Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 mars et 19 mai 2025, M. B… A… demande au juge des référés :

1°) de condamner la commune de Besançon, sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, au paiement d’une indemnité de 4 000 euros, à raison de 3 000 euros de préjudice matériel et de 1 000 euros de préjudice moral, à titre de provision à valoir sur ses préjudices consécutifs à l’illégalité de la décision du 8 novembre 2022 par laquelle lui a été refusée une autorisation de cumul d’activités ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Besançon la somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

3°) de ne pas faire droit à la demande de la commune de Besançon, de réduire les prétentions pour les ramener à de plus justes proportions.

Il soutient que :

- le préjudice matériel est chiffré et démontré notamment avec la communication, par la responsable du service sécurité civile et publique de la délégation Grand Est de Nancy, du tarif applicable pour les formateurs du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) de 50,45 euros par heure de formation, correspondant à raison de 20 jours d’enseignement à 6 054 euros hors frais de déplacement ;

- le préjudice moral peut être évalué à 2 000 euros ;

- si la demande de cumul d’activité qu’il a formulée avait été acceptée, le nombre de jours d’enseignement de l’activité accessoire aurait en outre pu être porté à plus de 6 jours ;

- il n’a pas formulé la deuxième demande de cumul d’activités, qui aurait porté sur 13 jours, dès lors que la première lui avait été refusée ;

- il n’a pas été contractuellement retenu par le CNFPT de Meurthe et Moselle pour assurer l’enseignement au regard du seul refus, par la maire de Besançon, d’autorisation de cumul d’activité accessoire, empêchant l’organisme de lui délivrer un contrat ;

- il n’a commis aucune illégalité, ne se trouve pas dans une situation irrégulière et a respecté les conditions du décret n°2020-69 du 20 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique qui régit les demandes d’autorisation de cumul d’activité accessoire ;

- il a transmis une demande préalable d’indemnisation le 5 décembre 2024, rejetée le 18 février 2025 ;

- de plus, le directeur des ressources humaines a reconnu que ses services ont outrepassé leurs devoirs de réserve et de discrétion en avisant le CNFPT Nancy du refus d’autorisation pour motif sanction disciplinaire.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 mai 2025, la commune de Besançon, représentée par M^e Suissa, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal, à titre subsidiaire, de réduire les prétentions du requérant pour les ramener à de plus justes proportions. La commune demande également de condamner le requérant à lui verser la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

si M. A… a contesté et obtenu l’annulation de la décision de la maire de Besançon en date du 8 novembre 2022, par le jugement n° 2202001 du 3 décembre 2024, il n’a en revanche bénéficié d’aucune autorisation de cumul d’activité accessoire ;

la responsabilité d’une personne publique ne peut conduire à la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans une illégalité mais découlent directement et exclusivement de la situation irrégulière dans laquelle la victime s’est elle-même placée ;

en l’absence de toute autorisation, les diligences que M. A… a pu accomplir auprès du CNFPT l’ont été en vain, puisqu’il ne justifie d’aucune autorisation ;

il ne justifie d’aucune perte de chance, ni même d’aucun préjudice ;

il ne justifie ni d’un accord contractuel ni d’une vacation ;

les extraits de son espace intervenant ne font pas mention d’un quelconque engagement, mais seulement de ses expériences passées et de ses vœux, en tant qu’intervenant potentiel ;

il ne justifie aucunement d’un préjudice matériel et ne produit aucun élément de nature à justifier d’une altération de ses conditions d’existence.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique ;

- le jugement n°2202001 du 3 décembre 2024 du tribunal administratif de Besançon ;

- le code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

M. B… A…, gardien de police municipale affecté à Besançon, a sollicité, le 25 octobre 2022, l’autorisation d’exercer une activité accessoire consistant en des heures d’enseignement pour le compte du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) de Meurthe et Moselle dans le cadre de la formation initiale des gardiens de police municipale, pour une durée de 6 jours. Par une décision du 8 novembre 2022, la maire de Besançon a refusé de faire droit à cette demande de cumul d’activités. Par un jugement n° 2202001 du 3 décembre 2024, le tribunal administratif de Besançon a annulé cette décision. M. A… a saisi la maire de Besançon, le 5 décembre 2024, d’une demande préalable d’indemnisation de ses préjudices matériel et moral Cette demande a été rejetée le 18 février 2025. Par la présente requête, M. A… demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, de condamner la commune de Besançon à lui verser une somme de 4 000 euros à titre de provision à valoir sur l’indemnisation de ses préjudices consécutifs à l’illégalité de la décision du 8 novembre 2022.

