle-ci (135). Par analogie, le principe de coopération loyale trouve sa contrepartie « horizontale » dans le principe de confiance mutuelle (136).

153. La Commission affirme que l’absence de tout avertissement adressé aux institutions de l’Union ou de consultation préalable de celles-ci avant l’adoption, par l’État membre, d’un comportement unilatéral sur la scène internationale peut entraîner une violation de l’article 4, paragraphe 3, TUE. Lors de l’audience devant la Cour, la Hongrie a confirmé qu’elle n’avait pris aucune mesure avant le vote en cause pour avertir ou consulter les institutions de l’Union ou les autres États membres.

154. À cet égard, il convient de rappeler d’emblée que, dans l’arrêt du 30 mai 2006, Commission/Irlande, la Cour a déclaré que le principe de coopération loyale, appliqué aux accords mixtes, exige une coopération étroite dans le cadre de ces accords, laquelle implique un devoir d’information et de consultation préalables (137).

155. Cela étant, j’estime que, pour assurer l’unité et la cohérence de l’action et de la représentation internationale de l’Union, une coordination et une coopération entre les autorités compétentes des différents États membres et les institutions de l’Union sont nécessaires (138). Par conséquent, un État membre a l’obligation d’informer ou d’avertir les institutions de l’Union et les autres États membres des questions sur lesquelles il est en désaccord et de les consulter avant de prendre d’autres mesures. C’est ce que la République hellénique a fait, par exemple, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 12 février 2009, Commission/Grèce (139), dans laquelle elle a invoqué l’article 4, paragraphe 3, TUE pour soutenir que sa proposition aurait dû être prise en considération avant la réunion du comité de sécurité maritime. La Cour a jugé que, afin de s’acquitter de son devoir de coopération loyale en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE, la Commission aurait pu tenter de présenter la proposition grecque et permettre un débat. Le seul motif qu’une proposition revêt un caractère national n’est pas de nature à empêcher la Commission de permettre ce débat (140).

156. Ainsi qu’il a été jugé dans l’arrêt de principe du 14 mars 1973, Westzucker, « il est conforme à la notion même [d’Union] que, dans le cadre des mécanismes de délibération collective […], les États membres fassent valoir leurs intérêts, alors qu’il appartient à la Commission d’arbitrer, par les mesures qu’elle prend, les éventuels conflits d’intérêt » (141). Il s’ensuit que les États membres ont l’obligation de faire valoir leurs divergences dans le cadre institutionnel de l’Union.

157. Par conséquent, je suis d’avis que, en omettant d’informer ou d’avertir les institutions de l’Union et les autres États membres de ses désaccords ainsi que de les consulter avant de prendre d’autres mesures, la Hongrie a violé le principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE.

158. En ce qui concerne l’éventuelle violation du principe de coopération loyale que la Hongrie aurait commise en exprimant publiquement son désaccord avec la position de l’Union, il convient de relever que la Cour, dans l’arrêt Commission/Allemagne, a jugé que, en ayant voté contre la position définie dans une décision spécifique du Conseil et en ayant déclaré publiquement son opposition à cette position, la République fédérale d’Allemagne avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de ladite décision et de l’article 4, paragraphe 3, TUE (142). La Cour a observé que, par son comportement, la République fédérale d’Allemagne avait porté préjudice à l’efficacité de l’action internationale de l’Union ainsi qu’à la crédibilité et à la réputation de cette dernière sur la scène internationale (143).

159. En l’espèce, il est constant que la Hongrie a voté d’une manière incompatible avec la décision 2021/3 et s’est distanciée publiquement de la position de l’Union après le vote lors de la session de la CND. Il peut donc être soutenu que, ce faisant, la Hongrie a porté atteinte au principe d’unité de la représentation internationale de l’Union et de ses États membres. En outre, elle a mis en péril l’unité et la cohérence de l’action et de la représentation internationale de l’Union. Elle a, de surcroît, porté préjudice à la crédibilité de l’Union elle-même au niveau international. Il s’ensuit que, en agissant de la sorte, la Hongrie a violé le principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE.

160. La Commission soutient également que, en ne prenant aucune mesure pour remédier aux conséquences de son comportement, ou tout au moins pour les atténuer, la Hongrie a violé le principe de coopération loyale. À cet égard, il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour que, en vertu du principe de coopération loyale prévu à l’article 4, paragraphe 3, TUE, les États membres sont tenus d’effacer les conséquences illicites d’une violation du droit de l’Union et qu’une telle obligation incombe, dans le cadre de ses compétences, à chaque organe de l’État membre concerné (144).

161. Néanmoins, je suis d’avis que cette jurisprudence vise des situations dans lesquelles les autorités nationales peuvent remédier aux conséquences de leur action unilatérale (145). Dans ce contexte, la jurisprudence de la Cour impose à l’État membre un devoir de coopération afin de remédier aux conséquences de son comportement, sous peine de violer l’article 4, paragraphe 3, TUE.

