DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

18 mars 2026 (*)

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Syrie – Gel des fonds – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques et faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Maintien du nom du requérant sur les listes – Critère de la “femme ou de l’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie” – Présomption de lien avec le régime de Bachar al-Assad – Chute du régime de Bachar al-Assad – Obligation de motivation – Droits de la défense – Droit à un procès équitable – Droit à une protection juridictionnelle effective – Erreur d’appréciation – Proportionnalité – Droit de propriété – Droit à la vie privée – Atteinte à la réputation »

Dans l’affaire T-405/24,

Samer Al Dibs, demeurant à Beyrouth (Liban), représenté par M^es S. Koev et S. Klukovska, avocats,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M^mes M. Di Gaetano, E. Kübler et M. I. Gurov, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre),

composé de MM. M. Sampol Pucurull, président, J. Laitenberger et M^me M. Stancu (rapporteure), juges,

greffière : M^me H. Eriksson, administratrice,

vu la phase écrite de la procédure,

à la suite de l’audience du 20 novembre 2025,

rend le présent

Arrêt

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, M. Samer Al Dibs, demande l’annulation :

– de la décision (PESC) 2024/1510 du Conseil, du 27 mai 2024, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2024/1510) et du règlement d’exécution (UE) 2024/1517 du Conseil, du 27 mai 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2024/1517) (ci-après, pris ensemble, les « actes de 2024 »),

– de la décision d’exécution (PESC) 2025/1095 du Conseil, du 27 mai 2025, mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2025/1095) et du règlement d’exécution (UE) 2025/1094 du Conseil, du 27 mai 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2025/1094) (ci-après, pris ensemble, les « actes de 2025 »),

pour autant que l’ensemble de ces actes (ci-après, les « actes attaqués ») le concernent.

Antécédents du litige et faits postérieurs à l’introduction du recours

2 Le requérant est un homme d’affaires de nationalité syrienne.

3 La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives adoptées, à compter de l’année 2011, par le Conseil de l’Union européenne à l’encontre de la République arabe syrienne et des personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile syrienne, ainsi qu’il ressort de la décision 2011/273/PESC du Conseil, du 9 mai 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2011, L 121, p. 11).

4 Les noms des personnes responsables de cette répression ainsi que ceux des personnes et des entités bénéficiant des politiques menées par le régime de Bachar al-Assad ou soutenant celui-ci et des personnes et entités qui leur sont liées ont été inscrits sur les listes figurant à l’annexe II du règlement (UE) n^o 36/2012 du Conseil, du 18 janvier 2012, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie et abrogeant le règlement (UE) n^o 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), et à l’annexe I de la décision 2013/255/PESC du Conseil, du 31 mai 2013, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2013, L 147, p. 14) (ci-après, prises ensemble, les « listes en cause »).

5 Le critère d’inscription énoncé à l’article 27, paragraphe 1, et à l’article 28, paragraphe 1, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision (PESC) 2015/1836 du Conseil, du 12 octobre 2015 (JO 2015, L 266, p. 75), et repris, en ce qui concerne le gel des fonds, à l’article 15, paragraphe 1, sous a), du règlement n^o 36/2012, tel que modifié par le règlement (UE) 2015/1828 du Conseil, du 12 octobre 2015 (JO 2015, L 266, p. 1), prévoit, en substance, que les personnes et entités bénéficiant des politiques menées par le régime de Bachar al-Assad ou soutenant celui-ci font l’objet de mesures restrictives.

6 Le critère d’inscription énoncé à l’article 27, paragraphe 2, sous a), et à l’article 28, paragraphe 2, sous a), de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, repris, en ce qui concerne le gel des fonds, à l’article 15, paragraphe 1 bis, sous a), du règlement n^o 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828, dispose que la catégorie des « femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie » fait l’objet de mesures restrictives (ci-après le « critère de l’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie »).

7 Le critère d’inscription énoncé dans la dernière partie de la phrase de l’article 27, paragraphe 2, et de l’article 28, paragraphe 2, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, lu en combinaison avec le critère défini à l’article 27, paragraphe 2, sous b), et à l’article 28, paragraphe 2, sous b), de ladite décision, et dans la dernière partie de la phrase de l’article 15, paragraphe 1 bis, du règlement n^o 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828, lu en combinaison avec le critère défini à l’article 15, paragraphe 1 bis, sous b), dudit règlement, prévoit que la catégorie des « membres des familles Assad ou Makhlouf » et des personnes qui leur sont liées fait l’objet de mesures restrictives.

8 Par la décision d’exécution (PESC) 2023/847 du Conseil, du 24 avril 2023, mettant en œuvre la décision 2013/255 (JO 2023, L 109 I, p. 26), et par le règlement d’exécution (UE) 2023/844 du Conseil, du 24 avril 2023, mettant en œuvre le règlement n^o 36/2012 (JO 2023, L 109 I, p. 26), le nom du requérant a été inscrit pour la première fois sur les listes en cause.

9 Les motifs d’inscription de son nom sur ces listes étaient rédigés comme suit :

« [Le requérant] est un homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie, actif dans plusieurs secteurs de l’économie, en particulier le secteur chimique et dans l’immobilier. Il est membre du conseil d’administration du conseil des dirigeants d’entreprise syro-chinois et président de la chambre d’industrie de Damas et de Damas-Campagne. Il est également membre du Parlement et proche associé de Maher al-Assad. Dans ces fonctions, il tire avantage du régime et le soutient. »

10 Le 29 juin 2023, l’avocat du requérant a demandé au Conseil de lui communiquer tous les documents étayant sa décision d’inscrire le nom du requérant sur les listes en cause.

11 Le 26 juillet 2023, le Conseil a communiqué à l’avocat du requérant les éléments de preuve sur lesquels il s’était fondé pour l’inscription de son nom sur les listes en cause, à savoir les documents WK 4476/2023 DCL 1 et WK 4953/2023 DCL 1.

12 Le 1^er août 2023, l’avocat du requérant a contesté la pertinence de ces documents. Le Conseil y a répondu par une lettre du 22 août 2023.

13 Le 7 septembre 2023, le requérant a, à nouveau, contesté, par le biais de son avocat, l’inscription de son nom sur les listes en cause.

14 Le 27 mai 2024, le Conseil a adopté les actes de 2024 et prorogé l’inscription du nom du requérant sur les listes en cause jusqu’au 1^er juin 2025, sans modifier l’exposé des motifs mentionné au point 9 ci-dessus.

15 Le 28 mai 2024, le Conseil a informé l’avocat du requérant de sa décision de renouveler les mesures restrictives à l’encontre de ce dernier et l’a invité à présenter ses observations et une éventuelle demande de réexamen au plus tard le 1^er février 2025.