Sur la demande de provision :

D’une part aux termes de l’article R. 541-1 du code de justice administrative : « Le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. Il peut, même d’office, subordonner le versement de la provision à la constitution d’une garantie ». Il résulte de ces dispositions que, pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s’assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l’existence avec un degré suffisant de certitude. Dans l’hypothèse où l’évaluation du montant de la provision résultant de cette obligation est incertaine, le juge des référés ne doit allouer de provision, le cas échéant assortie d’une garantie, que pour la fraction de ce montant qui lui parait revêtir un caractère de certitude suffisant. D’autre part, toute illégalité commise par l’administration constitue, en principe, une faute susceptible d’engager la responsabilité de son auteur pour autant qu’il en soit résulté un préjudice présentant un lien direct et certain avec le vice entachant cette décision.

M. A… demande, en premier lieu, le versement d’une somme provisionnelle en réparation des préjudices matériel et moral subis à raison de l’illégalité de la décision du 8 novembre 2022 par laquelle la maire de Besançon a refusé de faire droit à sa demande de cumul d’activités au motif de « l’incompatibilité entre l’activité accessoire que souhaite exercer M. A… et les motifs qui ont conduit à la sanction disciplinaire qui lui a été infligée le 2 juin 2022 ». Le jugement susvisé du 3 décembre 2024 rappelle que l’intéressé s’était rendu coupable de falsifications de certificats médicaux pour obtenir indûment des autorisations d’absence pour son enfant, et avait fait l’objet d’une ordonnance pénale pour ce délit de faux et usage de faux en écritures privées et que la maire de Besançon a estimé que ces faits constituaient un manquement aux garanties d’honorabilité et de moralité qui incombent à tout agent public, a fortiori aux agents de police municipale, et que ce manquement était incompatible avec l’objet de la formation que l’intéressé souhaitait dispenser, cette formation visant notamment à inculquer aux futurs gardiens de police municipale le respect du code de déontologie.

Par son jugement du 3 décembre 2024, devenu définitif, le tribunal de céans a annulé la décision du 8 novembre 2022 pour erreur de droit, le motif opposé à la demande d’autorisation de cumul présentée par M. A… ne figurant pas au nombre des motifs, limitativement énumérés par les textes applicables en particulier le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique, pouvant légalement fonder un tel refus. Ainsi qu’il est rappelé par les juges du fond, il résulte des dispositions applicables que l’exercice d’une activité à titre accessoire par un fonctionnaire, ou un agent qui lui est assimilé [pour l’application de ce texte], constitue une dérogation au principe général selon lequel les fonctionnaires consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées par l’administration. L’exercice d’une activité à titre accessoire est, sauf exceptions, soumise par la loi à autorisation préalable et celle-ci ne peut être accordée par l’autorité dont relève l’agent qu’à la condition que cette activité accessoire soit compatible avec les fonctions confiées à l’agent en cause et n’affecte pas leur exercice.

La commune de Besançon oppose à la demande indemnitaire de M. A… dans le courrier du 18 février 2025 comme dans son mémoire en défense l’absence de préjudice démontré en lien direct et certain avec l’illégalité entachant la décision du 8 novembre 2022. Elle ne justifie en revanche, ni même n’allègue, que l’autorisation de cumul d’activité accessoire sollicitée par M. A… aurait pu lui être légalement refusée. Dans ces conditions, et compte tenu du motif illégalement opposé à la demande d’autorisation de cumul de l’intéressé, ce dernier se trouvait empêché de dispenser un quelconque enseignement dans le cadre de la formation initiale des gardiens de police municipale organisée par le CNFPT de Meurthe et Moselle.

M. A… demande le versement d’une somme provisionnelle de 3 000 euros à faire valoir sur un préjudice financier qu’il estime à 6 054 euros correspondant au manque à gagner pour 20 jours d’enseignement non dispensé à raison de 6 heures par jour rémunérés au taux horaire de 50,45 euros.

