Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 25 août 2023, M^me C… B… A…, représentée par M^e Zahedi, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 27 février 2023 par laquelle la maire de Fresnes a refusé de renouveler son contrat à durée déterminée, ensemble la décision implicite par laquelle cette autorité a rejeté son recours gracieux ;

2°) de condamner la commune de Fresnes à lui payer la somme totale de 21 984,42 euros en réparation du préjudice matériel et du préjudice moral qu’elle estime avoir subis ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Fresnes la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M^me B… A… soutient que :

- la décision attaquée n’a pas fait l’objet d’une procédure contradictoire préalable ;

- elle n’est pas motivée ;

- elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’elle n’est pas justifiée par l’intérêt du service ;

- elle est illégale dès lors qu’elle devait se voir proposer un contrat à durée indéterminée ;

- le recours abusif à des contrats à durée déterminée est de nature à engager la responsabilité pour faute de la commune ;

- l’illégalité fautive de la décision de non-renouvellement de son contrat est de nature à engager la responsabilité pour faute de la commune ;

- elle a subi un préjudice financier devant être indemnisé à hauteur de 11 984,42 euros et un préjudice moral devant être indemnisé à hauteur de 10 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 25 juin 2025, présenté par M^e Bazin, la commune de Fresnes, représentée par sa maire en exercice, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 1999/70/CE du Conseil de l’Union européenne du 28 juin 1999 ;

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Massengo, rapporteure,

- les conclusions de M^me Leconte, rapporteure publique,

- les observations de M^e Miagkoff, représentant la requérante, et celles de M^e Ouillé, représentant la commune de Fresnes.

Considérant ce qui suit :

M^me B… A… a été recrutée par la commune de Fresnes à compter du 1er septembre 2009 en qualité d’adjointe technique de deuxième classe non titulaire, à temps non complet puis à temps complet à compter du mois de janvier 2016. En dernier lieu, elle a été recrutée sous contrat à durée déterminée du 1er février au 30 avril 2023, afin de pourvoir un emploi permanent vacant. Par une décision du 27 février 2023, le maire de Fresnes a refusé de renouveler son contrat. Par un courrier reçu le 2 mai 2023, l’intéressée a formé un recours gracieux contre cette décision, et a demandé au maire de Fresnes de l’indemniser des préjudices qu’elle estimait avoir subis, résultant du recours abusif à des contrats à durée déterminée sur la période du 1er septembre 2009 au 30 avril 2023 et de l’illégalité fautive de la décision de non-renouvellement de son contrat. Cette autorité a implicitement rejeté les demandes de M^me B… A…. Par la présente requête, M^me B… A… demande l’annulation de la décision du 27 février 2023, ensemble la décision implicite par laquelle le maire de Fresnes a rejeté son recours gracieux, et la condamnation de la commune de Fresnes à lui payer la somme totale de 21 984,42 euros en réparation du préjudice financier et du préjudice moral qu’elle estime avoir subis.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Un agent public qui a été recruté par un contrat à durée déterminée ne bénéficie pas d’un droit au renouvellement de son contrat. Toutefois, l’administration ne peut légalement décider, au terme de son contrat, de ne pas le renouveler que pour un motif tiré de l’intérêt du service. Un tel motif s’apprécie au regard des besoins du service ou de considérations tenant à la personne de l’agent non-titulaire dont la manière de servir ne donne pas satisfaction. Par ailleurs, il appartient à l’autorité administrative, lorsque l’agent soutient que la décision de non-renouvellement n’a pas été prise dans l’intérêt du service, d’indiquer, s’ils ne figurent pas dans la décision, les motifs pour lesquels son contrat à durée déterminée n’a pas été renouvelé.

En l’espèce, la commune de Fresnes fait valoir que la décision de non-renouvellement du contrat à durée déterminée de M^me B… A… s’inscrivait dans le cadre d’une politique globale de la commune en matière de ressources humaines, engagée dès 2021, visant à résorber la précarisation de ses agents contractuels et notamment des agents d’entretien. La commune de Fresnes produit, au soutien de ses allégations, dix-huit contrats à durée déterminée d’agents qui auraient bénéficié de cette politique de résorption. Il résulte de l’examen de ces pièces que l’un de ces contrats est strictement identique au dernier contrat de la requérante, dont le non-renouvellement est l’objet du litige, les dix-sept autres contrats produits étant des contrats à durée déterminée d’une durée d’une année, signés plus d’un an avant la décision en litige. Ces contrats concernent des postes à temps non-complet, prévoyant pour trois d’entre eux une quotité de temps de travail inférieure à 50 %, alors qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment des bulletins de salaire et actes d’engagement produits par la requérante que cette dernière était embauchée par la commune à temps complet à compter du mois de janvier 2016. Ainsi, les éléments produits par la commune ne permettent pas d’établir que la stratégie de gestion des ressources humaines tendant à résorber le statut précaire de ses agents d’entretien imposait le non-renouvellement du contrat de M^me B… A… en particulier, et que cette décision répondait à un intérêt du service. Dans ces conditions, M^me B… A… est fondée à soutenir que la décision de non-renouvellement de son contrat est entachée d’erreur manifeste d’appréciation.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens soulevés, que la décision du maire de Fresnes du 27 février 2023 est entachée d’illégalité et doit être annulée.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune :

En premier lieu, il résulte des constatations opérées au point 3 que M^me B… A… est fondée à demander la réparation des préjudices ayant résulté de l’illégalité fautive de la décision du 27 février 2023 de non-renouvellement de son contrat à durée déterminée.