16 À la suite de la chute du régime de Bachar al-Assad en Syrie le 8 décembre 2024, le Conseil a adopté, le 27 mai 2025, la décision (PESC) 2025/1096 modifiant la décision 2013/255 (JO L, 2025/1096), et le règlement (UE) 2025/1098 modifiant le règlement n^o 36/2012 (JO L, 2025/1098).

17 Tout d’abord, le Conseil a indiqué, au considérant 8 de la décision 2025/1096, que, « [m]algré la chute du régime [de Bachar] al-Assad et la mise en place des autorités de transition, la situation en Syrie rest[ait] instable et le réseau [de Bachar] al-Assad, qui s’[était] disséminé à l’intérieur et à l’extérieur de la Syrie, n’a[vait] pas encore répondu de ses actes et ne [pouvait] pas encore être considéré comme dissous ». Le Conseil a ajouté qu’« [i]l subsist[ait] un risque crédible de déstabilisation et de possible résurgence de l’influence de l’ancien régime, comme en témoign[ai]ent les incidents à l’appui du régime [de Bachar] al-Assad visant à saper le processus de transition et qui [avaient] conduit à des violences meurtrières dans la région côtière de la Syrie ». Selon le Conseil, « [d]es personnes et entités liées au régime [de Bachar] al-Assad inscrites sur la liste continuent d’occuper des fonctions importantes et influentes et risquent de soutenir, par des moyens financiers ou autres, de nouveaux affrontements armés, et sont susceptibles de jouer un rôle dans des tentatives visant à mettre fin à la transition ».

18 Ensuite, au considérant 9 de la décision 2025/1096, le Conseil a précisé que « [d]es membres des familles al-Assad et Makhlouf, ainsi que des personnes qui leur [étaient] liées, d[evai]ent encore être amenés à répondre de leur implication dans la répression brutale exercée contre la population civile en Syrie et risqu[ai]ent de tenter d’exacerber le conflit et d’entraver la transition pacifique en Syrie ».

19 Enfin, au considérant 13 de la décision 2025/1096, il est précisé que « [d]es femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie et liés au régime [de Bachar] al-Assad, qui ont amassé une fortune substantielle et un pouvoir considérable en raison des liens qu’il[s] entretiennent avec celui-ci, restent influents et leurs réseaux sont toujours en place » et que, « [à] ce titre, ces individus représentent un risque intrinsèque de répression violente de la société civile et de la transition pacifique en Syrie ».

20 La rédaction de l’article 27, paragraphes 1 et 2, et de l’article 28, paragraphes 1 et 2, de la décision 2013/255 a été modifiée par la décision 2025/1096. Ces articles prévoient désormais des restrictions à l’entrée ou au passage en transit sur le territoire des États membres ainsi que le gel des fonds, notamment, « des personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile en Syrie, des personnes bénéficiant des politiques menées par l’ancien régime [de Bachar] al-Assad ou soutenant celui-ci, et des personnes qui leur sont liées », des « membres des familles al-Assad ou Makhlouf » et « des personnes qui leur sont liées » ainsi que « des femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie et liés à l’ancien régime [de Bachar] al-Assad » (ci-après le « nouveau critère de l’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie »). Le règlement 2025/1098 a modifié, notamment, la rédaction de l’article 15 du règlement n^o 36/2012 afin d’y intégrer les nouveaux critères d’inscription définis par la décision 2025/1096.

21 Par lettre du 15 avril 2025, tout d’abord, le Conseil a informé le requérant de son intention de maintenir son nom sur les listes en cause. Ensuite, il lui a communiqué le document portant la référence WK 4875/2025 REV 1, du 14 avril 2025, comprenant les éléments de preuve venant au soutien de la proposition de modification des motifs d’inscription par rapport aux motifs figurant dans la décision d’exécution 2023/847 et dans le règlement d’exécution 2023/844. Enfin, il l’a invité à présenter ses observations sur la proposition de motifs d’inscription au plus tard le 27 avril 2025.

22 Le requérant a présenté ses observations le 29 avril 2025.

23 Le 27 mai 2025, le Conseil a adopté les actes de 2025. Le nom du requérant a été maintenu sur les listes en cause. Le Conseil a justifié l’adoption des mesures restrictives à l’égard du requérant par la mention de motifs suivants :

« [Le requérant] est un homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie en lien avec l’ancien régime [de Bachar] al-Assad, actif dans plusieurs secteurs de l’économie, en particulier le secteur chimique et dans l’immobilier. Il est membre du conseil d’administration du conseil des dirigeants d’entreprise syro-chinois et président de la chambre d’industrie de Damas et de Damas-Campagne. Il est également membre du Parlement et proche associé de Maher al-Assad. Dans ces fonctions, [il] tire avantage de l’ancien régime [de Bachar al-Assad] et le soutient. »

Conclusions des parties

24 Le requérant conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler les actes attaqués en tant qu’ils le concernent ;

– condamner le Conseil aux dépens.

25 Le Conseil conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner le requérant aux dépens ;

– à titre subsidiaire, dans l’hypothèse où le Tribunal déciderait d’annuler la décision 2024/1510 et la décision d’exécution 2025/1095 en ce qu’elles concernent le requérant, ordonner que leurs effets soient maintenus en ce qu’elles le concernent jusqu’à la date d’expiration du délai de pourvoi visé à l’article 56, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ou, si un pourvoi est introduit dans ce délai, jusqu’au rejet éventuel de celui-ci.

En droit

26 À l’appui de son recours, le requérant soulève, tant dans la requête que dans le mémoire en adaptation, en substance, sept moyens, tirés, le premier, de la violation des droits de la défense et du droit à un procès équitable, le deuxième, de la violation de l’obligation de motivation, le troisième, de la violation du droit à un recours effectif, le quatrième, d’une erreur d’appréciation, le cinquième, de la violation du droit de propriété, du principe de proportionnalité et de la liberté d’entreprise, le sixième, de la violation du droit à des « conditions de vie normales » et, le septième, d’une atteinte au droit à la réputation.

27 Après le dépôt de la réplique, le 17 janvier 2025, le requérant a également présenté un moyen nouveau, tiré de l’impact de la chute du régime de Bachar al-Assad sur les mesures restrictives adoptées contre lui.

28 Il convient d’examiner, d’abord, les moyens se rapportant à la légalité externe des actes attaqués, à savoir le deuxième moyen ainsi que les premier et troisième moyens examinés ensemble, puis ceux relatifs à la légalité interne, en analysant de manière conjointe, d’une part, le quatrième moyen et le moyen nouveau et, d’autre part, les cinquième à septième moyens.

Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation

29 Le requérant fait valoir, en substance, que le Conseil a violé son obligation de motivation, dès lors que, d’une part, aucune circonstance exposée dans les actes attaqués ne correspond à sa situation actuelle et, d’autre part, il n’étaye pas lesdits motifs par des éléments de preuve.

