Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 29 juin 2022, la commune de Saint-Pierre-de-Mons, représentée par M^e Chamberland-Poulin, avocate, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’avis des sommes à payer émis à son encontre le 29 avril 2022 par l’établissement public Voies Navigables de France (VNF) ACR de Lyon pour un montant de 10 388,68 euros ;

2°) d’enjoindre à cette autorité d’émettre un avis des sommes à payer pour l’année 2022 correspondant à une indemnité pour occupation du domaine public fluvial, à défaut de convention d’occupation temporaire valablement conclue, équivalente à la redevance hydraulique après application de l’abattement pour usage agricole, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’établissement public VNF une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’acte attaqué est entaché d’incompétence ;

— il est entaché d’un vice de procédure, dès lors qu’il indique se fonder sur une convention du 28 décembre 2018 qui n’existe pas ;

— il est insuffisamment motivé ;

— la commune ne doit pas la taxe prévue par les dispositions de l’article R. 4316-1 du code des transports, dès lors que l’envoi par VNF a été communiqué avec cinq mois de retard par rapport à la date butoir normalement attendue, ce qui la prive de l’effectivité du principe de libre administration des collectivités territoriales ;

— l’acte attaqué méconnaît le principe général de non-rétroactivité des actes administratifs, par voie d’exception de la convention qui le fonde, adoptée le 28 décembre 2019 ;

— cette convention est également entachée d’une méconnaissance du principe de bonne foi et de loyauté des relations contractuelles, à défaut pour VNF d’avoir alerté la commune des nombreuses modifications prévues ;

— elle est également entachée d’une erreur manifeste dans l’appréciation de l’usage fait de l’eau prélevée, qui est agricole et non pas affectée aux eaux publiques.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 novembre 2022, l’établissement public Voies Navigables de France, représenté par M^e Vray, avocate, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 29 novembre 2023, la clôture d’instruction a été fixée au 13 décembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des transports ;

— le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Passerieux, rapporteure,

— les conclusions de M^me Patard, rapporteure publique,

— les observations de M^e Choplin, substituant M^e Chamberland-Poulin, représentant la commune de Saint-Pierre-de-Mons ;

— et les observations de M^e Vray, représentant l’établissement public VNF.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Saint-Pierre-de-Mons exploite une station de pompage d’une emprise de 147,9 m² sur une section de la Garonne relevant du domaine public de l’établissement public Voies navigables de France (VNF), avec qui elle a conclu le 9 décembre 2013 une convention temporaire d’occupation du domaine fluvial, en vigueur du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2018. Cette convention prévoit le règlement de la taxe sur les titulaires d’ouvrages de prise d’eau, rejet d’eau ou autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d’eau sur le domaine public fluvial, dite taxe hydraulique. Le 22 novembre 2018, la commune en a sollicité le renouvellement. Le 14 janvier 2019, elle a signé un projet de convention n° 81311800293, notifié à VNF le 16 janvier suivant, qui l’a signé à son tour le 28 décembre 2019. Cette convention a été conclue pour la période allant du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2023. Le 29 avril 2022, l’établissement public VNF a émis à l’encontre de la commune de Saint-Pierre-de-Mons un avis des sommes à payer d’un montant de 10 388,68 euros au titre de l’année 2022. Par courrier du 20 juin 2022, la commune a formé un recours gracieux à l’encontre de cet avis. Le silence gardé par l’établissement public sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet. Par la présente requête, la commune de Saint-Pierre-de-Mons demande au tribunal d’annuler l’avis de sommes à payer émis le 29 avril 2022 ainsi que de la décharger du montant correspondant à l’abattement pour usage agricole appliqué à la redevance hydraulique au cours de cette année.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, par une décision du 31 décembre 2012 modifiée, le directeur général de VNF a désigné les directeurs territoriaux en qualité d’ordonnateurs secondaires. Par une décision du 5 novembre 2018, le directeur général de VNF a nommé M. A D directeur territorial Sud-Ouest de VNF. Par une décision du 1er avril 2022, le directeur territorial Sud-Ouest a délivré à M. B C, chef du service développement et signataire de l’avis en litige, en l’absence de M. D, une délégation à l’effet de signer les pièces d’ordonnancement de recettes concernant les redevances domaniales. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision contestée doit être écarté.

3. En deuxième lieu, la circonstance que l’avis des sommes à payer en litige indique que la convention d’occupation du domaine public n° 81311800293 mentionnée au point 1 a été signée le 28 décembre 2018, alors qu’elle a été signée le 28 décembre 2019, laquelle constitue une simple erreur de plume, n’a pas pour effet, contrairement à ce que soutient la commune requérante, de l’entacher d’un vice de procédure ou d’un vice de forme.