162. Dans la présente affaire, l’action unilatérale de la Hongrie ayant consisté à voter contre la position exprimée dans la décision 2021/3 ne pouvait pas être corrigée après le vote au sein de la CND, pas plus que les conséquences pour l’unité et la cohérence de l’action et de la représentation internationale de l’Union ne pouvaient être effacées. Dans ces conditions, j’estime qu’imposer aux autorités des États membres une obligation d’agir d’une manière déterminée n’aurait aucun sens. L’action est requise si elle peut effectivement remédier aux effets négatifs sur le système juridique de l’Union.

163. Par conséquent, en l’espèce, l’absence d’action de la Hongrie visant à remédier aux conséquences de son comportement n’a pas entraîné de violation du principe de coopération loyale au titre de l’article 4, paragraphe 3, TUE, au seul motif que l’action de l’État membre ne peut modifier, atténuer ou effacer les conséquences illicites d’une violation du droit de l’Union.

164. Cela étant, le fait que la Hongrie savait que son action sur la scène internationale serait irréversible pourrait également constituer une circonstance aggravante aux fins de la définition de la portée de l’infraction commise par cet État membre.

165. En ce qui concerne la prise de distance publique alléguée par rapport à la position commune adoptée au nom de l’Union, il convient de relever que, dans ses écritures, la Commission n’a pas décrit ce qu’elle entendait par cette prise de distance. Dans l’exposé des faits figurant dans la requête, la Commission mentionne une déclaration de la Hongrie (146). Toutefois, il appartient à la Commission de qualifier le comportement qui constitue une violation alléguée (147). En l’espèce, il peut être déduit, selon moi, de la référence laconique de la Commission à la prise de distance qu’elle vise cette déclaration publique.

166. Enfin, en ce qui concerne la brièveté du délai invoquée par la Hongrie, ainsi que le souligne la Commission, cet État membre avait déjà connaissance de la position qui devait être prise au nom de l’Union avant même que la proposition de la Commission ne soit présentée au Conseil (148). Dès lors, si la Hongrie avait réellement entendu contester cette position, elle aurait disposé du temps nécessaire pour préparer son recours en annulation. Comme je l’ai déjà indiqué dans les présentes conclusions, en tout état de cause, même si la Hongrie avait contesté la légalité de la décision 2021/3, cette dernière aurait produit ses effets juridiques, sauf si cet État membre avait introduit une demande de mesures provisoires au titre de l’article 279 TFUE. La Hongrie avait en effet la possibilité de demander l’octroi de telles mesures et aurait pu contester la légalité de la décision 2021/3 dans le cadre d’un recours en annulation, mais a choisi de ne pas le faire (149).

167. Au vu de ce qui précède, je suis d’avis que le troisième moyen de la Commission, tiré de la violation du principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE, est fondé. La Hongrie a violé tant les obligations positives découlant de cette disposition que l’obligation négative de s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union. Ces violations découlent du fait que cet État membre n’a pas averti ni consulté les institutions de l’Union avant d’adopter une mesure unilatérale ainsi que du fait qu’il a publiquement exprimé son désaccord avec la position de l’Union.

IV. Sur les dépens

168. Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la Hongrie aux dépens et celle-ci ayant, à mon avis, succombé en ses moyens, je propose à la Cour de condamner cet État membre aux dépens.

V. Conclusion

169. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de :

– constater que, en votant contre la position exprimée dans la décision (UE) 2021/3 du Conseil, du 23 novembre 2020, relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la reconvocation de la soixante-troisième session de la Commission des stupéfiants, en ce qui concerne l’inscription du cannabis et des substances apparentées aux tableaux annexés à la convention unique sur les stupéfiants de 1961, modifiée par le protocole de 1972, et à la convention sur les substances psychotropes de 1971, la Hongrie a violé la compétence externe exclusive de l’Union prévue à l’article 3, paragraphe 2, TFUE, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette décision, lue en combinaison avec l’article 288, quatrième alinéa, TFUE, et a violé le principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE ;

– condamner la Hongrie aux dépens.

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1 Langue originale : l’anglais.

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2 La CND est l’une des commissions fonctionnelles du Conseil économique et social des Nations unies (ECOSOC).

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3 Convention unique sur les stupéfiants de 1961, telle que modifiée par le Protocole de 1972 portant amendement de la convention unique sur les stupéfiants de 1961, conclue à New York le 30 mars 1961 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 520, n^o 7515, ci-après la « convention sur les stupéfiants »).

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4 Décision du 23 novembre 2020 relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la reconvocation de la soixante-troisième session de la [CND], en ce qui concerne l’inscription du cannabis et des substances apparentées aux tableaux annexés à la [convention sur les stupéfiants] et à la convention sur les substances psychotropes de 1971 (JO 2021, L 4, p. 1).

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5 Seuls les États, à la différence des organisations internationales ou régionales, sont parties à ces conventions. Voir article 40 de la convention sur les stupéfiants et article 25 de la convention sur les substances psychotropes.

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6 Aux termes de l’article 2, paragraphe 5, de la convention sur les stupéfiants, les substances du tableau IV seront également incluses au tableau I et soumises à toutes les mesures de contrôle applicables aux substances de ce dernier tableau.

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7 L’adoption d’une décision quant à la portée du contrôle des substances est appelée « inscription » ; une substance est placée sous un contrôle spécifique en vertu de son inclusion dans un tableau donné.