30 Le Conseil conteste les arguments du requérant.

31 Il convient de relever, d’emblée, que les arguments du requérant visent plutôt à contester le bien-fondé de la motivation des actes attaqués, de sorte qu’ils doivent être rejetés comme étant inopérants dans le cadre du présent moyen (voir, en ce sens, arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 21 et jurisprudence citée).

32 Dans tous les cas, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure restrictive ne doit pas seulement identifier la base juridique de cette mesure, mais également les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles celui-ci considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure (voir arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 24 et jurisprudence citée).

33 Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 25 et jurisprudence citée).

34 Or, en l’espèce, il y a lieu de constater que les critères sur lesquels reposait le maintien du nom du requérant sur les listes en cause ainsi que les raisons spécifiques et concrètes ayant justifié un tel maintien ressortent de façon claire et non équivoque de l’exposé des motifs des actes attaqués, tel qu’il est rappelé aux points 9 et 23 ci-dessus.

35 En effet, il ressort de l’exposé des motifs des actes attaqués que, en se référant au statut d’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie, à son lien avec Maher al-Assad ainsi qu’au fait qu’il tire avantage du régime de Bachar al-Assad et le soutient, le Conseil a voulu maintenir le nom du requérant sur les listes en cause sur la base des trois critères d’inscription mentionnés aux points 5 à 7 ci-dessus en ce qui concerne les actes de 2024 et au point 20 ci-dessus en ce qui concerne les actes de 2025.

36 En outre, les raisons spécifiques et concrètes ayant conduit le Conseil à procéder au maintien du nom du requérant sur les listes en cause sont indiquées de manière suffisamment claire pour lui permettre de les comprendre. En effet, tout d’abord, le Conseil précise, dans les actes attaqués, que le requérant est un homme d’affaires influent qui exerce ses activités en Syrie dans plusieurs secteurs de l’économie, en particulier le secteur chimique et l’immobilier, et qui est également membre de certains organismes, tels que le conseil d’administration du conseil des dirigeants d’entreprise syro-chinois et la chambre d’industrie de Damas et de Damas-Campagne. En outre, en tant que membre du Parlement syrien, il est mentionné qu’il tire profit du régime de Bachar al-Assad et qu’il le soutient. Enfin, il est précisé qu’il est proche associé d’un membre de la famille Assad, à savoir Maher al-Assad.

37 Il s’ensuit que le Conseil a exposé de manière compréhensible et suffisamment précise les raisons l’ayant conduit à considérer que le maintien du nom du requérant sur les listes en cause, tant en 2024 qu’en 2025, était justifié au regard des critères juridiques applicables. Par ailleurs, l’argumentation exposée dans le cadre des moyens soulevés par le requérant dans ses écritures indique clairement qu’il a été mis en mesure de connaître les justifications des mesures prises à son égard afin de pouvoir les contester utilement devant le juge de l’Union européenne (voir, en ce sens, arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 31).

38 Le deuxième moyen doit donc être rejeté.

Sur les premier et troisième moyens, tirés de la violation des droits de la défense, du droit à un procès équitable et du droit à un recours effectif

39 Dans le cadre du premier moyen, le requérant fait valoir, en substance, qu’il est contraint de se défendre contre des accusations qui ne sont ni claires ni complètes, en violation des droits de la défense et notamment de la charge de la preuve. Le requérant précise également avoir présenté des preuves « claires et incontestables » dont le Conseil n’a pas tenu compte. Dans le cadre du troisième moyen, il soutient, en substance, que le Conseil viole son droit à une protection juridictionnelle effective, puisque la violation de l’obligation de motivation l’empêche de développer une thèse de défense effective.

40 Le Conseil conteste les arguments du requérant.

41 Premièrement, s’agissant du grief selon lequel les accusations ne sont ni claires ni complètes et que la violation de l’obligation de motivation l’empêche de développer une thèse de défense effective, il ressort de l’analyse du deuxième moyen que les motifs des actes attaqués sont compréhensibles et suffisamment précis, de sorte que le requérant a été mis en mesure de défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il était utile de saisir le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 40).

42 Dès lors, cet argument n’est pas fondé.

43 Deuxièmement, s’agissant du grief tiré de la violation, par le Conseil, de la charge de la preuve, il convient de constater que cet argument vise plutôt à contester le bien-fondé de la motivation des actes attaqués, de sorte qu’il doit être rejeté comme étant inopérant dans le cadre du présent moyen (voir, en ce sens, arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 21 et jurisprudence citée).

44 Troisièmement, s’agissant du grief selon lequel le requérant a présenté des preuves « claires et incontestables » dont le Conseil n’a pas tenu compte, il convient de relever que cet argument manque en fait.

45 En effet, il ressort du dossier dont dispose le Tribunal que, pour les actes de 2024, le Conseil a transmis les documents WK 4476/2023 DCL 1 et WK 4953/2023 DCL 1 à l’avocat du requérant lequel a pris position à deux reprises sur ces documents, notamment le 1^er août et le 7 septembre 2023, sans pour autant présenter le moindre élément de preuve à l’appui de ses prétentions. Partant, le requérant n’ayant jamais soumis au Conseil le moindre élément de preuve pour conforter sa position selon laquelle le maintien de son nom sur les listes en cause n’était pas justifié, il ne saurait nullement reprocher au Conseil de ne pas avoir pris en compte ses « preuves claires et incontestables ».

46 Il en va de même pour les actes de 2025. En effet, le requérant n’a présenté aucun élément de preuve au soutien des observations transmises le 29 avril 2025.

47 Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter les premier et troisième moyens.

Sur le quatrième moyen et sur le moyen nouveau, tirés, en substance, d’une erreur d’appréciation

48 Le requérant reproche, en substance, au Conseil d’avoir commis une erreur d’appréciation, en ce qu’il n’a pas prouvé à suffisance de droit qu’il était un homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie ni qu’il était associé au régime de Bachar al-Assad ainsi qu’aux membres de la famille Assad. En outre, le Conseil aurait considéré à tort que le requérant était lié au régime de Bachar al-Assad, qu’il exerçait une influence sur ce dernier ou qu’il était associé à un quelconque risque de contournement, alors qu’il aurait valablement renversé la présomption de lien avec ce régime.

49 À cet égard, le requérant précise que les éléments de preuve produits par le Conseil sont obsolètes, en ce qu’ils sont tous éloignés dans le temps par rapport à la date d’adoption des actes attaqués. Le requérant conteste avoir appartenu, à cette date, aux entités mentionnées dans l’exposé des motifs, à savoir le conseil d’administration du conseil des dirigeants d’entreprise syro-chinois, la chambre d’industrie de Damas et de Damas-Campagne ainsi que le Parlement syrien. En outre, il aurait cessé toute implication dans la vie économique et publique de la Syrie, puisqu’il vit au Liban depuis plusieurs années, où il mène une vie calme et non dynamique en raison de ses problèmes de santé.

50 Dans le moyen nouveau, qui est également assorti de trois offres de preuve, le requérant fait valoir que, après la chute du régime de Bachar al-Assad, les mesures restrictives adoptées à son égard ne sont plus d’actualité.

51 Le Conseil conteste le bien-fondé de ces arguments. Il soutient également que le moyen nouveau et les offres de preuve sont irrecevables et non pertinents.

52 Comme cela est relevé au point 35 ci-dessus, le nom du requérant a été maintenu sur les listes en cause sur la base des trois critères mentionnés aux points 5 à 7 et 20 ci-dessus.

53 Il convient d’analyser, pour les actes de 2024, le critère de l’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie et, pour les actes de 2025, le nouveau critère de l’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie.

Sur les actes de 2024

54 Il y a lieu de rappeler que la décision 2015/1836 a notamment introduit comme critère d’inscription objectif, autonome et suffisant celui des « femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie », de sorte que le Conseil n’est plus tenu de démontrer l’existence d’un lien entre cette catégorie de personnes et le régime de Bachar al-Assad, au sens où l’entendait la décision 2013/255 avant sa modification, ni non plus entre cette catégorie de personnes et le soutien apporté à ce régime ou le bénéfice tiré de ce dernier, étant donné qu’être une femme ou un homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie suffit pour l’application des mesures restrictives en cause à une personne. Ainsi, il ne découle aucunement de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, qu’il incomberait au Conseil d’apporter la preuve que tant la condition relative à la situation de femme ou d’homme d’affaires influent que celle de liens suffisants avec le régime sont cumulativement remplies (voir arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 94 et jurisprudence citée).

55 En ce sens, il peut être déduit du critère relatif à la qualité de « femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie » une présomption réfragable de lien avec le régime de Bachar al-Assad. Cette présomption trouve à s’appliquer dès lors que le Conseil a été en mesure de démontrer non seulement que la personne était une femme ou un homme d’affaires exerçant ses activités en Syrie, mais aussi qu’elle pouvait être qualifiée d’« influente ». En effet, ainsi qu’il ressort des termes du considérant 6 de la décision 2015/1836, c’est l’influence que cette catégorie de personnes est susceptible d’exercer sur le régime de Bachar al-Assad que le Conseil vise à exploiter en les poussant, par le biais des mesures restrictives qu’il adopte à leur égard, à faire pression sur ce régime pour qu’il modifie sa politique de répression. Ainsi, dès lors que le Conseil est parvenu à démontrer l’influence qu’une femme ou un homme d’affaires peut exercer sur ledit régime, le lien entre ladite personne et le régime de Bachar al-Assad est présumé jusqu’à preuve du contraire (voir arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 95 et jurisprudence citée).

56 Toutefois, il y a lieu de rappeler que le respect des règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve en matière de mesures restrictives par le Tribunal implique que ce dernier respecte le principe énoncé par la jurisprudence constante selon lequel, en substance, la charge de la preuve incombe à l’institution en cas de contestation du bien-fondé des motifs d’inscription (voir arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 96 et jurisprudence citée).

57 Par conséquent, il ne saurait être imposé à la partie requérante un niveau de preuve excessif aux fins de renverser la présomption de lien avec le régime de Bachar al-Assad. Ainsi, celle-ci doit être considérée comme ayant réussi à renverser la présomption de lien avec ce régime si elle fait valoir des arguments ou des éléments susceptibles de remettre sérieusement en cause la fiabilité des éléments de preuve soumis par le Conseil ou leur appréciation, notamment au regard des conditions posées par l’article 27, paragraphe 3, et l’article 28, paragraphe 3, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, ou si elle produit devant le juge de l’Union un faisceau d’indices de l’inexistence ou de la disparition du lien avec le régime de Bachar al-Assad, ou de l’absence d’influence sur ledit régime, ou de l’absence d’association avec un risque réel de contournement des mesures restrictives, conformément audit article 27, paragraphe 3, et audit article 28, paragraphe 3 (voir arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 97 et jurisprudence citée).

58 En l’espèce, il y a donc lieu de vérifier si le requérant réussit à renverser la présomption de lien avec le régime de Bachar al-Assad.

59 Il convient de relever d’emblée que le requérant ne nie pas avoir été actif dans plusieurs secteurs de l’économie en Syrie. Il conteste toutefois avoir encore eu des intérêts commerciaux dans ce pays, à la date de l’adoption des actes de 2024, en raison de son déménagement au Liban et de ses problèmes de santé. Pour étayer ces affirmations, il présente un certificat de résidence au Liban ainsi qu’un certificat médical.

60 Or, ces éléments de preuve ne suffisent nullement pour renverser la présomption de lien avec le régime de Bachar al-Assad.

61 En effet, en premier lieu, le fait de vivre en dehors de la Syrie ne constitue pas, en soi, une circonstance suffisante permettant d’affirmer ne pas être lié au régime de Bachar al-Assad (voir, en ce sens, arrêt du 15 mai 2024, Anbouba/Conseil, T-471/22, non publié, EU:T:2024:315, point 137).

62 Par ailleurs, force est de constater, d’une part, que le certificat de résidence produit en tant qu’annexe A.7 de la requête qui date du 3 juin 2024 ne précise pas depuis combien de temps le requérant habiterait au Liban et, d’autre part, qu’il ressort du mandat de représentation produit par l’avocat du requérant au Conseil le 29 juin 2023, joint en tant qu’annexe B.2 au mémoire en défense, que le requérant a signé ce mandat à Beyrouth (Liban), le 13 juin 2023, donc à peine un an avant l’adoption des actes de 2024. Ainsi, le requérant ne saurait valablement soutenir qu’il habite au Liban depuis « plusieurs années ».

63 En deuxième lieu, en ce qui concerne l’état de santé du requérant, il convient de relever que le certificat médical joint en annexe A.3 de la requête mentionne que le requérant a été hospitalisé en Syrie le 13 juillet 2023, qu’il a subi une opération chirurgicale et qu’il a été soumis à un traitement médical « intense ». Or, sans se prononcer sur son état de santé, il importe de relever que ce certificat ne justifie pas précisément que l’état de santé à la date d’adoption des actes de 2024 empêcherait le requérant d’exercer une quelconque activité (voir, en ce sens, arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 118).

64 En troisième lieu, s’agissant du grief selon lequel les éléments de preuve produits par le Conseil seraient obsolètes, il convient de rappeler que, lors de l’examen du maintien du nom d’une personne sur les listes en cause, il importe de savoir si, depuis sa réinscription ou depuis un réexamen précédent, la situation factuelle a changé de telle manière qu’elle ne permet plus de tirer la même conclusion concernant les liens de cette personne avec le régime de Bachar al-Assad (voir arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 75 et jurisprudence citée).