En deuxième lieu, d’une part aux termes de l’article 1er de la directive 1999/70/CE du Conseil de l’Union européenne du 28 juin 1999 concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée : « La présente directive vise à mettre en œuvre l’accord cadre sur le travail à durée déterminée, figurant en annexe, conclu le 18 mars 1999 entre les organisations interprofessionnelles à vocation générale (CES, UNICE, CEEP) ». Aux termes de l’article 2 de cette directive : « Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 10 juillet 2001 ou s’assurent, au plus tard à cette date, que les partenaires sociaux ont mis en place les dispositions nécessaires par voie d’accord, les États membres devant prendre toute disposition nécessaire leur permettant d’être à tout moment en mesure de garantir les résultats imposés par la présente directive. (…) ». En vertu des stipulations de la clause 5 de l’accord-cadre annexé à la directive, relative aux mesures visant à prévenir l’utilisation abusive des contrats à durée déterminée : « 1. Afin de prévenir les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs, les États membres, après consultation des partenaires sociaux, conformément à la législation, aux conventions collectives et pratiques nationales, et/ou les partenaires sociaux, quand il n’existe pas des mesures légales équivalentes visant à prévenir les abus, introduisent d’une manière qui tienne compte des besoins de secteurs spécifiques et/ou de catégories de travailleurs, l’une ou plusieurs des mesures suivantes : a) des raisons objectives justifiant le renouvellement de tels contrats ou relations de travail ; b) la durée maximale totale de contrats ou relations de travail à durée déterminée successifs ; c) le nombre de renouvellements de tels contrats ou relations de travail. 2. Les États membres, après consultation des partenaires sociaux et/ou les partenaires sociaux, lorsque c’est approprié, déterminent sous quelles conditions les contrats ou relations de travail à durée déterminée : a) sont considérés comme « successifs » ; b) sont réputés conclus pour une durée indéterminée ».

Ces dispositions, telles qu’elles ont été interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, imposent aux États membres d’introduire de façon effective et contraignante dans leur ordre juridique interne, s’il ne le prévoit pas déjà, l’une au moins des mesures énoncées aux a) à c) du paragraphe 1 de la clause 5, afin d’éviter qu’un employeur ne recoure de façon abusive au renouvellement de contrats à durée déterminée. Lorsque l’État membre décide de prévenir les renouvellements abusifs en recourant uniquement aux raisons objectives prévues au a), ces raisons doivent tenir à des circonstances précises et concrètes de nature à justifier l’utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs. Il ressort également de l’interprétation de la directive retenue par la Cour de justice de l’Union européenne que le renouvellement de contrats à durée déterminée afin de pourvoir au remplacement temporaire d’agents indisponibles répond, en principe, à une raison objective au sens de la clause citée ci-dessus, y compris lorsque l’employeur est conduit à procéder à des remplacements temporaires de manière récurrente, voire permanente, alors même que les besoins en personnel de remplacement pourraient être couverts par le recrutement d’agents sous contrats à durée indéterminée. Toutefois, si l’existence d’une telle raison objective exclut en principe que le renouvellement des contrats à durée déterminée soit regardé comme abusif, c’est sous réserve qu’un examen global des circonstances dans lesquelles les contrats ont été renouvelés ne révèle pas, eu égard notamment à la nature des fonctions exercées par l’agent, au type d’organisme qui l’emploie, ainsi qu’au nombre et à la durée cumulée des contrats en cause, un abus.

D’autre part, les dispositions de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans leur rédaction antérieure à la loi du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, puis celles des articles 3-1 et 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 dans leur rédaction issue de la loi précitée du 12 mars 2012, puis enfin celles des articles L. 332-8, L. 332-13 et L. 332-14 du code général de la fonction publique, autorisent le recours à une succession de contrats à durée déterminée pour recruter des agents, afin de procéder notamment à des remplacements de fonctionnaires temporairement indisponibles ou à des vacances d’emplois.

Ces dispositions se réfèrent ainsi, s’agissant de la possibilité de recourir à des contrats à durée déterminée, à des « raisons objectives », de la nature de celles auxquelles la directive renvoie. Elles ne font nullement obstacle à ce qu’en cas de renouvellement abusif de contrats à durée déterminée, l’agent concerné puisse se voir reconnaître un droit à l’indemnisation du préjudice éventuellement subi lors de l’interruption de la relation d’emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s’il avait été employé dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée. Il incombe au juge, pour apprécier si le renouvellement des contrats présente un caractère abusif, de prendre en compte l’ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d’organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause.

Il résulte de l’instruction que M^me B… A… a été employée par la commune de Fresnes en qualité d’adjointe technique de 2ème classe à temps non complet, puis à temps complet, afin d’assurer notamment l’entretien et le nettoyage des locaux communaux, à compter du mois de septembre 2009 et ce de manière quasi continue jusqu’en 2023. Entre les mois de septembre 2009 et janvier 2016, elle a été employée à temps non complet, à raison de quotités de temps de travail variables selon les mois, et sans signer d’acte d’engagement préalablement à l’exercice de ses fonctions. Entre 2009 et 2012, elle a ainsi fait l’objet d’au moins vingt arrêtés de nomination, relatifs à des heures de travail déjà effectuées pour la commune durant les mois précédents. Puis, entre 2012 et 2016, elle a été destinataire de plusieurs courriers l’informant de son recrutement pour des durées variables, de deux mois à un an. Enfin, à compter du 1er janvier 2016 et jusqu’à la rupture de la relation de travail en avril 2023, elle a travaillé de manière quasi continue, à temps complet, durant certaines périodes sous couvert de contrats à durée déterminée signés pour des durées variables de trois à six mois, et sans contrat durant certaines autres périodes. Il est constant que M^me B… A… a été recrutée, jusqu’à la fin de l’année 2022 soit durant plus de treize ans, en vue de faire face à l’indisponibilité temporaire d’un agent, sans toutefois que la commune de Fresnes ne produise aucun élément permettant d’établir la réalité de ce motif. En outre, la commune ne produit pas la déclaration de vacance d’emploi ayant justifié l’ultime recrutement de l’intéressée, du 1er février 2023 au 30 avril 2023. Dans ces conditions, et en dépit de l’absence de justificatifs de son travail au sein de la commune pour les périodes d’août 2018 à février 2019, d’août 2021 à octobre 2021 et de décembre 2022 à janvier 2023, M^me B… A…, qui a exercé les mêmes fonctions durant une période quasi-continue de près de quatorze ans, dans le cadre de multiples actes d’engagement de courte durée, est fondée à soutenir que la commune de Fresnes a recouru abusivement à des contrats à durée déterminée et a, ce faisant, commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

Sur les préjudices :

En premier lieu, M^me B… A… soutient qu’elle a subi un préjudice moral, résultant d’une part, du recours abusif à des contrats de courte durée, la maintenant dans une situation de précarité et d’incertitude et, d’autre part, de l’illégalité et du caractère brutal de la rupture de sa relation de travail avec la commune de Fresnes, qui l’employait depuis 2009. Dans les circonstances de l’espèce, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par M^me B… A… en évaluant l’indemnité due à ce titre à une somme de 3 000 euros.

En second lieu, ainsi qu’il a été dit au point 9 du présent jugement, le recours abusif à des contrats à durée déterminée ouvre un droit à l’indemnisation du préjudice subi lors de l’interruption de la relation d’emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels l’intéressée aurait pu prétendre en cas de licenciement si elle avait été employée dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée.

Aux termes de l’article 45 du décret du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : « La rémunération servant de base au calcul de l’indemnité de licenciement est la dernière rémunération nette des cotisations de la sécurité sociale et, le cas échéant, des cotisations d’un régime de prévoyance complémentaire, effectivement perçue au cours du mois civil précédant le licenciement. Elle ne comprend ni les prestations familiales, ni le supplément familial de traitement, ni les indemnités pour travaux supplémentaires ou autres indemnités accessoires. (…) ». Aux termes des dispositions de l’article 46 de ce même décret : « L’indemnité de licenciement est égale à la moitié de la rémunération de base définie à l’article précédent pour chacune des douze premières années de services, au tiers de la même rémunération pour chacune des années suivantes, sans pouvoir excéder douze fois la rémunération de base. (…) ».

Il résulte de l’instruction que M^me B… A… a perçu, au cours du mois civil précédent la rupture de sa relation de travail avec la commune de Fresnes, la somme de 1 394,87 euros nette de cotisations et avant impôt. En application des dispositions citées au point précédent, l’indemnité de licenciement à taux plein est calculée sur la base de la moitié de cette rémunération, sur une période de douze ans, et sur la base du tiers de cette rémunération sur une période d’un an et huit mois. Par suite, il sera fait une exacte appréciation de son préjudice financier en fixant son indemnisation à une somme de 9 143,15 euros.

Il résulte des constatations opérées aux points 11 et 14 qu’il y a lieu de condamner la commune de Fresnes à payer à M^me B… A… la somme totale de 12 143,15 euros en réparation de ses préjudices.

Sur les frais liés au litige :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de Fresnes une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M^me B… A… et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du maire de Fresnes du 27 février 2023 est annulée.

Article 2  : La commune de Fresnes est condamnée à payer à M^me B… A… une somme totale de 12 143,15 euros en réparation de ses préjudices.

Article 3 : La commune de Fresnes versera à M^me B… A… une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me C… B… A… et à la commune de Fresnes.

Délibéré après l’audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Billandon, présidente,

M^me Massengo, conseillère,

M^me Bourrel Jalon, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 décembre 2025.

La rapporteure,

C. MASSENGOLa présidente,

I. BILLANDON

La greffière,

V. TAROT

La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

La greffière,