Il résulte de l’instruction, notamment des échanges entre le conseiller formation de la délégation Grand-Est du CNFPT de Meurthe et Moselle et M. A… retracés sur l’Espace Intervenants créé par ce dernier à une date non précisée, qu’il a proposé ses services pour un enseignement en droit pénal et que sa proposition a donné lieu auxdits échanges à partir de début avril 2022. Dans un courriel du 29 avril suivant, le conseiller formation fait part de l’intérêt du CNFPT pour un enseignement en droit pénal pour une durée de 6 jours sur la promotion APM6-2022 ou sur la promotion APM1-2023, ainsi que pour une intervention en qualité de référent technique et des écrits professionnels pour une durée d’environ 10 jours sur la promotion APM1-2023 ou sur la promotion APM2-2023. Lors de nouveaux échanges à compter du 13 mai 2022, le conseiller formation interroge M. A… sur ses disponibilités pour une intervention en droit pénal pour les stagiaires de l’APM5-2022 et non sur la promotion APM6-2022. Dans le dernier courriel versé à l’instance par le requérant et daté du 17 mai 2022, le conseiller formation apporte à celui-ci des informations très précises sur les modalités d’intervention en lui indiquant que « l’APM 5 commence le 5 septembre, l’intervention en droit pénal commence en semaine 1 ou 2, puis semaine 3, 4, 5 et 6, sur une base d’environ 7 jours de formation en droit pénal. L’APM 6 commence le 14 novembre, les cours en Ecrits professionnels sont aussi situés en semaine 5, 6, 7, 8, 9 sur une base de 13 jours environ d’intervention », en émettant toutefois une réserve en ajoutant « A voir si l’enchainement de deux promotions à la suite de deux missions distinctes est pertinent ou non ». M. A…, auquel incombe la charge de la preuve de la réalité et de l’étendue du préjudice dont il entend obtenir réparation, ne produit à l’appui de sa demande aucun autre élément, en particulier aucun échange intervenu entre le 17 mai 2022 et le 25 octobre 2022, date de la demande d’autorisation de cumul d’activité accessoire adressée à la commune de Besançon. Il résulte également de l’instruction que cette demande porte sur une intervention en droit pénal sur la période de novembre 2022 à janvier 2023 à raison de 6 jours, dont les dates sont précisées comme étant les 21 et 22 novembre 2022, les 5 et 12 décembre 2022, puis les 2 et 24 janvier 2023.

Compte tenu de l’ensemble des éléments exposés au point précédent, M. A… peut être regardé comme démontrant de manière suffisamment certaine qu’il avait été retenu par le CNFPT de Meurthe et Moselle pour dispenser un enseignement de droit pénal pour une durée de 6 jours correspondant à la demande d’autorisation de cumul d’activité accessoire illégalement refusée. Pour le surplus, l’intéressé ne démontre pas qu’il aurait subi une perte de chance de dispenser davantage d’heures d’enseignement. Les autres éléments de chiffrage avancés par l’intéressé n’étant pas discutés en défense et, en particulier, le taux de rémunération horaire étant justifié, le préjudice financier de M. A… correspondant à une créance non sérieusement contestable s’élève seulement à la somme de 1 816,20 euros.

En second lieu, M. A… demande le versement d’une somme provisionnelle de 1 000 euros à valoir sur son préjudice moral qu’il estime à 2 000 euros. S’il indique, d’une part, que le service des ressources humaines de la commune de Besançon a manqué à son obligation de réserve et de discrétion, un tel manquement à le supposer établi correspond à un fait générateur distinct de l’illégalité fautive de la décision du 8 novembre 2022. D’autre part, il résulte de la chronologie des faits exposée au point 7 de la présente ordonnance qu’après avoir formalisé des échanges et obtenu pour le moins un accord de principe du CNFPT pour un enseignement de 6 jours dès la mi-mai 2022, M. A… a attendu le 25 octobre 2022, soit moins d’un mois avant le premier jour de formation prévu le 21 novembre 2022 pour présenter sa demande d’autorisation de cumul d’activité accessoire, sans qu’il soit démontré ni même allégué qu’il aurait auparavant entrepris des démarches même informelles pour s’assurer de l’accord de principe de son employeur pour l’activité envisagée. Dans ces conditions, la demande d’indemnisation du préjudice moral de M. A… ne présente pas le caractère d’une créance non sérieusement contestable.

Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Besançon est seulement condamnée à verser à M. A… une somme provisionnelle de 1 816,20 euros à valoir sur les préjudices consécutifs à l’illégalité fautive entachant la décision du 8 novembre 2022.

Sur les frais du litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A…, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune de Besançon au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. M. A… ne justifie pas, quant à lui, avoir exposé le moindre frais.

O R D O N N E :

Article 1er : La commune de Besançon est condamnée à verser à M. A…, à titre de provision à valoir sur l’indemnisation de ses préjudices, une somme de 1 816,20 euros.

Article 2 : Les conclusions de la requête de M. A… sont rejetées pour le surplus.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Besançon présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B… A… et à la commune de Besançon.

Fait à Besançon, le 3 mars 2026.

La présidente,

Juge des référés,

C. Schmerber

La République mande et ordonne au préfet du Doubs en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière