Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. JEAN RICHARD DE LA TOUR

présentées le 19 juin 2025 (1)

Affaire C-184/24 [Sidi Bouzid] (i)

AF, en son nom propre et en qualité de personne exerçant la responsabilité parentale sur l’enfant mineur BF,

contre

Ministero dell’Interno – U.T.G. – Prefettura di Milano

[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (tribunal administratif régional de Lombardie, Italie)]

« Renvoi préjudiciel – Directive 2013/33/UE – Accueil des demandeurs de protection internationale – Retrait des conditions matérielles d’accueil – Article 20, paragraphe 1 – Abandon du lieu de résidence – Article 20, paragraphes 4 et 5 – Manquement grave au règlement des centres d’hébergement – Refus réitéré et injustifié du demandeur de se conformer à la décision de transfert adoptée en raison des nécessités qu’impose la gestion des capacités du système d’accueil national – Réglementation nationale permettant de retirer le bénéfice des conditions matérielles d’accueil – Admissibilité »

I. Introduction

1. Dans une situation dans laquelle un demandeur de protection internationale refuse catégoriquement de partager ou de libérer le logement qu’il occupe avec son fils mineur dans un centre d’hébergement et oppose un refus réitéré et injustifié d’être transféré vers un autre centre d’hébergement aux fins de la gestion des capacités du système d’accueil national, la fin de la prise en charge constitue-t-elle une réponse proportionnée et appropriée à ce type de comportements ?

2. Telle est, en substance, la question que pose la présente affaire.

3. Cette question s’inscrit dans le cadre d’un litige opposant AF, un ressortissant tunisien, et BF, son fils mineur, à la Prefettura di Milano (préfecture de Milan, Italie), celle-ci ayant décidé de leur retirer le bénéfice des conditions matérielles d’accueil ayant trait au logement, à la nourriture, à l’habillement ainsi qu’à l’allocation journalière qui leur avaient été accordées conformément aux dispositions de la directive 2013/33/UE (2). S’interrogeant sur la légalité de cette décision au regard des principes dégagés par la Cour dans les arrêts du 12 novembre 2019, Haqbin (3), et du 1^er août 2022, ^{Ministero dell’Interno (Retrait des conditions matérielles d’accueil)} (4), le Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (tribunal administratif régional de Lombardie, Italie) demande, en substance, à celle-ci de préciser la nature et la portée des mesures qu’un État membre peut adopter face audit type de comportements.

4. Dans les présentes conclusions, j’exposerai les raisons pour lesquelles je ne partage pas la prémisse du juge de renvoi selon laquelle le refus injustifié du demandeur de protection internationale de se conformer à une décision de transfert vers un autre centre d’hébergement serait un comportement assimilable à l’« abando[n] [du] lieu de résidence fixé par l’autorité compétente », au sens de l’article 20, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), de la directive 2013/33, qui autoriserait l’autorité compétente de l’État membre à retirer le bénéfice des conditions matérielles d’accueil.

5. Dans le silence des textes, je proposerai plutôt à la Cour d’appréhender ce type de comportements sous l’angle des dispositions énoncées à l’article 20, paragraphe 4, de cette directive dans la mesure où, en s’opposant catégoriquement à toute offre de relogement pourtant adaptée à sa situation familiale, le demandeur de protection internationale méconnaît le droit de l’autorité compétente de l’État membre de procéder aux transferts qu’impose la gestion de ses capacités d’accueil et commet un manquement grave au règlement des centres d’hébergement, que cette autorité peut sanctionner par un autre type de mesures, respectueuses de la dignité humaine et des besoins particuliers du mineur.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

6. Les considérants 25 et 35 de la directive 2013/33 énoncent :

« (25) Il convient de limiter les possibilités d’abus du système d’accueil en précisant les circonstances dans lesquelles le bénéfice des conditions matérielles d’accueil pour les demandeurs peut être limité ou retiré, tout en garantissant un niveau de vie digne à tous les demandeurs.

[…]

(35) La présente directive respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus, notamment par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [(5)]. En particulier, la présente directive vise à garantir le plein respect de la dignité humaine et à favoriser l’application des articles 1^er, 4, 6, 7, 18, 21, 24 et 47 de la [C]harte et doit être mise en œuvre en conséquence. »

7. Aux termes de son article 1^er, cette directive vise à établir des normes pour l’accueil des demandeurs de protection internationale dans les États membres.

8. Conformément à l’article 2, sous i), de ladite directive, un « centre d’hébergement » est défini comme étant « tout endroit servant au logement collectif des demandeurs » (6).

9. Conformément à son article 3, paragraphe 1, la même directive « s’applique à tous les ressortissants de pays tiers et apatrides qui présentent une demande de protection internationale sur le territoire d’un État membre […] tant qu’ils sont autorisés à demeurer sur le territoire en qualité de demandeurs, ainsi qu’aux membres de leur famille, s’ils sont couverts par cette demande de protection internationale conformément au droit national ».

10. L’article 7 de la directive 2013/33, intitulé « Séjour et liberté de circulation », prévoit, à ses paragraphes 2 et 3 :

« 2. Les États membres peuvent décider du lieu de résidence du demandeur pour des raisons d’intérêt public ou d’ordre public ou, le cas échéant, aux fins du traitement rapide et du suivi efficace de sa demande de protection internationale.

3. Les États membres peuvent prévoir que, pour bénéficier des conditions matérielles d’accueil, les demandeurs doivent effectivement résider dans un lieu déterminé fixé par les États membres. Ces décisions, qui peuvent être à caractère général, sont prises au cas par cas et fondées sur le droit national. »

11. L’article 18 de cette directive, intitulé « Modalités des conditions matérielles d’accueil », dispose, à son paragraphe 6, première phrase, que « [l]es États membres font en sorte que les demandeurs ne soient transférés d’un logement à l’autre que lorsque cela est nécessaire ».

12. L’article 20 de ladite directive, intitulé « Limitation ou retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil », prévoit :

« 1. Les États membres peuvent limiter ou, dans des cas exceptionnels et dûment justifiés, retirer le bénéfice des conditions matérielles d’accueil lorsqu’un demandeur :

a) abandonne le lieu de résidence fixé par l’autorité compétente sans en avoir informé ladite autorité ou, si une autorisation est nécessaire à cet effet, sans l’avoir obtenue ; ou

b) ne respecte pas l’obligation de se présenter aux autorités, ne répond pas aux demandes d’information ou ne se rend pas aux entretiens personnels concernant la procédure d’asile dans un délai raisonnable fixé par le droit national ; ou

c) a introduit une demande ultérieure telle que définie à l’article 2, [sous] q), de la directive [2013/32/UE (7)].

En ce qui concerne les cas visés aux points a) et b), lorsque le demandeur est retrouvé ou se présente volontairement aux autorités compétentes, une décision dûment motivée, fondée sur les raisons de sa disparition, est prise quant au rétablissement du bénéfice de certaines ou de l’ensemble des conditions matérielles d’accueil retirées ou réduites.

[…]

4. Les États membres peuvent déterminer les sanctions applicables en cas de manquement grave au règlement des centres d’hébergement ainsi que de comportement particulièrement violent.

5. Les décisions portant limitation ou retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil ou les sanctions visées aux paragraphes 1, 2, 3 et 4 du présent article sont prises au cas par cas, objectivement et impartialement et sont motivées. Elles sont fondées sur la situation particulière de la personne concernée, en particulier dans le cas des personnes visées à l’article 21, compte tenu du principe de proportionnalité. Les États membres assurent en toutes circonstances l’accès aux soins médicaux conformément à l’article 19 et garantissent un niveau de vie digne à tous les demandeurs.

6. Les États membres veillent à ce que les conditions matérielles d’accueil ne soient pas retirées ou réduites avant qu’une décision soit prise conformément au paragraphe 5. »

B. Le droit italien

13. L’article 23 du decreto legislativo n. 142 – Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonchè della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (décret législatif n^o 142, portant mise en œuvre de la directive [2013/33] ainsi que de la directive [2013/32]) (8), du 18 août 2015, intitulé « Limitation ou retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil », dispose :

« 1. Le préfet de la province où se trouvent les structures visées aux articles 9 et 11 adopte un arrêté motivé de retrait des mesures d’accueil dans les cas où :

a) le demandeur ne se présente pas à la structure d’hébergement désignée ou abandonne le centre d’accueil sans en avoir préalablement informé de manière motivée la prefettura – ufficio territoriale del Governo [préfecture – bureau territorial du gouvernement, Italie] compétente ;

[…]

2. En cas de violation grave ou répétée, par le demandeur de protection internationale, des règles de la structure dans laquelle il est hébergé, y compris les dommages intentionnels causés à des biens meubles ou immeubles, ou comportement gravement violent, même en dehors du centre d’accueil, le préfet, sans préjudice du droit d’ordonner le transfert du demandeur vers un autre centre, arrête une ou plusieurs des mesures suivantes :

a) exclusion temporaire de la participation aux activités organisées par le responsable du centre ;

b) exclusion temporaire de l’accès à un ou plusieurs des services visés à l’article 10, paragraphe 1, deuxième phrase, à l’exception du matériel ;

c) suspension, pour une période de trente jours au moins et de six mois au plus, ou le retrait des avantages économiques accessoires prévus dans le cahier des charges visé à l’article 12 ;

2 bis. Les mesures visées au présent article sont adoptées sur une base individuelle, dans le respect du principe de proportionnalité et en tenant compte de la situation du demandeur, notamment au regard des conditions énoncées à l’article 17, et sont motivées. Les mesures adoptées par le préfet contre le demandeur sont communiquées à la commission territoriale compétente chargée d’examiner la demande de protection internationale.

3. Dans le cas prévu au paragraphe 1, sous a), le responsable du centre est tenu d’informer immédiatement la préfecture – bureau territorial du gouvernement de la non-présentation du demandeur ou de l’abandon de la structure par le demandeur. Si le demandeur d’asile est retrouvé ou se présente volontairement aux forces de l’ordre ou au centre auquel il a été affecté, le préfet responsable de la zone ordonne, par arrêté motivé, le rétablissement éventuel du bénéfice des mesures d’accueil sur la base des informations fournies par le demandeur. Le rétablissement n’est ordonné que si la non-présentation ou l’abandon sont dus à un cas de force majeure, à un cas fortuit ou à d’autres raisons personnelles graves.

4. En cas de manquement au règlement du centre, le responsable du centre met formellement en garde le demandeur et, lorsque les conditions d’application des mesures visées au paragraphe 2 sont réunies, transmet sans délai à la préfecture un rapport sur les faits.

[…] »

III. Les faits du litige au principal et la question préjudicielle

14. AF et son fils BF, tous deux ressortissants tunisiens, sont demandeurs de protection internationale. BF était mineur le jour de l’introduction de sa demande. Ils sont logés, en cette qualité, dans un centre d’accueil à Milan (Italie).

15. Le 1^er juin 2023, la préfecture de Milan a adopté une décision portant retrait des conditions matérielles d’accueil accordées à AF et à BF (9). Cette décision, annexée au dossier national dont dispose la Cour, est motivée au regard de deux circonstances.

16. La première circonstance concerne les refus réitérés de AF de libérer le logement qu’il occupe avec son fils, destiné non pas à deux, mais à quatre personnes, et d’être transféré dans un autre centre d’accueil à Milan. La seconde circonstance concerne les comportements qu’il a adoptés au sein du centre dans lequel il est hébergé. Ces comportements auraient gravement contrevenu aux règles de ce centre et auraient été de nature à porter atteinte à la sécurité en son sein ainsi qu’à entraver la gestion des procédures liées à l’accueil des demandeurs de protection internationale, tenant compte du flux migratoire massif et de la nécessité continue de répartir les capacités d’accueil.

17. Nonobstant la diversité de ces circonstances et le fait qu’elles consistent en des violations du règlement du centre d’accueil, des comportements gravement violents ou des faits ayant une incidence sur les conditions d’admission au bénéfice des conditions d’accueil, la juridiction de renvoi relève que la décision de la préfecture de Milan se fonde sur l’article 23, paragraphe 1, sous a), du décret législatif n^o 142/2015, lequel vise à transposer l’article 20, paragraphe 1, sous a), de la directive 2013/33. Elle en déduit que la base de ce retrait est constituée par les refus réitérés de AF d’être transféré dans un autre centre d’accueil à Milan pour des raisons de nécessité organisationnelle.

18. AF a présenté un recours en annulation contre la décision de la préfecture de Milan ainsi qu’une demande en référé, tendant au prononcé de mesures provisoires, devant la juridiction de renvoi. Il a justifié son refus d’être transféré dans un autre centre d’accueil par le fait que BF poursuit des études à proximité du centre dans lequel ils sont hébergés. Il allègue que, en raison du retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil à son égard, il ne sera pas en mesure de faire face à ses besoins élémentaires ni à ceux de son enfant mineur. Au soutien de sa requête, il fait valoir, notamment, la violation de l’article 21 de la directive 2013/33 et de l’article 17 du décret législatif n^o 142/2015, en ce que la mesure ne tient pas compte du fait que son fils et lui appartiennent à la catégorie des « personnes vulnérables » ; la violation de l’article 23, paragraphe 1, sous a), du décret législatif n^o 142/2015, en ce que le refus de déférer au transfert ne serait pas assimilable aux cas envisagés par cette disposition, et la violation de l’article 20 de la directive 2013/33 tel qu’interprété par la Cour dans ses arrêts ^Haqbin et ^{Ministero dell’Interno (Retrait des conditions matérielles d’accueil)}, dont résulterait un principe général, applicable à tous les cas de retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil, y compris lorsque ce retrait n’a pas la nature d’une sanction.

19. Par ordonnance du 25 juillet 2023, la juridiction de renvoi a rejeté la demande en référé de AF, au motif que la décision de la préfecture de Milan était l’expression du pouvoir d’organisation de l’administration en matière de gestion des centres d’accueil.

20. AF a interjeté appel de cette ordonnance devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie). Ce dernier, par ordonnance du 22 septembre 2023, a fait droit à cet appel au motif que la décision de la préfecture de Milan pourrait porter atteinte aux droits fondamentaux de AF, tels que l’accès à l’alimentation, au logement et à l’habillement, qui représentent des besoins de base.

21. La juridiction de renvoi se demande, notamment, si le principe fondamental de protection de la dignité humaine peut conduire à considérer que les principes affirmés par la Cour sont des règles de portée générale applicables, en tant que telles, au-delà des cas de retrait à titre de sanction dudit bénéfice auxquels se réfèrent lesdits arrêts. Cette juridiction est d’avis que, en l’espèce, l’administration a exposé à suffisance les motifs rendant le retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil indispensable, au vu du fait que AF oppose un refus indu et disproportionné d’être transféré dans un autre centre d’accueil, et que des solutions alternatives moins lourdes de conséquences ne sont pas possibles en pratique.

22. Elle souligne, en outre, que ce retrait serait une conséquence directe du refus de AF de continuer à bénéficier de ces conditions matérielles d’accueil, quoique dans un autre lieu, ce qui équivaudrait à une soustraction volontaire au mécanisme d’accueil. AF serait donc exposé, par son propre choix, à être privé de la possibilité de répondre à ses besoins de base.

23. La juridiction de renvoi relève, enfin, que ce refus constitue un comportement abusif en ce qu’il instrumentalise à ses propres fins la mesure d’accueil et entrave en pratique le pouvoir d’organisation et de gestion dont dispose l’administration pour désigner le centre d’accueil auquel affecter le demandeur de protection internationale. Face à cet abus, la seule mesure que l’administration pourrait ordonner est le retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil. Cette juridiction ajoute que, s’il devait être considéré que, dans la situation en cause, l’article 20 de la directive 2013/33 exclut l’exercice du pouvoir de retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil, l’administration ne serait plus en mesure concrètement d’assumer la gestion des mesures d’accueil puisque le simple refus d’être transféré, opposé par un demandeur, reviendrait à « paralyser l’organisation de ces mesures » et à instaurer une forme de « droit au maintien » dans le premier centre d’accueil, lié à la seule volonté de ce demandeur, droit qui ne trouve de fondement ni dans le droit de l’Union ni dans le droit national.

24. Dans ces conditions, le Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (tribunal administratif régional de Lombardie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« L’article 20 de la directive [2013/33] et les principes énoncés par la Cour dans ses arrêts [Haqbin] et [Ministero dell’Interno (Retrait des conditions matérielles d’accueil)], en ce qu’ils excluent que l’administration de l’État membre puisse ordonner le retrait à titre de sanction du bénéfice des mesures d’accueil dans le cas où une telle décision a pour effet de risquer de compromettre la satisfaction des besoins vitaux élémentaires de l’étranger demandeur de protection internationale et de sa famille, font-ils obstacle à une réglementation nationale qui permet, à la suite d’une appréciation individuelle motivée, portant également sur la nécessité et la proportionnalité de la mesure, le retrait des mesures d’accueil non pas à titre de sanction, mais en raison du fait que les conditions d’admission aux mesures d’accueil ont cessé d’exister, et, en particulier, en raison du refus de la part de l’étranger, pour des raisons qui ne sont pas liées à la satisfaction des besoins essentiels de la vie et à la protection de la dignité humaine, de déférer au transfert vers un autre centre d’accueil, désigné par l’administration pour des besoins objectifs d’organisation et apte à garantir, sous la responsabilité de l’administration elle-même, le maintien de conditions matérielles d’accueil équivalentes à celles dont bénéficiait l’étranger dans le centre d’origine, si le refus opposé au transfert et la décision de retrait qui en découle placent l’étranger dans la situation de ne pas pouvoir faire face aux besoins vitaux élémentaires de sa personne et de sa famille ? »

25. AF, les gouvernements italien, belge, chypriote et polonais ainsi que la Commission européenne ont déposé des observations écrites.

IV. Analyse

26. Par sa question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour si l’article 20 de la directive 2013/33, tel qu’il a été interprété dans les arrêts Haqbin et Ministero dell’Interno (Retrait des conditions matérielles d’accueil), doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale en vertu de laquelle un État membre peut, après avoir apprécié la nécessité et la proportionnalité de la mesure dans le cadre d’une évaluation individualisée de la situation, retirer le bénéfice des conditions matérielles d’accueil à un demandeur de protection internationale qui, en raison de son refus réitéré d’être transféré vers un autre centre d’hébergement pourtant adapté à sa situation familiale, cesserait de satisfaire aux conditions d’octroi des conditions matérielles d’accueil.

27. Cette question se pose dans la mesure où aucune disposition de la directive 2013/33 ne réglemente expressément une situation de ce type, dans laquelle un demandeur de protection internationale ne se conforme pas aux modalités de sa prise en charge et se maintient abusivement dans un centre d’hébergement en opposant un refus réitéré et injustifié d’être transféré vers un autre centre d’hébergement.

28. Ainsi qu’il ressort de sa décision de renvoi, le Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (tribunal administratif régional de Lombardie) part de la prémisse qu’un comportement tel que celui en cause peut et doit être assimilé à un « abando[n] [du] lieu de résidence fixé par l’autorité compétente », au sens de l’article 20, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), de la directive 2013/33, de sorte qu’il pourrait donner lieu, conformément à cette disposition, au retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil. Cette juridiction considère, en effet, qu’un tel comportement témoigne d’une soustraction volontaire du demandeur de protection internationale au système d’accueil national dans la mesure où il équivaut à un défaut de présentation de ce demandeur auprès du centre d’hébergement auquel il est affecté, ce qui serait assimilable à un abandon du lieu de résidence fixé par l’autorité nationale compétente.

29. Si je partage les préoccupations exprimées tant par la juridiction de renvoi que par les gouvernements chypriote et polonais, selon lesquelles ce type de comportements présente un caractère abusif contre lequel les autorités compétentes de l’État membre doivent pouvoir réagir, je pense, toutefois, que, compte tenu des termes de l’article 20, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), de la directive 2013/33 ainsi que du contexte et de la finalité de la réglementation dans lequel s’inscrit cet article, ces deux types de comportements ne sont pas assimilables l’un à l’autre.

A. Le refus de se conformer à une décision de transfert d’un centre d’hébergement vers un autre centre d’hébergement ne relève pas de l’article 20, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), de la directive 2013/33

30. Comme son intitulé l’indique, l’article 20 de la directive 2013/33 réglemente les mesures tendant à la limitation ou au retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil.

31. À son paragraphe 1, premier alinéa, sous a), cet article permet ainsi aux États membres de limiter ou « dans des cas exceptionnels et dûment justifiés, [de] retirer le bénéfice [de ces] conditions […] lorsqu’un demandeur […] abandonne le lieu de résidence fixé par l’autorité compétente sans en avoir informé ladite autorité ou, si une autorisation est nécessaire à cet effet, sans l’avoir obtenue ».

32. Je relève, d’emblée, que les termes de cette disposition doivent faire l’objet d’une interprétation restrictive, comme en témoigne la mention « dans des cas exceptionnels et dûment justifiés » employée par le législateur de l’Union. En effet, à l’exception de la personne qui a dissimulé ses ressources financières, le retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil a pour effet de priver un demandeur de protection internationale totalement dépendant de l’aide de l’État du logement, de la nourriture, de l’habillement et d’une allocation journalière (10).

33. Je souligne, en outre, que ladite disposition a pour objet de préciser les implications de la règle générale énoncée par le législateur de l’Union à l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2013/33. Cet article, qui concerne le séjour du demandeur dans l’État membre d’accueil, permet en effet à cet État membre de soumettre le bénéfice des conditions matérielles d’accueil à la condition que le demandeur réside « effectivement » dans un lieu déterminé que l’autorité nationale compétente a fixé. L’article 20, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), de cette directive détermine la mesure à laquelle s’expose le demandeur qui ne se conforme pas à cette obligation en abandonnant ce lieu de résidence « sans en avoir informé ladite autorité » ou sans avoir obtenu l’autorisation à cet effet si elle était nécessaire.

34. Le verbe « abandonner », lequel est traduit d’une manière uniforme dans toutes les versions linguistiques de cette disposition, a une signification forte puisqu’il implique, dans son sens courant, de laisser ou de renoncer définitivement à quelque chose ou à quelqu’un ou encore de quitter un lieu (11). En droit national, la notion d’« abandon du logement » peut revêtir un sens propre. En droit français, par exemple, il se caractérise par le départ brusque et imprévisible de la personne du logement qu’elle occupe et par son absence injustifiée et prolongée, voire définitive de celui-ci (12). Ainsi qu’en témoignent les termes de l’article 20, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2013/33, le législateur de l’Union vise d’ailleurs bien la situation d’un demandeur qui n’est plus localisable (13) puisqu’il exige des États membres qu’ils se prononcent sur le rétablissement des conditions matérielles d’accueil lorsque le demandeur « est retrouvé » ou se présente volontairement aux autorités compétentes, en tenant compte des raisons de sa « disparition ».

35. Au regard de ces éléments, je pense qu’un comportement tel que celui en cause, qui se caractérise par le refus du demandeur de protection internationale de se conformer à une décision de transfert et par son maintien abusif dans le premier centre d’hébergement auquel il a été affecté ne peut pas être assimilé à celui d’un demandeur qui abandonne le lieu de résidence fixé par l’autorité compétente sans information ni autorisation préalable. Je comprends l’argument de la juridiction de renvoi selon lequel, en refusant d’adhérer aux modalités de sa prise en charge et de se rendre dans l’autre centre d’hébergement, le demandeur se soustrairait de lui-même au système d’accueil national de la même façon que celui qui abandonne son centre d’hébergement. Toutefois, force est de constater que, dans une situation telle que celle en cause, le demandeur maintient sa résidence effective dans le premier centre d’hébergement auquel il a été affecté, certes de manière abusive, mais il n’a pas disparu, il est parfaitement localisable aux fins de l’examen de sa demande de protection internationale et l’autorité nationale compétente est parfaitement informée de ce lieu de résidence.

36. Les termes de l’article 20, paragraphe 1, sous a), de la directive 2013/33 s’opposent donc, selon moi, à ce que l’on assimile une situation telle que celle en cause à celle dans laquelle un demandeur abandonne le centre d’hébergement fixé par l’autorité nationale compétente.

37. C’est également en ce sens que militent le contexte et la finalité de l’article 20, paragraphe 1, de la directive 2013/33.

38. En effet, le retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil est une mesure que le législateur de l’Union prévoit de manière très stricte, « dans des cas exceptionnels et dûment justifiés », à l’article 20, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive dans deux hypothèses qui sont notamment associées à un risque d’abus du système d’accueil (14).

39. La première hypothèse concerne la situation dans laquelle l’État membre peut, conformément à l’article 28, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2013/32, présumer que le demandeur de protection internationale a implicitement retiré sa demande ou a implicitement renoncé à celle-ci parce qu’il a abandonné le lieu de résidence auquel il est affecté [article 20, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), de la directive 2013/33] ou qu’il ne se présente pas aux autorités, qu’il ne répond pas aux demandes d’information ou qu’il ne se rend pas aux entretiens personnels concernant la procédure d’examen de sa demande [article 20, paragraphe 1, premier alinéa, sous b), de cette directive]. Ces circonstances, qui apparaissent comme autant de conditions d’admission au bénéfice des conditions matérielles d’accueil, relèvent des obligations des demandeurs, énoncées à l’article 4 de la directive 2011/95/UE (15) et à l’article 13 de la directive 2013/32. Dans une telle hypothèse, où l’État membre peut présumer que la demande a été retirée, ce dernier peut alors présumer, jusqu’à la réapparition du demandeur (article 20, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2013/33), que le droit au bénéfice des conditions matérielles d’accueil, qui est associé à la qualité de demandeur, a pris fin.

40. La seconde hypothèse concerne la situation dans laquelle le demandeur présente une « demande ultérieure », au sens de l’article 2, sous q), de la directive 2013/32 [article 20, paragraphe 1, premier alinéa, sous c), de la directive 2013/33], c’est-à-dire une nouvelle demande de protection internationale présentée après qu’une décision finale a été prise sur une demande antérieure. Dans cette hypothèse, le retrait peut dès lors être justifié s’il apparaît que le demandeur a introduit cette nouvelle demande dans le seul but de bénéficier de conditions matérielles d’accueil dans l’État membre.

41. Or, un comportement tel que celui en cause ne figure pas parmi les manquements susceptibles de témoigner d’une violation des obligations qui incombent au demandeur au titre de l’examen de sa demande de protection internationale et son refus de se conformer aux modalités de sa prise en charge ne peut, à mon avis, à lui seul témoigner du retrait implicite de sa demande ou d’une tentative de détournement du système d’accueil national.

42. Dans la mesure où le demandeur est bien présent sur le territoire de l’État membre auprès duquel il a introduit sa demande, où il réside d’une manière effective dans le lieu de résidence fixé en premier lieu par l’État membre afin de garantir le traitement rapide et efficace de celle-ci, et où il respecte l’obligation de coopération qui lui incombe au titre de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2011/95 ainsi que l’ensemble des obligations énoncées à l’article 13 de la directive 2013/32, ce demandeur satisfait aux conditions d’admission au bénéfice des conditions matérielles d’accueil tant qu’il est autorisé à séjourner sur le territoire national en cette qualité (16). Dans une telle situation, il serait donc contraire à la logique du système établi par l’article 20, paragraphe 1, de la directive 2013/33 de priver ledit demandeur des avantages qui sont associés à l’examen de sa demande de protection internationale.

43. Par conséquent, je ne pense pas qu’un État membre puisse se fonder sur les dispositions énoncées à l’article 20, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), de la directive 2013/33 pour adopter une mesure de retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil à l’égard d’un demandeur de protection internationale qui se maintient abusivement dans le premier centre d’hébergement auquel il a été affecté et qui oppose un refus réitéré et non justifié d’être transféré vers un autre centre d’hébergement pour des nécessités organisationnelles.

44. J’estime, en revanche, qu’un tel comportement peut caractériser « un manquement grave au règlement des centres d’hébergement », au sens de l’article 20, paragraphe 4, de la directive 2013/33, qu’un État membre peut sanctionner dans le respect des exigences énoncées à l’article 20, paragraphes 5 et 6, de cette directive.

B. Le refus de se conformer à une décision de transfert vers un autre centre d’hébergement relève de l’article 20, paragraphe 4, de la directive 2013/33

45. L’article 20, paragraphe 4, de la directive 2013/33 dispose que « [l]es États membres peuvent déterminer les sanctions applicables en cas de manquement grave au règlement des centres d’hébergement ainsi que de comportement particulièrement violent ».

46. Certes, cet article ne précise pas les obligations figurant dans le règlement des centres d’hébergement dont la violation peut être sanctionnée, de sorte qu’il appartient à chaque État membre de les définir. Pour autant, un tel règlement mentionne ou se réfère nécessairement aux droits et aux obligations générales et particulières incombant à chacune des parties pendant le séjour dans l’établissement. Il précise également nécessairement les modalités d’organisation du centre d’hébergement ainsi que les conditions de prise en charge du demandeur de protection internationale. Or, à l’image des conditions d’entrée, de séjour et de sortie des lieux d’hébergement pour ce demandeur, les conditions de transfert m’apparaissent comme étant des éléments essentiels du règlement des centres d’hébergement, auquel ce dernier adhère en signant le contrat d’accueil généralement associé à ce règlement (17).

47. Il résulte ainsi d’une lecture combinée des dispositions générales relatives au séjour du demandeur sur le territoire de l’État membre d’accueil que la directive 2013/33 ne reconnaît pas l’existence d’un droit au maintien du demandeur dans un centre d’hébergement précis.

48. En premier lieu, il ressort de l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2013/33 que les États membres peuvent décider du lieu de résidence du demandeur, que ce soit pour des raisons d’intérêt public, d’ordre public, ou aux fins du traitement rapide et du suivi efficace de sa demande de protection internationale. Si la notion de « raison d’intérêt public » n’est pas définie dans cette directive, elle englobe, sans conteste, les raisons tenant à l’organisation et à la gestion des capacités du système d’accueil national, le législateur de l’Union reconnaissant par ailleurs, au considérant 26 de ladite directive, la nécessité d’assurer l’« efficacité des systèmes d’accueil nationaux ».

49. En second lieu, il résulte de l’article 18, paragraphe 6, de la directive 2013/33 que l’État membre d’accueil a le droit de transférer le demandeur d’un logement à l’autre si ce transfert apparaît comme étant « nécessaire », pour autant, toutefois, que les modalités de l’hébergement répondent aux besoins particuliers des familles et des personnes vulnérables ou dépendantes (18). Ainsi, l’autorité nationale compétente a le droit de requérir le transfert d’un demandeur vers un autre centre d’hébergement lorsque la capacité des structures d’accueil le requiert ou lorsque l’adéquation de celles-ci aux besoins particuliers du demandeur l’exige, en raison, par exemple, de sa situation personnelle ou familiale (famille, femmes ou hommes seuls, famille monoparentale, mineurs non accompagnés), ou encore lorsque le demandeur rencontre des difficultés d’adaptation aux règles de vie du centre d’hébergement en question. Chacune de ces circonstances est évidemment susceptible d’évoluer pendant toute la durée de la procédure d’accueil du demandeur.

50. Ces dispositions seraient privées d’effet utile, à mon sens, si les États membres étaient dépourvus de tout moyen d’action à l’égard d’un demandeur qui, occupant un logement répondant aux besoins d’une cellule familiale plus nombreuse, refuse de cohabiter dans ce logement ou de le libérer et s’oppose en outre catégoriquement et sans raison légitime à toute offre de relogement pourtant adaptée à sa situation familiale (19). En se maintenant abusivement dans ce logement, le demandeur prive le gestionnaire du centre d’hébergement de la possibilité d’offrir les places vacantes à d’autres personnes isolées ou à d’autres familles dans le besoin. Ce comportement, s’il est toléré, risque effectivement d’aboutir à la paralysie du système d’accueil en empêchant les États membres de gérer d’une manière efficace leurs capacités d’hébergement, avec la flexibilité qu’imposent la diversité des situations rencontrées et l’évolution des flux migratoires.

51. Pour l’ensemble de ces raisons, je pense qu’un tel comportement doit pouvoir être qualifié de « manquement grave au règlement des centres d’hébergement », au sens de l’article 20, paragraphe 4, de la directive 2013/33.

52. Une telle solution offre aux États membres la possibilité de sanctionner ce type de comportements tout en exigeant qu’ils respectent les garanties expressément prévues par le législateur de l’Union à l’article 20, paragraphes 5 et 6, de cette directive, notamment, celles tenant au respect du principe de proportionnalité et de la dignité humaine.

53. En effet, en application de l’article 20, paragraphe 5, de ladite directive, toute sanction, au sens du paragraphe 4 de cet article, doit être objective, impartiale, motivée et proportionnée à la situation particulière du demandeur ainsi qu’à l’ensemble des éléments de l’espèce et doit, en toutes circonstances, préserver l’accès du demandeur aux soins médicaux et assurer à ce dernier un niveau de vie digne (20).

54. Si, comme l’a admis la Cour dans l’arrêt Haqbin, le régime de sanctions applicable peut, en principe, porter sur les conditions matérielles d’accueil, celle-ci a toutefois immédiatement tempéré cette considération compte tenu de ces exigences et exclu la possibilité d’un retrait, même temporaire, de l’ensemble de ces conditions (21).