65 Dans ce cadre, le Conseil n’est pas tenu d’invoquer de nouveaux faits pour autant que les faits motivant la réinscription soient pertinents et suffisent à maintenir l’intéressé sur les listes en cause (voir arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 77 et jurisprudence citée).

66 Partant, pour justifier le maintien du nom d’une personne sur les listes en cause, il n’est pas interdit au Conseil de se fonder sur les mêmes éléments de preuve ayant justifié l’inscription initiale et la réinscription du nom de la partie requérante sur les listes en cause pour autant que, d’une part, les motifs sont restés inchangés et, d’autre part, le contexte n’a pas évolué d’une manière telle que ces éléments de preuve sont devenus obsolètes (arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 78).

67 En l’espèce, force est de constater que le requérant se contente de souligner l’ancienneté des preuves existantes sans développer d’argument additionnel visant à démontrer que la situation factuelle de la Syrie ou sa propre situation auraient évolué d’une manière telle que les éléments de preuve soumis par le Conseil pour justifier le bien-fondé de l’inscription, en 2023, de son nom sur les listes en cause ne seraient plus pertinents pour justifier le maintien, au moment de l’adoption des actes de 2024, de son nom sur ces listes (voir, en ce sens, arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 80).

68 En outre, il convient de considérer que les éléments de preuve apportés par le Conseil n’apparaissent pas comme étant obsolètes. En effet, la plupart de ces éléments sont datés entre 2021 et 2023 – cette dernière année étant celle de l’inscription initiale du nom du requérant sur les listes en cause, ce qui ne constitue pas un laps de temps excessif, notamment dans un contexte où il n’y a pas eu d’évolution significative de la situation factuelle de la Syrie ou de celle du requérant, comme cela est relevé au point 67 ci-dessus.

69 Enfin, il convient de relever que les éléments de preuve présentés par le Conseil au soutien de l’exposé des motifs concernant le critère de l’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie sont, au sens de la jurisprudence mentionnée au point 65 ci-dessus, pertinents et suffisent à maintenir le nom du requérant sur les listes en cause par les actes de 2024.

70 S’agissant plus particulièrement du document WK 4476/2023 DCL 1, l’élément de preuve n^o 1, un article publié le 30 juin 2021 sur le site Internet « enabbaladi.net », affirme que le requérant est apparu, au cours des dernières années, aux côtés de Bachar al-Assad, lors de ses tournées économiques, notamment à l’occasion de l’inauguration d’un certain nombre de projets locaux et lors de ses visites d’installations économiques existantes, comme celle de la zone industrielle d’Adra, à Damas (Syrie), le 9 juin 2021. Au cours de cette visite, Bachar al-Assad a fait l’éloge des hommes d’affaires « patriotes » qui étaient restés à ses côtés et a en même temps critiqué les hommes d’affaires qui avaient quitté la Syrie au début de la révolution.

71 En outre, l’élément de preuve n^o 10, un article issu du site Internet « syria-report.com », présente le requérant comme étant un investisseur influent dans le monde des affaires syrien. En particulier, l’article mentionne un certain nombre de sociétés constituées ou financées par le requérant, telles que la société Cham Holding Private, d’une valeur de 18 millions de livres syriennes (SYP), la société « Overall Construction », d’une valeur de 5 millions SYP, spécialisée dans les services d’ingénierie dans le secteur pétrolier, la société Dibs and Shebani, d’une valeur de 5 millions SYP, spécialisée dans la mise en œuvre de projets agricoles et de projets touristiques, de maintenance et d’installation de lignes de production, de commerce de denrées alimentaires et d’appareils électriques, de fabrication de papier carton, et la société Molta, d’une valeur de 5 millions SYP, spécialisée dans la gestion de centres commerciaux, de restaurants et de centres de divertissement dont elle est propriétaire. De plus, l’article indique que le requérant a fait partie de plusieurs délégations d’affaires qui avaient participé à des réunions et à des événements visant à renforcer les relations économiques avec des pays tiers, tels que la Jordanie, les Émirats arabes unis, l’Iran, le Yémen et l’Iraq. L’article souligne le fait que le requérant a été réélu en 2020 au Parlement syrien, contrairement à d’autres hommes d’affaires qui ont été remplacés par des personnes s’étant enrichies grâce au conflit syrien, et que sa réélection témoigne de son influence durable dans un système où le régime utilise les élections pour récompenser les personnes fidèles.

72 Les éléments de preuve n^os 5 à 7 confirment les informations contenues dans l’élément de preuve n^o 10 mentionné au point 71 ci-dessus au sujet des sociétés du requérant. En particulier, l’élément de preuve n^o 5, un article issu du site Internet « arbyy.com », précise que le requérant, premièrement, est cofondateur de la société syrienne Dibs and Shebani, deuxièmement, est directeur et cofondateur de la société Syrian Food Investments, troisièmement, est cofondateur de la société Molta et, quatrièmement, a construit plusieurs usines d’emballage en Syrie depuis 1988, telles que celle de la société Dibs Plast. Les éléments de preuve n^os 6 et 7, des statuts de sociétés issus du Journal officiel syrien, confirment que le requérant est cofondateur des sociétés syriennes Dibs and Shebani et Molta.

73 Au vu de l’ensemble de ce qui précède, il y a lieu de considérer que le motif de maintien du nom du requérant sur les actes de 2024 lié au statut d’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie est suffisamment étayé et que le requérant n’est pas parvenu à renverser la présomption de lien avec le régime de Bachar al-Assad.

74 Cette conclusion ne saurait être remise en cause ni par le moyen nouveau, par lequel le requérant estime que la chute du régime de Bachar al-Assad remet en cause l’ensemble des mesures restrictives adoptées en raison de la situation en Syrie et, partant, la légalité des actes de 2024, ni par le fait que le requérant ne serait pas membre du conseil d’administration du conseil des dirigeants d’entreprise syro-chinois et président de la chambre d’industrie de Damas et de Damas-Campagne.

75 En effet, premièrement et sans qu’il soit nécessaire de statuer sur la recevabilité du moyen nouveau, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la légalité des actes attaqués ne peut être appréciée que sur le fondement des éléments de fait et de droit sur la base desquels ils ont été adoptés, et non sur le fondement d’éléments qui ont été portés à la connaissance du Conseil postérieurement à l’adoption de ces actes (voir arrêt du 24 septembre 2025, Shammout/Conseil, T-413/24, non publié, EU:T:2025:909, point 47 et jurisprudence citée).

76 Or, la chute du régime syrien dirigé par le président Bachar Al-Assad ayant eu lieu après l’adoption des actes de 2024, lesquels, comme cela est précisé au point 1 ci-dessus, ont été adoptés le 27 mai 2024, cette circonstance ne saurait remettre en cause la légalité de ces actes (voir, en ce sens, arrêt du 24 septembre 2025, Shammout/Conseil, T-413/24, non publié, EU:T:2025:909, point 48).

77 Deuxièmement, à supposer que le requérant ne soit plus membre du conseil d’administration du conseil des dirigeants d’entreprise syro-chinois ni président de la chambre d’industrie de Damas et de Damas-Campagne, cette circonstance ne saurait diminuer l’influence dont il bénéficie en tant qu’homme d’affaires en Syrie. En effet, eu égard aux éléments de preuve mentionnés aux points 70 à 72 ci-dessus, les fonctions exercées dans ces organismes apparaissent comme secondaires par rapport à l’ampleur des activités économiques qu’il exerce dans ce pays.

Sur les actes de 2025

78 Le requérant a fait valoir, en substance, dans le cadre du moyen nouveau, lequel vise également les actes de 2025, comme il l’a confirmé lors de l’audience, que la chute du régime de Bachar al-Assad rend inutiles les mesures restrictives en ce qui le concerne. En effet, l’objectif fixé par la décision 2013/255 et le règlement n^o 36/2012, à savoir la chute du régime de Bachar al-Assad, aurait été atteint.

79 En premier lieu, dans la mesure où, par son argumentation, le requérant conteste l’appréciation du Conseil sur la situation en Syrie après la chute du régime de Bachar al-Assad, il convient de rappeler que, en ce qui concerne les règles générales définissant les modalités des mesures restrictives, le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation quant aux éléments à prendre en considération en vue de l’adoption de mesures restrictives. Le juge de l’Union ne pouvant, en particulier, substituer son appréciation des preuves, des faits et des circonstances justifiant l’adoption de telles mesures à celle du Conseil, le contrôle exercé par le Tribunal doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir. Ce contrôle restreint s’applique, en particulier, à l’appréciation des considérations d’opportunité sur lesquelles de telles mesures sont fondées (voir, en ce sens, arrêt du 27 avril 2022, Kanyama/Conseil, T-105/21, non publié, EU:T:2022:250, point 83 et jurisprudence citée).

80 En outre, de manière générale, le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour adopter des actes dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), qui constitue un domaine impliquant de sa part des choix de nature politique, économique et sociale, dans lesquels il est appelé à effectuer des appréciations complexes. De même, la jurisprudence reconnaît au Conseil une large marge d’appréciation pour la définition des critères généraux délimitant le cercle des personnes susceptibles de faire l’objet de mesures restrictives, au regard des objectifs sur lesquels ces mesures reposent (voir, en ce sens, arrêt du 27 avril 2022, Kanyama/Conseil, T-105/21, non publié, EU:T:2022:250, point 84 et jurisprudence citée).

81 Or, en l’espèce, le requérant n’a avancé aucun argument concret ni aucun élément de preuve visant à contester l’affirmation du Conseil, mentionnée au considérant 8 de la décision 2025/1096, selon laquelle « [i]l subsiste un risque crédible de déstabilisation et de possible résurgence de l’influence de l’ancien régime, comme en témoignent les incidents à l’appui du régime [de Bachar] al-Assad visant à saper le processus de transition et qui ont conduit à des violences meurtrières dans la région côtière de la Syrie ». Le requérant n’a pas non plus contesté le constat, contenu au considérant 13 de cette décision, qui précise que « [d]es femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie et liés au régime [de Bachar] al-Assad, qui ont amassé une fortune substantielle et un pouvoir considérable en raison des liens qu’il[s] entretiennent avec celui-ci, restent influents et leurs réseaux sont toujours en place » et que, « [à] ce titre, ces individus représentent un risque intrinsèque de répression violente de la société civile et de la transition pacifique en Syrie ».

82 Au contraire, les nouveaux éléments de preuve font état de la fragilité de l’économie syrienne dont de vastes pans sont encore aux mains d’hommes d’affaires liés à l’ancien régime de Bachar al-Assad disposant de réseaux difficiles à démanteler. Il s’agit, en particulier, des éléments de preuve n^os 9 et 17 du document WK 4875/2025 REV 1, qui sont, respectivement, un article publié par l’agence Reuters, le 13 février 2025, intitulé « Exclusive : Syria’s new leaders zero in on Assad’s business barons » (Exclusif : les nouveaux dirigeants de la Syrie se concentrent sur les barons d’affaires d’Assad) et un article publié par le site Internet KaramShaar, le 18 mars 2025, intitulé « Tracking Regime Cronies : How to Deal with Assad’s Economic Networks » (Traquer les complices du régime : comment gérer les réseaux économiques d’Assad).

83 En second lieu, le requérant soutient que le Conseil a commis une erreur d’appréciation en considérant qu’il existait une base factuelle suffisante pour justifier le maintien de son nom sur les listes en cause au titre des trois critères mentionnés au point 20 ci-dessus après la chute du régime de Bachar al-Assad.

84 À cet égard, il convient de rappeler que la validité des mesures restrictives est toujours subordonnée à la perpétuation des circonstances de fait et de droit ayant présidé à leur adoption ainsi qu’à la nécessité de leur maintien en vue de la réalisation de l’objectif qui leur est associé. C’est ainsi qu’il incombe au Conseil, lors du réexamen périodique de ces mesures restrictives, de procéder à une appréciation actualisée de la situation et d’établir un bilan de l’impact de telles mesures, en vue de déterminer si elles ont permis d’atteindre les objectifs visés par l’inscription initiale des noms des personnes et des entités concernées sur la liste en cause ou s’il est toujours possible de tirer la même conclusion concernant lesdites personnes et entités (voir arrêt du 22 octobre 2025, Gutseriev/Conseil, T-233/24, non publié, EU:T:2025:975, point 30 et jurisprudence citée).

85 En outre, il convient de relever que les personnes inscrites sur la base du nouveau critère de l’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie restent soumises à une présomption réfragable de lien avec le régime de Bachar al-Assad (voir point 55 ci-dessus). Cette présomption se fonde désormais sur la circonstance, exposée au considérant 13 de la décision 2025/1096, selon laquelle des femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie et liés au régime d’al-Assad, qui ont amassé une fortune substantielle et un pouvoir considérable en raison des liens qu’il entretiennent avec celui-ci, restent influents et leurs réseaux toujours en place. À ce titre, ces individus représentent un « risque intrinsèque » de répression violente de la société civile et de la transition pacifique en Syrie. Néanmoins, les personnes dont le nom est inscrit sur la base dudit critère peuvent renverser ladite présomption notamment en apportant des informations suffisantes indiquant qu’elles ne sont pas, ou ne sont plus, liées au régime ou qu’elles n’exercent aucune influence sur celui-ci ou qu’elles ne sont pas associées à un risque réel de contournement, conformément à l’article 27, paragraphe 3, et à l’article 28, paragraphe 3, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836 (voir point 57 ci-dessus).

86 En l’espèce, à l’instar des actes de 2024, le requérant se limite à contester, de manière générale et non circonstanciée, la pertinence des éléments de preuve présentés par le Conseil qui sont contenus dans le document WK 4875/2025 REV 1. En effet, le mémoire en adaptation ne contient que sept points dont le dernier fait vaguement référence au fait que « le Conseil ne disposait d’aucun élément permettant d’étayer les motifs pour lesquels [le nom du requérant] a[vait] été maintenu sur les listes de sanctions ».

87 Or, il convient de rappeler que, s’il appartient au Conseil d’apporter les éléments de preuve à l’appui de l’inscription et du maintien de son nom sur les listes en cause, il revient à la partie requérante d’indiquer ceux d’entre eux qui pourraient soulever des doutes quant à leur fiabilité. Partant, des allégations générales et déclaratives que le requérant n’étayerait par aucun élément concret ne sauraient remettre en cause le caractère sensé et fiable des éléments de preuve contenus dans le document WK 4875/2025 REV 1 (voir, en ce sens, arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, points 77 et 78).

88 En tout état de cause, il convient de constater que les éléments de preuve présentés par le Conseil au soutien de l’exposé des motifs concernant le nouveau critère de l’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie sont pertinents et montrent qu’il a procédé à une appréciation actualisée de la situation en Syrie et de celle du requérant, sur la base de laquelle il est parvenu à la conclusion de maintenir le nom de ce dernier sur les listes en cause par les actes de 2025.

89 Premièrement, ainsi que cela est indiqué au point 82 ci-dessus, les nouveaux éléments de preuve produits par le Conseil font état de la fragilité de l’économie syrienne dont de vastes pans sont encore aux mains d’hommes d’affaires liés à l’ancien régime de Bachar al-Assad disposant de réseaux difficiles à démanteler.

90 Deuxièmement, ces éléments de preuve mentionnent également l’implication de M. Rami Makhlouf et d’autres personnalités liées à l’ancien régime de Bachar al-Assad résidant au Liban, dans le financement des violences perpétrées dans la région côtière de la Syrie, ainsi qu’il ressort de l’élément de preuve n^o 21 du document WK 4875/2025 REV 1 qui est un article du 12 avril 2025 publié par Syria TV et intitulé « Special Source : Rami Makhlouf Involved in Financing Coastal Events » (Source exclusive : Rami Makhlouf impliqué dans le financement des événements côtiers).

91 Troisièmement, l’élément de preuve n^o 12, qui est un article de presse du 21 décembre 2024, tiré du site Internet The New Zealand Herald, intitulé « War in Syria : How Bashar al-Assad’s inner circle fled after his fall » (Guerre en Syrie : comment l’entourage de Bachar al-Assad s’est enfui après sa chute), se réfère au requérant comme étant l’un des hommes d’affaires proches du régime de Bachar al-Assad qui ont quitté la Syrie pour s’installer dans les pays voisins, notamment le Liban, en raison de la chute de ce régime.

92 Quatrièmement, force est de constater que le requérant n’a pas apporté de nouveaux éléments de preuve permettant de renverser la présomption de lien avec le régime de Bachar al-Assad. Or, à cet égard, le Tribunal a déjà considéré, aux points 59 à 63 ci-dessus, que les éléments de preuve fournis par le requérant pour contester les motifs des actes de 2024 liés au critère de l’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie, à savoir le certificat de résidence au Liban et le certificat médical, ne suffisaient pas pour renverser la présomption de lien avec le régime de Bachar al-Assad. Dès lors, en l’absence de nouveaux éléments de preuve, une telle conclusion s’impose également pour les actes de 2025.

93 Par ailleurs, à l’instar de ce qui a été considéré au point 77 ci-dessus en ce qui concerne les actes de 2024, à supposer que le requérant ne soit plus membre du conseil d’administration du conseil des dirigeants d’entreprise syro-chinois ni président de la chambre d’industrie de Damas et de Damas-Campagne, cette circonstance ne saurait réduire l’influence dont il continuait à bénéficier en tant qu’homme d’affaires en Syrie. En effet, eu égard aux éléments de preuve mentionnés aux points 70 à 72 ci-dessus, les fonctions exercées dans ces organismes apparaissent comme secondaires par rapport à l’ampleur des activités économiques qu’il exerçait dans ce pays à la date de l’adoption des actes de 2025.

94 Par conséquent, au vu des considérations qui précèdent, il convient de conclure que le Conseil n’a pas commis d’erreur d’appréciation en considérant, au moment de l’adoption des actes de 2025, que le requérant était un homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie en lien avec l’ancien régime de Bachar al-Assad.

Conclusion

95 Selon une jurisprudence constante, eu égard à la nature préventive des décisions adoptant des mesures restrictives, si le juge de l’Union considère que, à tout le moins, l’un des motifs mentionnés est suffisamment précis et concret, qu’il est étayé et qu’il constitue en soi une base suffisante pour soutenir cette décision, la circonstance que d’autres de ces motifs ne le seraient pas ne saurait justifier l’annulation de ladite décision (voir arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 122 et jurisprudence citée).

96 Dès lors, sans qu’il soit besoin d’examiner le bien-fondé des autres griefs soulevés par le requérant visant à remettre en cause le bien-fondé des actes attaqués au titre des autres critères d’inscription, il y a lieu de rejeter comme non fondés le quatrième moyen et le moyen nouveau.

Sur les cinquième à septième moyens, tirés des violations du droit de propriété, du principe de proportionnalité, de la liberté d’entreprise, du « droit à des conditions de vie normales » et d’une « atteinte grave au droit à la réputation »

97 En premier lieu, le requérant fait valoir que les actes attaqués violent son droit de propriété, le principe de proportionnalité et sa liberté d’entreprise. En deuxième lieu, les actes attaqués seraient contraires, d’une part, au droit à la vie de chacun et à l’interdiction de soumettre à la torture et à des peines inhumaines ou dégradantes et, d’autre part, au droit à la vie et à un niveau de vie suffisant pour assurer la santé du requérant. En troisième lieu, ces actes porteraient gravement atteinte au droit à la réputation.

98 Le Conseil fait valoir que les moyens pris ensemble sont irrecevables en ce que le requérant n’apporte aucune précision quant à la manière disproportionnée dont les droits qu’il estime avoir été violés ont été limités. En tout état de cause, ces moyens ne seraient pas fondés.

99 En premier lieu, le Tribunal relève que les cinquième à septième moyens sont recevables. En effet, contrairement à ce que soutient le Conseil, le requérant a visé les dispositions protégeant les droits fondamentaux invoqués et a indiqué en quoi le Conseil les aurait violés. En outre, il ressort en substance du mémoire en défense que le Conseil a été en mesure de répondre aux arguments du requérant. Dès lors, l’exposé des moyens répond aux exigences de l’article 76, sous d), du règlement de procédure du Tribunal, telles que précisées par la jurisprudence (voir, en ce sens, arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 126 et jurisprudence citée).

100 En second lieu, il convient de rappeler que les droits fondamentaux invoqués par le requérant, à savoir le droit de propriété, consacré à l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), la liberté d’exercer une activité économique, consacrée aux articles 15 et 16 de la Charte et, en substance, le droit au respect à la vie privée, tel que prévu par l’article 7 de la Charte, ne sont pas des prérogatives absolues et que leur exercice peut faire l’objet de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union. Ainsi, toute mesure restrictive économique ou financière comporte, par définition, des effets qui affectent les droits de propriété et le libre exercice des activités professionnelles de la personne ou de l’entité qu’elle vise, causant ainsi des préjudices à cette dernière. L’importance des objectifs poursuivis par les mesures restrictives en cause est toutefois de nature à justifier des conséquences négatives, même considérables, pour les personnes ou les entités concernées (voir arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 127 et jurisprudence citée).

101 En outre, le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union et qui est repris à l’article 5, paragraphe 4, TUE, exige que les moyens mis en œuvre par une disposition du droit de l’Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre (voir arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 128 et jurisprudence citée).

102 En l’espèce, il est certes vrai que les droits du requérant sont restreints en partie du fait des mesures restrictives prises à son égard, dès lors qu’il ne peut pas disposer de ses fonds éventuellement situés sur le territoire de l’Union ni les transférer vers l’Union, sauf en vertu d’autorisations particulières. De même, les mesures restrictives visant le requérant peuvent avoir un impact sur ses éventuelles activités professionnelles en raison des mêmes motifs et des limitations prévues quant à l’entrée ou au passage en transit sur le territoire de l’Union. Elles portent également atteinte à son droit au respect de la vie privée et familiale et ont un impact sur sa réputation, dès lors qu’elles ont un impact sur ses conditions de vie (voir, en ce sens, arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 129).

103 Cependant, premièrement, l’adoption de mesures restrictives à l’encontre du requérant revêt un caractère adéquat, dans la mesure où elle s’inscrit dans un objectif d’intérêt général aussi fondamental pour la communauté internationale que la protection des populations civiles. En effet, le gel des fonds ainsi que l’interdiction d’entrer sur le territoire de l’Union concernant des personnes identifiées comme étant impliquées dans le soutien au régime de Bachar al-Assad ne sauraient, en tant que tels, passer pour inadéquats (voir arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 130 et jurisprudence citée).

104 À cet égard, il convient de rappeler que, si les mesures restrictives en cause ne visaient que les dirigeants du régime de Bachar al-Assad, la réalisation des objectifs poursuivis par le Conseil aurait pu être mise en échec, ces dirigeants pouvant facilement obtenir le soutien, notamment financier, dont ils avaient besoin pour poursuivre ladite répression, par le biais d’autres personnes soutenant ledit régime (voir arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 131 et jurisprudence citée).

105 En outre, même après la chute du régime de Bachar al-Assad, l’objectif mentionné au point 103 ci-dessus demeure primordial et d’actualité. En effet, comme le Conseil l’a souligné aux considérants 8 et 13 de la décision 2025/1096, et sans que le requérant le conteste, des personnes et entités liées au régime de Bachar al-Assad et dont les noms sont inscrits sur les listes en cause continuent d’occuper des fonctions importantes et influentes, risquent de soutenir, par des moyens financiers ou autres, de nouveaux affrontements armés et sont susceptibles de jouer un rôle dans des tentatives visant à mettre fin à la transition. En particulier, les hommes et femmes d’affaires représentent un risque intrinsèque de répression violente de la société civile et de la transition pacifique en Syrie.

106 Ainsi, dès lors qu’il a été établi que le requérant était un homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie et qu’il n’a pas renversé la présomption de lien avec le régime de Bachar al-Assad, il ne saurait soutenir que l’adoption de mesures restrictives à son égard ne pourrait pas avoir un effet positif afin d’atteindre l’objectif défini au point 103 ci-dessus, ni que le Conseil a adopté les actes attaqués sans tenir compte de sa situation concrète et individuelle (voir, en ce sens, arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 132).

107 Deuxièmement, en ce qui concerne leur caractère nécessaire, il convient de constater que des mesures alternatives et moins contraignantes, telles qu’un système d’autorisation ou une obligation de justification a posteriori de l’usage des fonds versés, ne permettent pas aussi efficacement d’atteindre l’objectif poursuivi, à savoir l’exercice d’une pression sur les soutiens du régime de Bachar al-Assad, notamment eu égard à la possibilité de contourner les restrictions imposées. Il en résulte que, étant donné l’importance primordiale du maintien de la paix et de la sécurité internationales, les restrictions aux droits du requérant causées par les actes attaqués sont justifiées par un objectif d’intérêt général et ne sont pas disproportionnées au regard des buts visés (voir, en ce sens, arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 133 et jurisprudence citée).

108 D’une part, cette conclusion n’est pas infirmée par l’argument du requérant selon lequel les mesures en cause le priveraient de la possibilité d’obtenir un traitement médical. En effet, la décision 2013/255, telle que modifiée, en dernier lieu, par la décision 2025/1096, et le règlement n^o 36/2012, tel que modifié, en dernier lieu, par le règlement 2025/1098, prévoient que l’autorité compétente d’un État membre peut autoriser l’entrée sur son territoire, notamment pour des raisons urgentes d’ordre humanitaire, ce qui a pour effet de limiter l’atteinte portée au droit à la vie du requérant (voir, en ce sens, arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 134 et jurisprudence citée).

109 D’autre part, concernant l’hostilité dont le requérant et sa famille feraient l’objet et l’insécurité dans laquelle ils se trouveraient, de même que les menaces envers leur vie et leur santé auxquelles ils devraient faire face, force est de constater que le requérant n’a apporté aucun élément de nature à démontrer que les mesures prises à son égard avaient eu de telles conséquences (voir, en ce sens, arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil, T-502/23, non publié, EU:T:2025:445, point 135 et jurisprudence citée).

110 Au vu de tout ce qui précède, il convient de rejeter les cinquième à septième moyens et, partant, le recours dans son ensemble.

Sur les dépens

111 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, le requérant ayant succombé, il convient de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre)

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) M. Samer Al Dibs est condamné aux dépens.

Sampol Pucurull

Laitenberger

Stancu

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 18 mars 2026.

Signatures

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* Langue de procédure : le bulgare.