4. En troisième lieu, en invoquant une insuffisance de la motivation de l’avis des sommes à payer, la commune doit être regardée comme soutenant que l’avis en litige n’indique pas les bases de la liquidation. Aux termes du premier alinéa de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « () Toute créance liquidée faisant l’objet d’une déclaration ou d’un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ». En vertu de ces dispositions, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l’état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur

5. En l’espèce, l’avis mentionne qu’il porte sur la convention d’occupation temporaire de prise et rejet d’eau par un ouvrage hydraulique n° 81311800293, en vigueur du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2023, signée le 28 décembre 2018, pour un montant annuel de 10 388,68 euros, correspondant à la période de facturation de l’année 2022. Dès lors que la référence au numéro de la convention permettait à la commune, en dépit de l’erreur de plume mentionnée au point 3, de connaître le fondement du titre en litige et qu’il résulte de l’instruction que la convention concernée a été préalablement adressée à la commune, et que cette dernière comportait l’objet du contrat et les modalités de détermination de la créance, le moyen tiré du défaut d’indication des bases de la liquidation doit être écarté.

6. En quatrième lieu, la commune de Saint-Pierre-de-Mons n’est pas fondée à se prévaloir, à l’encontre de l’avis des sommes à payer en litige émis au titre de l’année 2022, de la méconnaissance du délai prévu l’article R. 4316-1 du code des transports dès lors que ces dispositions ont été modifiées par décret du 13 décembre 2019, entré en vigueur le 31 décembre 2019 et ne prévoient plus, à la date de la décision en litige, un tel délai. Par suite, ce moyen ne peut qu’être écarté.

7. En cinquième lieu, lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l’exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel. Le contenu d’un contrat ne présente un caractère illicite que si l’objet même du contrat, tel qu’il résulte notamment des stipulations convenues entre les parties qui doivent être regardées comme le définissant, est, en lui-même, contraire à la loi, de sorte qu’en s’engageant pour un tel objet, le cocontractant de la personne publique la méconnaît nécessairement.

8. Il résulte de l’instruction que, la commune ayant sollicité le 22 novembre 2018 le renouvellement de la convention d’occupation du domaine public fluvial dont elle bénéficiait entre 2013 et 2018, VNT lui a adressé un projet de convention, qu’elle a retourné signé à VNF le 16 janvier 2019, qui l’a signé à son tour le 28 décembre 2019. Cette convention porte sur l’occupation du domaine public fluvial, entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2023, par deux pompes de 100 m3/h chacune, d’une emprise de 147,9 m², pour un volume prélevable de 1 752 000 m3 par an, les eaux étant affectées à un usage d'« eaux publiques » auquel n’est pas applicable l’abattement prévu pour les eaux agricoles.

9. D’une part, la commune de Saint-Pierre-de-Mons fait valoir que l’établissement public VNF a méconnu le principe de bonne foi et de loyauté des relations contractuelles, à défaut de l’avoir alertée sur les nombreuses modifications prévues par cette convention par rapport à la convention précédente en vigueur au titre de la période 2014-2018 mais également par rapport aux conventions antérieures, et en particulier sur la qualification d’affectation des pompes à un usage d’eaux publiques et non plus agricoles. Il ne résulte toutefois pas de l’instruction que la commune, qui a signé la convention en litige le 16 janvier 2019 et ne conteste pas avoir disposé d’un délai suffisant pour prendre préalablement connaissance de son contenu, lequel comportait en annexe un relevé des sommes dues, n’aurait pas consenti à ce qu’elle porte sur un usage d’eaux publiques, ni qu’elle n’aurait pas été informée des conséquences financières de cette qualification. Il en est de même de l’ajout d’une seconde pompe et de l’augmentation du volume prélevable. Par suite, la convention fondant l’avis des sommes à payer litigieux n’apparaît pas entachée d’un vice d’une particulière gravité affectant les conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement.

10. D’autre part, en se bornant à invoquer une erreur dans la qualification de l’usage de l’eau prélevée, la commune requérante n’établit pas que contenu de la convention serait illicite. Par suite, la commune n’est pas fondée à exciper de l’illégalité de la convention d’occupation domaniale pour obtenir l’annulation de l’avis des sommes à payer en litige.

11. En dernier lieu, d’une part, aucune disposition législative ou réglementaire, non plus qu’aucun principe général du droit, ne fait obstacle à ce que des stipulations d’un contrat produisent des effets rétroactifs entre les parties, à condition que ces effets ne s’étendent pas à des personnes qui ne seraient pas parties au contrat. D’autre part et en tout état de cause, la commune de Saint-Pierre-de-Mons ne saurait utilement se prévaloir, à l’encontre de l’avis des sommes à payer en litige, lequel concerne l’année 2022, du caractère rétroactif de la convention domaniale signée le 28 décembre 2019 et applicable au 1er janvier 2019.

12. Il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Pierre-de-Mons n’est pas fondée à demander l’annulation de l’avis des sommes à payer émis le 29 avril 2022. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin de décharge et d’injonction doivent également être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’établissement public VNF, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Saint-Pierre-de-Mons demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Pierre-de-Mons une somme de 1 500 euros à verser à l’établissement public VNF sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Saint-Pierre-de-Mons est rejetée.

Article 2 : La commune de Saint-Pierre-de-Mons versera à l’établissement public VNF une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Saint-Pierre-de-Mons et l’établissement public Voies Navigables de France.

Délibéré après l’audience du 17 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Brouard-Lucas, présidente,

M. Bourdarie, premier conseiller,

M^me Passerieux, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er octobre 2024.

La rapporteure,

C. PASSERIEUX

La présidente,

C. BROUARD-LUCAS

Le greffier,

A. PONTACQ

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier

N°2203510