55. En premier lieu, la Cour a jugé qu’une sanction consistant, sur le seul fondement de l’article 20, paragraphe 4, de la directive 2013/33, à retirer, même de façon temporaire, le bénéfice de l’ensemble des conditions matérielles d’accueil ou des conditions matérielles d’accueil relatives au logement, à la nourriture ou à l’habillement serait inconciliable avec l’obligation de garantir au demandeur un niveau de vie digne, dès lors qu’elle priverait celui-ci de la possibilité de faire face à ses besoins les plus élémentaires, tels que ceux de se loger, de se nourrir, de se vêtir et de se laver, et qu’elle porterait ainsi atteinte à sa santé physique ou mentale ou la mettrait dans un état de dégradation incompatible avec cette dignité (22). En ce sens, la Cour a ajouté qu’une telle sanction reviendrait à méconnaître l’exigence de proportionnalité (23).

56. En deuxième lieu, la Cour a souligné que l’exigence de garantir un niveau de vie digne au demandeur impose non seulement aux États membres, mais également aux personnes physiques ou morales privées auxquels ils font appel, d’assurer en permanence et sans interruption un tel niveau de vie (24). La prise en charge du demandeur doit donc être continue et respectueuse de sa dignité, ce dont témoigne également, à mon sens, l’article 20, paragraphe 6, de la directive 2013/33. Cet article, qui constitue avant tout une disposition de nature procédurale, exige en effet de l’État membre d’accueil qu’il continue à assurer, jusqu’à l’adoption d’une décision portant limitation ou retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil, la prise en charge des besoins de base du demandeur de façon qu’il n’y ait aucune rupture dans celle-ci.

57. Cette prise en charge poursuit un triple objectif. Elle permet, tout d’abord, de garantir la protection effective du demandeur sur le territoire de l’État membre d’accueil, participant ainsi à réduire le risque de marginalisation auquel il est exposé ainsi que la tentation de « mouvements secondaires ». Ensuite, ladite prise en charge met le demandeur en mesure d’exercer son droit d’asile en lui permettant de participer à la procédure d’examen de sa demande conformément aux droits qui lui sont reconnus et aux obligations qui lui incombent au titre des directives 2011/95 et 2013/32. Enfin, la même prise en charge doit permettre à l’État membre d’accueil de procéder à un examen diligent de la demande de protection internationale, puisque, malgré la sanction adoptée, cet État doit rester en mesure de localiser le demandeur aux fins de la notification des différentes convocations et réunions.

58. En troisième et dernier lieu, la Cour a rappelé que, en application de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2013/33, les États membres doivent accorder à l’intérêt supérieur de l’enfant une considération primordiale lors de la transposition des dispositions relatives aux mineurs et lors de l’adoption de sanctions, et ce conformément à l’article 24 de la Charte, auquel renvoie le considérant 35 de cette directive. Lors de l’adoption d’une sanction, l’État membre est ainsi tenu de prendre en compte des facteurs tels que le bien-être et le développement social du mineur, en accordant une attention particulière à sa situation personnelle ainsi que les considérations tenant à sa sûreté et à sa sécurité (25). Or, il est évident que le retrait du bénéfice de l’ensemble des conditions matérielles d’accueil, même temporaire, n’est pas une mesure adaptée à la situation d’un mineur puisqu’elle ne permet pas de répondre à ses besoins spécifiques et compromet manifestement les conditions de son éducation et de son développement.

59. Dans la présente affaire, je comprends, à la lecture de la décision de la préfecture de Milan, que cette mesure a résulté d’un cumul de problématiques et est apparue comme l’ultime moyen pour faire évoluer la situation, malgré les diverses tentatives déjà engagées par les autorités nationales compétentes.

60. En effet, il ressort de cette décision, que, au-delà du comportement particulièrement violent que le requérant a adopté au sein de son centre d’hébergement, ce dernier s’est opposé à deux reprises à ce que les lits vacants de son logement soient occupés par deux autres demandeurs de protection internationale et a refusé à cinq reprises de se conformer aux mesures de relogement qui ont été décidées à son égard, mesures qui étaient pourtant adaptées à sa situation et à celle de son fils, mineur à l’époque des faits du litige au principal. En outre, il ressort de ladite décision que, si l’autorité nationale compétente a ouvert la procédure de retrait des conditions matérielles d’accueil à l’issue des deux premiers refus de transfert opposés par le requérant, elle a renoncé à la poursuite de cette procédure en consentant à ce que le requérant et son fils poursuivent leur parcours d’accueil dans le centre où ils sont hébergés.

61. Or, pour l’ensemble des raisons que je viens d’exposer, un État membre ne peut pas prévoir, parmi les sanctions susceptibles d’être infligées à un demandeur qui refuse de se conformer à une décision de transfert pourtant adaptée à sa situation familiale, une sanction consistant à lui retirer le bénéfice de l’ensemble des conditions matérielles d’accueil, au sens de l’article 2, sous f) et g), de la directive 2013/33, dès lors qu’elle aurait pour effet de priver ce demandeur de la possibilité de faire face à ses besoins les plus élémentaires, à savoir ceux de se loger, de se nourrir, de se vêtir et de se laver. Par conséquent, il lui appartient de déterminer une sanction, d’une autre nature, qui soit respectueuse des exigences énoncées à l’article 20, paragraphes 5 et 6, de cette directive, telles qu’elles ont été interprétées par la Cour. Cela signifie, notamment, que cette sanction doit être proportionnée à la situation particulière du demandeur et respectueuse de sa dignité humaine et qu’elle doit lui permettre d’accéder aux soins médicaux. Dans une situation telle que celle en cause, qui concerne une famille monoparentale, cette sanction doit, en outre, être adoptée en prenant particulièrement en compte l’intérêt supérieur de l’enfant, conformément à l’article 23 de ladite directive, et, notamment, les besoins spécifiques de ce dernier.

V. Conclusion

62. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par le Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (tribunal administratif régional de Lombardie, Italie) de la manière suivante :

1) L’article 20, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale,

doit être interprété en ce sens que :

le comportement d’un demandeur de protection internationale qui se maintient abusivement dans le premier centre d’hébergement auquel il a été affecté et qui oppose un refus réitéré et injustifié d’être transféré vers un autre centre d’hébergement aux fins de la gestion des capacités du système d’accueil national n’est pas assimilable à un « abando[n] [du] lieu de résidence fixé par l’autorité compétente », dans le cas duquel il est permis de retirer le bénéfice de l’ensemble des conditions matérielles d’accueil.

2) L’article 20, paragraphes 4 à 6, de la directive 2013/33

doit être interprété en ce sens que :

le comportement d’un demandeur de protection internationale qui se maintient abusivement dans le premier centre d’hébergement auquel il a été affecté et qui oppose un refus réitéré et injustifié d’être transféré vers un autre centre d’hébergement aux fins de la gestion des capacités du système d’accueil national constitue un « manquement grave au règlement des centres d’hébergement » que l’État membre peut sanctionner par l’adoption d’une sanction d’une autre nature que le retrait du bénéfice de l’ensemble des conditions matérielles d’accueil.

Il appartient à l’État membre de déterminer une sanction qui soit proportionnée à la situation particulière de ce demandeur ainsi qu’à l’ensemble des éléments de l’espèce et qui garantisse, en toutes circonstances, le respect de sa dignité humaine et son accès aux soins médicaux. En outre, dans le cas particulier où une famille est concernée, cette sanction doit être adoptée en prenant particulièrement en compte l’intérêt supérieur de l’enfant, conformément aux dispositions prévues à l’article 23 de cette directive, et, notamment, les besoins spécifiques de ce dernier.

1 Langue originale : le français.

i Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.

2 Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96).

3 C-233/18, ci-après l’« arrêt Haqbin », EU:C:2019:956.

4 C-422/21, ci-après l’« arrêt Ministero dell’Interno (Retrait des conditions matérielles d’accueil) », EU:C:2022:616.

5 Ci-après la « Charte ».

6 La notion de « centre d’hébergement » employée, par exemple, dans les versions en langues française et anglaise (« accommodation center ») de la directive 2013/33, est traduite par la notion de « centre d’accueil » dans d’autres versions linguistiques, telles que les versions en langues italienne (« centro di accoglienza ») et espagnole (« centro de acogida »).

7 Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60).

8 GURI n^o 214, du 15 septembre 2015, p. 1. Ce décret législatif a été modifié par le decreto-legge n. 20 – Disposizioni urgenti in materia di flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri e di prevenzione e contrasto all’immigrazione irregolare (décret-loi n^o 20, portant dispositions urgentes en matière de flux d’entrée légale des travailleurs étrangers et de prévention et de lutte contre l’immigration irrégulière) (GURI n^o 59, du 10 mars 2023, p. 1). Ce décret-loi a été converti en loi, avec modifications, par la legge n. 50 (loi n^o 50), du 5 mai 2023 (GURI n^o 104, du 5 mai 2023, p. 7) (ci-après le « décret législatif n^o 142/2015 »).

9 Ci-après la « décision de la préfecture de Milan ».

10 Voir article 2, sous g), de la directive 2013/33.

11 Voir dictionnaire Larousse et dictionnaire de l’Académie française.

12 Voir arrêt de la Cour de cassation (France), 3^e chambre civile, du 8 juillet 2009 (n^o 08-16.992).

13 Je relève que l’article 13 du décret législatif n^o 142/2015 prévoit expressément le retrait des conditions matérielles d’accueil, conformément à l’article 23, paragraphe 1, sous a), de ce décret législatif, en cas d’« [é]loignement injustifié des centres ».

14 Voir, à cet égard, considérant 25 de la directive 2013/33 ainsi que arrêt Haqbin (point 44).

15 Directive du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (JO 2011, L 337, p. 9).

16 Voir, à cet égard, article 3, paragraphe 1, de la directive 2013/33.

17 Voir, par exemple, en France, arrêté, du 19 juin 2019, relatif au règlement de fonctionnement des centres d’accueil pour demandeurs d’asile (JORF du 28 juin 2019, p. 111) qui prévoit, à l’article 2 de son annexe, que, « [à] tout moment, le gestionnaire du centre d’accueil pour demandeurs d’asile peut demander à l’Office français de l’immigration et de l’intégration d’organiser le transfert d’une personne hébergée vers un autre lieu d’hébergement lorsque sa situation de vulnérabilité nécessite une prise en charge adaptée à ses besoins ou lorsque des difficultés d’adaptation aux règles de vie du lieu d’hébergement ont été constatées ».

18 Voir considérants 9, 14 et 22 ainsi que article 18, paragraphe 2, sous a), et articles 21 à 25 de ladite directive.

19 Je rappelle toutefois que, conformément aux dispositions prévues notamment à l’article 18, paragraphe 2, sous a), et à l’article 23 de la directive 2013/33, le gestionnaire du centre d’hébergement doit, lorsqu’il organise la cohabitation qui est inhérente au logement collectif, préserver l’intimité familiale en tenant particulièrement compte des besoins spécifiques des enfants.

20 Voir arrêt Haqbin (points 45 et 51).

21 Voit arrêt Haqbin (points 43, 44 et 52).

22 Voir arrêt Haqbin (points 46 et 47 ainsi que jurisprudence citée).

23 Voir arrêt Haqbin (point 48).

24 Voir arrêt Haqbin (point 50).

25 Voir arrêt Haqbin (points 53 à 55).