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8 Voir article 8 de la convention sur les stupéfiants.

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9 La Commission a expliqué, lors de l’audience devant la Cour, que la CND n’a pas voté sur les recommandations de l’OMS au cours de sa réunion du printemps 2020 et que le vote a été reporté au mois de décembre de la même année, donnant ainsi plus de temps aux États membres pour examiner ces recommandations.

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10 Il s’agit d’une instance préparatoire du Conseil chargée de diriger et de gérer les travaux de ce dernier en matière de drogue. Lors de l’audience, la Commission a déclaré que sa proposition avait été examinée par le groupe horizontal « Drogues » le 29 octobre 2020.

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11 COM(2020) 659 final/2.

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12 Aux termes de l’article 3, paragraphe 5, de cette convention, « [s]i l’[OMS] constate qu’un stupéfiant du Tableau I est particulièrement susceptible de donner lieu à des abus et de produire des effets nocifs […], et que ce danger n’est pas compensé par des avantages thérapeutiques appréciables que ne posséderaient pas des substances autres que celles du Tableau IV, la [CND] peut, selon la recommandation de l’[OMS], inscrire ce stupéfiant au Tableau IV ».

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13 27 États parties à la CND ont voté en faveur de la recommandation 5.1, tandis que 25 d’entre eux ont voté contre et un s’est abstenu.

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14 Il convient de relever que, même dans le cadre de recours introduits au titre de l’article 258 TFUE, la Cour modifie l’ordre des moyens lorsqu’elle le juge nécessaire. Voir, entre autres, arrêt du 5 juin 2023, Commission/Pologne (Indépendance et vie privée des juges) (C-204/21, EU:C:2023:442).

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15 C-20/09, EU:C:2011:214, point 41.

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16 C-276/99, EU:C:2001:576, point 24.

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17 Voir, entre autres, arrêt du 22 février 2018, Commission/Pologne (C-336/16, EU:C:2018:94, points 61 et 62 ainsi que jurisprudence citée).

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18 Voir arrêts du 13 octobre 1993, Commission/Espagne (C-378/92, EU:C:1993:843, point 6), et du 19 janvier 1995, Commission/Belgique (C-66/94, EU:C:1995:13, point 6). Voir, également, Lenaerts, K., Gutman, K., et Nowak, J.T., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, point 5.01, ainsi que Prete, L., « Enforcement actions », dans Tridimas, T., et Schütze, R. (éd.), Oxford Principles of European Union Law, Oxford University Press, Oxford, 2018, p. 944.

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19 Voir arrêts du 3 février 2021, Commission/Hongrie (Valeurs limites – PM10) (C-637/18, EU:C:2021:92, point 64), et du 16 février 2023, Commission/Grèce (Valeurs limites – ΝΟ2) (C-633/21, EU:C:2023:112, point 54).

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20 Conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Commission/Italie (C-196/13, EU:C:2014:2162, point 80).

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21 Voir conclusions de l’avocat général Geelhoed dans les affaires jointes Commission/Allemagne (C-20/01 et C-28/01, EU:C:2002:717, point 53).

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22 Arrêt du 27 mars 2019 (C-620/16, EU:C:2019:256, point 48).

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23 En ce qui concerne l’arrêt du 25 octobre 2001, Allemagne/Commission (C-276/99, EU:C:2001:576), cité par la Hongrie, il convient de noter qu’il a été rendu au titre de l’article 88 du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier, aujourd’hui éteint. Comme l’a expliqué l’avocat général Szpunar dans ses conclusions dans l’affaire Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:3, note de bas de page 16), en vertu de cette disposition, les procédures d’infraction différaient, en ce sens qu’à partir de la fin de la procédure précontentieuse, les rôles s’inversaient par rapport à la situation prévalant dans le cadre de l’article 258 TFUE : en lieu et place d’un avis motivé, la Commission adoptait une décision qui pouvait alors être contestée par un État membre devant la Cour.

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24 Voir arrêts du 7 février 1973, Commission/Italie (39/72, EU:C:1973:13, point 10), et du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:256, point 57).

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25 Arrêt du 27 mars 2019 (C-620/16, EU:C:2019:256).

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26 À savoir la décision 2014/699/UE, du 24 juin 2014, établissant la position à prendre au nom de l’Union européenne lors de la 25^e session de la commission de révision de l’OTIF en ce qui concerne certaines modifications de la convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF) et de ses appendices (JO 2014, L 293, p. 26).

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27 Arrêt du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:256, point 52). Mise en italique par mes soins.

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28 Arrêt du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:256, points 42 à 54).

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29 Voir arrêts du 2 juin 2005, Commission/Luxembourg (C-266/03, EU:C:2005:341, point 60) ; du 14 juillet 2005, Commission/Allemagne (C-433/03, EU:C:2005:462, point 66), et du 20 avril 2010, Commission/Suède (C-246/07, EU:C:2010:203, point 45).

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30 JO 2004, L 335, p. 8.

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31 La Commission explique que, en comparaison avec l’article 4, paragraphe 1, l’article 4, paragraphe 2, sous b), de la décision-cadre 2004/757 impose des sanctions plus lourdes pour les infractions visées à l’article 2, paragraphe 1, sous a), b) et c), portant sur des drogues « parmi les plus dommageables pour la santé ».

