Vu la procédure suivante :

Par une requête, et des mémoires enregistrés le 27 mars 2023, le 2 juillet 2024 et le 22 novembre 2024 (non communiqué), la SASU Urba 159, représentée par CRG avocats, M^e Versini-Campinchi, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 27 septembre 2022, par lequel la préfète de l’Allier a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par la SASU Urba 159 pour la construction d’une centrale photovoltaïque sur la commune de Saint-Victor ;

2°) d’enjoindre à la préfète de l’Allier de délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

sa requête est recevable, dès lors que les formalités de notification prévues par l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ne s’appliquent pas au recours dirigés contre un refus de permis de construire  ;

l’arrêté en litige est entaché d’un défaut de motivation ; en premier lieu, la préfète s’est bornée à reprendre les motifs de l’avis défavorable de la commission départementale de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) sans s’en approprier le contenu ; en deuxième lieu, concernant la partie du projet implantée en zone Ui, la motivation est lacunaire et ne permet pas de déterminer précisément en quoi l’implantation est de nature à compromettre la zone ; en troisième lieu, concernant encore la zone Ui, les motivations de l’arrêté sont contradictoires ;

le projet n’est pas incompatible avec la zone A du plan local d’urbanisme ; le projet de pâturage ovin est compatible avec les installations photovoltaïques ; la préfète a commis une erreur d’appréciation et une erreur de droit au regard de l’absence d’intérêt agronomique du terrain d’implantation et de l’activité agricole envisagée en parallèle de la centrale ; le terrain d’implantation ne présente pas d’intérêt agronomique et est en friche depuis plusieurs années, comme en témoignent les avis de la Mission régionale d’autorité environnementale (MIRAe) et du Pôle d’équilibre territorial et rural (PERT) Pays de la Vallée de Montluçon et du Cher porteur du SCoT ; le potentiel agronomique du terrain est médiocre, le sol étant acide et soumis à un risque d’inondation ou de saturation en eau, ce dont témoignent des études qu’elle a mandatées ; quand bien même l’état de friche du terrain serait la conséquence d’une volonté délibérée de ses propriétaires, il n’appartient pas à la préfète, pour l’instruction du permis de construire en litige, de se prononcer sur les raisons qui ont motivé les propriétaires ; un protocole agrivoltaïque a été signé avec une éleveuse d’ovins afin de réintroduire une activité agricole sur la zone en parallèle de l’activité de la centrale et ainsi de valoriser la parcelle peu propice aux cultures ; de même, l’implantation des panneaux photovoltaïque aura pour effet d’améliorer les conditions de vie du troupeau (protection contre les intempéries) ; contrairement à ce que soutient la préfète, la centrale est configurée pour permettre d’exercice d’un pâturage d’ovins ; la contractualisation avec une éleveuse témoigne du sérieux et de la réalité du projet agricole ; contrairement à ce que soutient la préfète, il n’est pas exigé par la réglementation qu’il y ait une synergie entre le projet photovoltaïque et l’activité agricole mais seulement une compatibilité ; la préfète a récemment accordé un permis de construire pour un projet très similaire ;

le projet n’est pas incompatible avec la zone Ui du plan local d’urbanisme ; le PLU prévoit qu’au sein de la zone Ui soient autorisés des ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics et des équipements publics ; le projet doit être qualifié d’ouvrage technique nécessaire au fonctionnement des services, ce que la préfète ne conteste pas, de sorte qu’il ne compromet pas l’objet de cette zone ; la préfète n’était pas liée par l’avis défavorable du maire ; indépendamment de l’exception prévue pour les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics, l’article Ui2 autorise en tout état de cause les « constructions destinées aux établissements industriels », catégorie dont relève la production d’énergie, activité industrielle qui correspond donc par nature à l’objet de la zone Ui.

Par des mémoires en défense enregistrés le 28 décembre 2023 et le 30 octobre 2024, la préfète de l’Allier conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ont été méconnues et qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par une ordonnance du 4 novembre 2024, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 22 novembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

le code de l’urbanisme ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Trimouille Coudert ;

- les conclusions de M. Nivet, rapporteur public ;

- les observations de M^e Louis, représentant la SASU Urba 159,

- les observations de M. A…, représentant le préfet de l’Allier.