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32 Arrêt du 19 novembre 2020, B S et C A [Commercialisation du cannabidiol (CBD)] (C-663/18, EU:C:2020:938).

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33 L’article 3, paragraphe 2, in fine, TFUE constitue une codification du principal courant de jurisprudence relatif aux compétences externes implicites de l’Union, dont l’origine remonte à l’arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil (22/70, ci-après l’« arrêt AETR », EU:C:1971:32).

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34 C-114/12, EU:C:2014:2151, point 66.

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35 Arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C-114/12, EU:C:2014:2151, point 70 et jurisprudence citée).

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36 Voir, à cet égard, avis 1/03 (Nouvelle convention de Lugano), du 7 février 2006 (EU:C:2006:81, point 126).

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37 Avis 2/91 (Convention n° 170 de l’OIT), du 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, point 25) ; arrêt du 5 novembre 2002, Commission/Danemark (C-467/98, EU:C:2002:625, point 82), et avis 1/03 (Nouvelle convention de Lugano), du 7 février 2006 (EU:C:2006:81, points 120 et 126).

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38 Voir, à cet égard, avis 1/03 (Nouvelle convention de Lugano), du 7 février 2006 (EU:C:2006:81, point 124).

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39 Voir, à cet égard, avis 1/03 (Nouvelle convention de Lugano), du 7 février 2006 (EU:C:2006:81, point 133) ; avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303, point 74) ; arrêt du 26 novembre 2014, Green Network (C-66/13, EU:C:2014:2399, point 33), et avis 3/15 (Traité de Marrakech sur l’accès aux œuvres publiées), du 14 février 2017 (EU:C:2017:114, point 108).

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40 Voir conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire Commission/Conseil (Organisation maritime internationale) (C-161/20, EU:C:2021:957, point 121), et conclusions de l’avocate générale Sharpston dans l’affaire Commission/Conseil (C-114/12, EU:C:2014:224, point 89).

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41 Troisième considérant de la convention sur les stupéfiants.

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42 Cinquième considérant de la convention sur les stupéfiants.

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43 Article 3, paragraphe 3, de la convention sur les stupéfiants.

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44 Voir article 1^er de la convention sur les stupéfiants.

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45 Avis 2/91 (Convention n° 170 de l’OIT), du 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, point 5) ; arrêt du 12 février 2009, Commission/Grèce (C-45/07, EU:C:2009:81, point 31), et conclusions de l’avocat général Bot dans l’affaire Commission/Grèce (C-45/07, EU:C:2008:642, point 47).

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46 L’article 31 TUE a été remplacé par les articles 82, 83 et 85 TFUE, et l’article 34 TUE a été abrogé.

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47 Arrêt du 11 juin 2020, Prokuratura Rejonowa w Słupsku (C-634/18, EU:C:2020:455, point 32). Voir, également, considérant 3 de la décision-cadre 2004/757.

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48 Arrêt du 2 février 2023, TF (Précurseurs de drogues) (C-806/21, EU:C:2023:61, point 53).

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49 En particulier, l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, de la décision-cadre 2004/757 impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour que les infractions visées, notamment, à l’article 2 de cette décision-cadre soient passibles de peines effectives, proportionnées et dissuasives, tandis que l’article 4, paragraphe 1, second alinéa, de ladite décision-cadre impose spécifiquement aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour que les infractions visées à l’article 2 de cette décision-cadre soient passibles de peines maximales d’un à trois ans d’emprisonnement au moins.

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50 À cet égard, il convient de relever également qu’une modification de leur classification au titre de la décision-cadre 2004/757 modifierait aussi la sanction en cas d’utilisation illicite de ces substances. Cette classification découle de la sévérité de la sanction éventuelle et pourrait également affecter le déroulement des procédures pénales nationales.

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51 Voir avis 1/03 (Nouvelle convention de Lugano), du 7 février 2006 (EU:C:2006:81, point 126).

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52 Avis 2/91 (Convention n° 170 de l’OIT), du 19 mars 1993 (EU:C:1993:106) ; arrêt du 12 février 2009, Commission/Grèce (C-45/07, EU:C:2009:81, point 31), et conclusions de l’avocat général Bot dans l’affaire Commission/Grèce (C-45/07, EU:C:2008:642, point 47).

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53 Arrêt du 7 octobre 2014 (C-399/12, EU:C:2014:2258).

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54 Arrêt du 7 octobre 2014, Allemagne/Conseil (C-399/12, EU:C:2014:2258, point 50).

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55 La notion d’« obligation négative » découle de l’arrêt AETR, dans lequel la Cour a jugé que les États membres ont l’interdiction de conclure des accords internationaux dans des domaines où l’Union a déjà exercé ses compétences (point 17).

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56 L’article 241 CE mentionnait uniquement les règlements.

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57 Selon l’article 2 de la décision 2021/3, il appartient aux États membres qui siègent au sein de la CND d’exprimer cette position commune.

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58 Voir, à cet égard, arrêts du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166, point 23) ; du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C-402/05 P et C-415/05 P, EU:C:2008:461, point 281), et du 3 juin 2021, Hongrie/Parlement (C-650/18, EU:C:2021:426, point 34 et jurisprudence citée).

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59 Voir, à cet égard, par exemple, arrêts du 5 décembre 2017, Allemagne/Conseil (C-600/14, EU:C:2017:935, point 108), et du 9 juillet 2020, République tchèque/Commission (C-575/18 P, EU:C:2020:530, point 52).

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60 Pour que son recours au titre de l’article 263 TFUE soit recevable, il suffit en principe à l’État membre d’établir qu’un acte, en l’espèce un acte du Conseil, est destiné à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Un État membre peut donc attaquer un acte de l’Union, même si cet acte ne produit pas d’effets juridiques à son propre égard (voir, par exemple, ordonnance du 27 novembre 2001, Portugal/Commission, C-208/99, EU:C:2001:638, point 23).

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61 Les considérations sur la base desquelles l’arrêt du 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90) a été rendu (voir points 16, 17 et 25), en tant qu’elles portent sur le principe général de sécurité juridique, sont, à mon sens, pleinement transposables par analogie à la présente affaire.

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62 Arrêt du 16 juillet 1981, Albini/Conseil et Commission (33/80, EU:C:1981:186, point 17).

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63 Voir, à cet égard, arrêts du 6 mars 1979, Simmenthal/Commission (92/78, EU:C:1979:53, point 39) ; du 10 juillet 2003, Commission/BCE (C-11/00, EU:C:2003:395, point 75), et du 17 décembre 2020, BP/FRA (C-601/19 P, EU:C:2020:1048, point 26).

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64 Schima, B., « Article 277 TFEU », dans Kellerbauer, M., Klamert, M., et Tomkin, J. (éd.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights : A Commentary (Oxford Academic, édition en ligne, p. 1867 à 1869).

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65 Voir, en particulier, conclusions de l’avocat général Mengozzi dans l’affaire Commission/Conseil (C-91/05, EU:C:2007:528, points 36 à 54), et les conclusions des avocats généraux citées à la note de bas de page n° 17.

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66 C-11/00, EU:C:2003:395.

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67 En vertu de l’article 230, troisième alinéa, CE (devenu article 263, troisième alinéa, TFUE), la Banque centrale européenne était (et demeure) un requérant semi-privilégié, car elle a qualité pour agir aux fins de la sauvegarde de ses prérogatives.

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68 Voir, également, arrêts du 15 mai 2008, Espagne/Conseil (C-442/04, EU:C:2008:276, point 22), et du 12 décembre 2019, Feral/Comité des régions (T-529/16, EU:T:2019:851, point 53).

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69 Voir, à cet égard, arrêts du 6 juillet 2006, Commission/Portugal (C-53/05, EU:C:2006:448, point 30 et jurisprudence citée), et du 18 octobre 2012, Commission/République tchèque (C-37/11, EU:C:2012:640, point 46).

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70 Arrêt du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:256, point 90).

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71 Voir l’article 184 CEE, qui est devenu l’article 241 CE et qui est désormais l’article 277 TFUE.

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72 Voir arrêt du 6 mars 1979, Simmenthal/Commission (92/78, EU:C:1979:53, points 40 et 41). La Cour a notamment expliqué que cette interprétation large de l’article 184 CE découle de la nécessité d’assurer un contrôle de légalité en faveur des personnes exclues par le deuxième alinéa de l’article 173 CE du recours direct contre les actes de caractère général, au moment où elles sont touchées par des décisions d’application qui les concernent directement et individuellement.

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73 Arrêt du 8 septembre 2020, Commission et Conseil/Carreras Sequeros e.a. (C-119/19 P et C-126/19 P, EU:C:2020:676, point 69 et jurisprudence citée).

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74 Voir, à cet égard, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil (C-583/11 P, EU:C:2013:625, points 58 à 61).

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75 Voir arrêts du 11 juillet 1968, Zuckerfabrik Watenstedt/Conseil (6/68, EU:C:1968:43, p. 605) ; du 5 mai 1977, Koninklijke Scholten Honig/Conseil et Commission (101/76, EU:C:1977:70, points 20 à 22), et du 17 juin 1980, Calpak et Società Emiliana Lavorazione Frutta/Commission (789/79 et 790/79, EU:C:1980:159, point 9), ainsi qu’ordonnances du 28 juin 2001, Eridania e.a./Conseil (C-352/99 P, EU:C:2001:364, point 42), et du 8 avril 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission (C-503/07 P, EU:C:2008:207, point 71).

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76 Voir, à cet égard, parmi de nombreux autres, arrêt du 11 octobre 2016, Commission/Italie (C-601/14, EU:C:2016:759, point 33 et jurisprudence citée).

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77 Voir points 112 et suiv. des présentes conclusions.

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78 Voir, par analogie, arrêts du 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90), et du 15 février 2001, Nachi Europe (C-239/99, EU:C:2001:101), dans lesquels la Cour examine si la requérante au principal aurait pu introduire un recours en annulation devant le juge de l’Union contre l’acte de portée générale en cause au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Voir, également, Lenaerts, K., Gutman, K., et Nowak, J.T., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, point 9.03.

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79 En particulier, la proposition de la Commission a été examinée par le groupe horizontal « Drogues » du Conseil le 29 octobre 2020. Selon la Commission, qui n’a pas été contredite par la Hongrie, plusieurs États membres, dont la Hongrie, ont fait part de leurs préoccupations dans le cadre de ce groupe d’étude, notamment en ce qui concerne la politique en matière de stupéfiants. La Commission a indiqué, sans être contredite par la Hongrie, que cet État membre n’avait pas soulevé de questions juridiques ou procédurales lors de la réunion de ce groupe.

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80 Si l’adoption de la plupart des ordonnances de référé nécessite quelques mois, de telles ordonnances peuvent être adoptées en l’espace de quelques jours si la situation l’exige [voir, par exemple, ordonnance de la vice-présidente de la Cour du 10 septembre 2020, Conseil/Sharpston, C-423/20 P(R), EU:C:2020:700, qui a été adoptée dans un délai de cinq jours à compter de la demande en référé].

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81 Voir, en particulier, arrêt du 2 avril 2020, Commission/Pologne, Hongrie et République tchèque (Mécanisme temporaire de relocalisation de demandeurs de protection internationale) (C-715/17, C-718/17 et C-719/17, EU:C:2020:257, point 139).

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82 Voir, à cet égard, arrêt du 12 février 2009, Commission/Grèce (C-45/07, EU:C:2009:81, point 26).

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83 Arrêt du 7 février 1973, Commission/Italie (39/72, EU:C:1973:13, point 24).

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84 Voir, par exemple, article 218, paragraphe 5, TFUE, qui permet au Conseil d’autoriser l’application provisoire d’un accord dans l’attente de sa conclusion formelle. Tel était le cas dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts du 9 avril 2024, Commission/Conseil (Signature d’accords internationaux) (C-551/21, EU:C:2024:281), et du 28 avril 2015, Commission/Conseil (C-28/12, EU:C:2015:282).

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85 Voir, par exemple, arrêt du 27 février 2014, Royaume-Uni/Conseil (C-656/11, EU:C:2014:97). Dans cette affaire, alors que la décision attaquée du Conseil avait été adoptée le 16 décembre 2011, le comité mixte institué par l’accord entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la Confédération suisse, d’autre part, a adopté, le 31 mars 2012, la décision remplaçant l’annexe sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, qui est entrée en vigueur le 1^er avril 2012 (voir point 18 de cet arrêt). Voir, également, arrêt du 5 décembre 2017, Allemagne/Conseil (C-600/14, EU:C:2017:935), dans lequel la décision attaquée du Conseil avait été adoptée le 24 juin 2014, soit un jour avant l’ouverture de la vingt-cinquième session de la commission de révision de l’OTIF, laissant ainsi à l’État membre concerné un jour pour saisir la Cour.

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86 Voir décisions adoptées au titre de l’article 215 TFUE. Voir, par exemple, décision (UE) 2015/1523 du Conseil, du 14 septembre 2015, instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce (JO 2015, L 239, p. 146) et décision (UE) 2015/1601 du Conseil, du 22 septembre 2015, instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce (JO 2015, L 248, p. 80). Voir arrêt du 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie/Conseil (C-643/15 et C-647/15, EU:C:2017:631). Voir également article 19, paragraphe 1, du règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil, du 14 septembre 2016, relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) n° 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil (JO 2016, L 251, p. 1), en vertu duquel le Conseil peut charger Frontex d’intervenir aux frontières extérieures, notamment en déployant des équipes d’intervention rapide aux frontières. Voir également décisions adoptées au titre de l’article 122, paragraphe 2, TFUE en cas de catastrophes naturelles.

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87 Arrêt du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:256, point 89).

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88 Arrêt du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:256, point 69). Voir, également, arrêts du 18 octobre 2012, Commission/République tchèque (C-37/11, EU:C:2012:640, point 46), et du 11 octobre 2016, Commission/Italie (C-601/14, EU:C:2016:759, point 33).

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89 Voir, par analogie, arrêt du 8 mars 2022, Commission/Royaume-Uni (Lutte contre la fraude à la sous-évaluation) (C-213/19, EU:C:2022:167, point 169), dans lequel la Cour a rejeté un moyen de défense d’un État membre sur le fondement de l’efficacité de la procédure en manquement.

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90 Arrêt du 15 novembre 1983, Commission/France (52/83, EU:C:1983:328, point 10). Voir, également, Sinaniotis, D., « The plea of illegality in EC law », European Public Law, vol. 7, n° 1, p. 111.

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91 Voir, à cet égard, arrêts du 12 décembre 1967, Muller-Collignon/Commission (4/67, EU:C:1967:51, p. 478) ; du 12 octobre 1978, Commission/Belgique (156/77, EU:C:1978:180, point 21), et du 23 janvier 1997, Coen (C-246/95, EU:C:1997:33, point 21).

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92 Voir, à cet égard, arrêts du 12 octobre 1978, Commission/Belgique (156/77, EU:C:1978:180, point 20), et du 13 mars 1985, Commission/France (93/84, EU:C:1985:114, point 9).

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93 Arrêts du 15 novembre 1983, Commission/France (52/83, EU:C:1983:328, point 10) ; du 14 septembre 1999, Commission/AssiDomän Kraft Products e.a. (C-310/97 P, EU:C:1999:407, point 61), ainsi que du 15 novembre 2018, Estonie/Commission (C-334/17 P, EU:C:2018:914, point 51).

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94 C-620/16, EU:C:2019:256.

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95 Arrêt du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:256, points 69 à 71 et 89 à 91). Voir, également, Lenaerts, K., Gutman, K., et Nowak, J.T., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, point 9.12.

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96 Voir point 85 des présentes conclusions.

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97 Arrêt du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:256, point 89).

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98 Voir arrêt du 7 octobre 2014, Allemagne/Conseil (C-399/12, EU:C:2014:2258).

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99 Arrêt du 7 octobre 2014, Allemagne/Conseil (C-399/12, EU:C:2014:2258, point 50).

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100 Voir points 63 à 65 des présentes conclusions.

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101 Voir arrêt du 12 février 2009, Commission/Grèce (C-45/07, EU:C:2009:81, points 30 et 31) ; voir, également, à cet égard, avis 2/91 (Convention n° 170 de l’OIT), du 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, point 5).

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102 Arrêts du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a. (C-137/92 P, EU:C:1994:247, point 50) ; du 8 juillet 1999, Chemie Linz/Commission (C-245/92 P, EU:C:1999:363, point 95), ainsi que du 5 octobre 2004, Commission/Grèce (C-475/01, EU:C:2004:585, points 19 et 20). À titre d’exemple, des vices de procédure ne sauraient remettre en question l’existence même de cette décision (arrêt du 18 octobre 2012, Commission/République tchèque, C-37/11, EU:C:2012:640, point 50).

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103 Arrêt du 11 octobre 2016, Commission/Italie (C-601/14, EU:C:2016:759, points 33 et 34).

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104 Arrêt du 25 octobre 2017, Commission/Conseil (CMR-15) (C-687/15, EU:C:2017:803, point 49), et avis 1/15 (Accord PNR UE-Canada), du 26 juillet 2017 (EU:C:2017:592, point 71).

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105 Arrêt du 25 octobre 2017, Commission/Conseil (CMR-15) (C-687/15, EU:C:2017:803, point 52).

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106 Arrêts du 14 juin 2016, Commission/McBride e.a. (C-361/14 P, EU:C:2016:434, point 48), ainsi que du 25 octobre 2017, Commission/Conseil (CMR-15) (C-687/15, EU:C:2017:803, points 52 et 55).

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107 Arrêt du 18 octobre 2012 (C-37/11, EU:C:2012:640, point 50).

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108 Arrêt du 5 décembre 2017 (C-600/14, EU:C:2017:935, point 89).

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109 Arrêt du 5 décembre 2017, Allemagne/Conseil (C-600/14, EU:C:2017:935, point 90).

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110 Arrêts du 5 octobre 2004, Commission/Grèce (C-475/01, EU:C:2004:585, point 18), et du 10 septembre 2019, HTTS/Conseil (C-123/18 P, EU:C:2019:694, point 100).

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111 Arrêt du 21 septembre 1989, Hoechst/Commission (46/87 et 227/88, EU:C:1989:337, point 64).

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112 Voir article 3 de la décision 2021/3.

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113 Arrêts du 1^er octobre 2009, Commission/Conseil (C-370/07, EU:C:2009:590, point 44), et du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:256, points 78 et 82).

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114 Ainsi que la Cour l’a souligné dans son arrêt du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:256, point 85), dans l’Union fondée sur l’État de droit, les actes de ses institutions jouissent d’une présomption de légalité. La Cour a ajouté que, dès lors que le Conseil a adopté une décision, les États membres sont tenus de la respecter et de la mettre en œuvre.

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115 Arrêt du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:256, points 47 et 50).

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116 Arrêt du 20 avril 2010, Commission/Suède (C-246/07, EU:C:2010:203, point 73 et jurisprudence citée).

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117 Arrêt du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:256, point 94).

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118 Arrêt du 20 avril 2010, Commission/Suède (C-246/07, EU:C:2010:203, point 71).

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119 C-663/18, EU:C:2020:938.

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120 C-600/14, EU:C:2017:935.

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121 Voir, à cet égard, arrêt du 5 décembre 2017, Allemagne/Conseil (C-600/14, EU:C:2017:935, point 105).

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122 Arrêt du 7 septembre 2023, Finanzamt G (Projets d’aide au développement) (C-15/22, EU:C:2023:636, point 57).

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123 Klamert, M., « Article 4 TEU », dans Kellerbauer, M., Klamert, M., et Tomkin, J., (éd.), cité à la note 64 des présentes conclusions, p. 46.

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124 Kahl, W., « Artikel 4 EUV », dans Calliess, C., et Ruffert, M., (éd.), EUV/AEUV, 5^e éd., C.H. Beck, Munich, 2016, point 35.

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125 Voir arrêt du 12 février 2009, Commission/Grèce (C-45/07, EU:C:2009:81). Il a également été soutenu que les voies de recours européennes sont non seulement des outils procéduraux, mais aussi le chemin par lequel la loyauté se développe et, en définitive, confère une légitimité à l’ordre juridique de l’Union (voir Sarmiento, D., « National voice and European loyalty. Member State autonomy, European remedies and constitutional pluralism in EU law », dans Micklitz, H., et de Witte, B., The European Court of Justice and the Autonomy of the Member States, Intersentia, 2012, p. 345).

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126 Voir arrêts du 5 octobre 2004, Pfeiffer e.a. (C-397/01 à C-403/01, EU:C:2004:584), ainsi que du 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame (C-46/93 et C-48/93, EU:C:1996:79). En outre, il a été indiqué que l’article 288 TFUE (qui fait l’objet du premier moyen dans la présente affaire) constitue une lex specialis par rapport à l’article 4, paragraphe 3, TUE [voir Klamert, M., « Article 4 TEU », dans Kellerbauer, M., Klamert, M., et Tomkin, J., (éd.), cité à la note 64 des présentes conclusions, p. 48].

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127 Neframi, E., « The duty of loyalty : Rethinking its scope through its application in the field of EU external relations », Common Market Law Review, vol. 47, 2010, p. 324.

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128 Voir, à titre d’exemples, arrêts du 13 octobre 1993, Commission/Espagne (C-378/92, EU:C:1993:843) ; du 9 novembre 1999, Commission/Italie (C-365/97, EU:C:1999:544), et du 7 octobre 2004, Commission/Pays-Bas (C-189/03, EU:C:2004:597).

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129 Arrêt du 20 avril 2010 (C-246/07, EU:C:2010:203).

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130 Arrêt du 20 avril 2010, Commission/Suède (C-246/07, EU:C:2010:203, point 73 et jurisprudence citée).

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131 Arrêts du 20 avril 2010, Commission/Suède (C-246/07, EU:C:2010:203, point 75), et du 5 mai 1981, Commission/Royaume-Uni (804/79, EU:C:1981:93, point 28).

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132 Voir, à cet égard, arrêt du 20 avril 2010, Commission/Suède (C-246/07, EU:C:2010:203, points 74 et 75).

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133 Voir, à cet égard, arrêt du 20 avril 2010, Commission/Suède (C-246/07, EU:C:2010:203, points 74 et 75).

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134 Arrêts du 2 juin 2005, Commission/Luxembourg (C-266/03, EU:C:2005:341, point 58) ; du 14 juillet 2005, Commission/Allemagne (C-433/03, EU:C:2005:462, point 64), et du 20 avril 2010, Commission/Suède (C-246/07, EU:C:2010:203, point 71).

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135 Conclusions de l’avocat général Mazák dans l’affaire Grèce/Commission (C-203/07 P, EU:C:2008:270, point 83).

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136 Eckes, C., « Mutual trust and the future of fundamental rights protection in the EU’s compound legal order », dans Bhuta, N., Human Rights in Transition, Oxford University Press, 2024, p. 140. Selon cet auteur, si la coopération loyale régit la relation (verticale) entre les États membres et les institutions de l’Union, le principe de confiance mutuelle concerne la relation (horizontale) entre les États membres. Ces deux principes sont donc liés.

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137 C-459/03, EU:C:2006:345, points 179 à 181.

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138 Voir, par analogie, l’obligation de coopération prévue au titre V du traité FUE, dans lequel la coopération entre les autorités des États membres est une expression particulière de la confiance mutuelle.

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139 C-45/07, EU:C:2009:81.

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140 Arrêt du 12 février 2009, Commission/Grèce (C-45/07, EU:C:2009:81, point 25).

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141 57/72, EU:C:1973:30, point 17.

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142 Arrêt du 27 mars 2019 (C-620/16, EU:C:2019:256, points 95 et 100).

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143 Arrêt du 27 mars 2019, Commission/Allemagne (C-620/16, EU:C:2019:256, point 98).

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144 Arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Slovénie (Archives de la BCE) (C-316/19, EU:C:2020:1030, point 124).

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145 Arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Slovénie (Archives de la BCE) (C-316/19, EU:C:2020:1030, point 125).

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146 Voir déclarations faisant suite au vote sur les recommandations de l’OMS relatives à l’inscription du cannabis et des substances apparentées, mentionnées par la Commission : https://www.unodc.org/documents/commissions/CND/CND_Sessions/CND_63Reconvened/ECN72020_CRP24_V2007524.pdf.

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147 Cette exigence peut être déduite de la jurisprudence de la Cour selon laquelle, dans le cadre d’une procédure en manquement, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans que la Commission puisse se fonder sur une présomption quelconque (voir, à cet égard, arrêts du 12 mai 2005, Commission/Belgique, C-287/03, EU:C:2005:282, point 27 et jurisprudence citée, ainsi que du 19 mai 2011, Commission/Malte, C-376/09, EU:C:2011:320, point 32 et jurisprudence citée).

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148 La Commission a adopté une proposition le 16 octobre 2020 et le Conseil a voté sur celle-ci le 23 novembre 2020.

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149 Voir point 99 des présentes conclusions.