Une note en délibéré a été présentée le 9 décembre 2025 par le préfet de l’Allier.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 27 septembre 2022, la préfète de l’Allier a rejeté la demande de permis de construire sollicité par la société Urba 159 en vue de la construction d’une centrale photovoltaïque sur le territoire de la commune de Saint-Victor. Le 24 novembre 2022, la société Urba 159 a introduit un recours gracieux, qui a fait l’objet d’une décision de rejet le 27 janvier 2023. Par la présente requête, elle demande au tribunal l’annulation de l’arrêté du 27 septembre 2022.

Sur la fin de non-recevoir tirée de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme :

Aux termes de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme : « En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l’encontre d’un certificat d’urbanisme, ou d’une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant un certificat d’urbanisme, ou une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code. L’auteur d’un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qu’il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. (…) ».

Les formalités de notification prévues à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ne s’appliquent pas aux recours dirigés contre un refus de permis de construire. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée par la préfète de l’Allier doit être écartée.

Sur les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction :

En ce qui concerne la légalité externe :

Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. (…) ».

Il ressort des mentions de l’arrêté contesté qu’il vise notamment le code de l’urbanisme, le plan local d’urbanisme (PLU) applicable, les avis des différentes entités consultées et celui du commissaire enquêteur. En outre, il expose que le projet de centrale photovoltaïque s’implante, pour 1 hectare, en zone Ui et, pour 6 hectares environ, en zone A. Concernant la partie située en zone A, l’arrêté précise que le potentiel agronomique des terres est certain, qu’elles ne sont pas à l’état d’abandon, que les parcelles voisines sont exploitées et que le projet d’élevage ovin ne saurait caractériser une activité agricole significative au regard des données annoncées et du potentiel du site. Elle rappelle que la zone A doit rester par principe inconstructible. Concernant la partie du projet située en zone Ui, la préfète indique qu’un projet d’équipement collectif, tel que le projet en litige, peut s’implanter dans une zone à vocation industrielle et artisanale uniquement si elle ne contrevient pas à l’objet de la zone, ce qui n’est pas, selon elle, le cas en l’espèce dès lors que la centrale photovoltaïque occuperait une superficie d’un hectare sur cette zone. Enfin, il ne ressort pas des termes de l’arrêté contesté que la préfète de l’Allier ne se serait pas approprié le contenu de l’avis défavorable de la commission départementale de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). Dès lors, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée doit être écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne le motif tiré de la méconnaissance des dispositions du règlement du plan local d’urbanisme de Saint-Victor :

Il ressort des pièces du dossier que le projet de centrale photovoltaïque en litige couvrira une superficie de 7 hectares. Il est destiné à être implanté majoritairement en zone agricole du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Victor, le restant en zone Ui du plan.

Quant à la compatibilité du projet avec la zone A du plan local d’urbanisme :

L’article R. 151-22 du code de l’urbanisme prévoit que : « Les zones agricoles sont dites « zones A » ». Selon l’article R. 151-23 de ce code : « Peuvent être autorisées en zone A : (…) 2° les constructions (…) prévus par les articles L. 151-11 (…) ». Aux termes de l’article L. 151-11 du même code : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; (…) ».

Les dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ont pour objet de conditionner l’implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

Le règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Victor prévoit que la zone A est une zone « à protéger en raison de la valeur agricole des terres et de l’intérêt des paysages » et que « à ce titre, [elle] doit rester par principe inconstructible. » Il précise, aux termes de son article A2, que « sont autorisés les ouvrages techniques nécessaires aux fonctionnements des services publics et des équipements publics. ».

Il n’est pas contesté que le projet en litige entre dans la catégorie des « ouvrages techniques nécessaires aux fonctionnements des services publics et des équipements publics. » autorisés en zone agricole du plan local d’urbanisme.

Il ressort des pièces du dossier que le projet s’étend sur une superficie de 6 hectares au sein de la zone agricole. Il porte sur des parcelles qui ont un potentiel agricole, déclarées à la politique agricole commune jusqu’en 2011 et exploitées jusqu’en 2012 en vergers et céréales sans que l’absence d’exploitation des terres depuis cette dernière date ne soit justifiée par l’absence d’intérêt agronomique du site mais plutôt, ainsi que l’indique la préfète, non contredite en défense, par une stratégie de rétention foncière des propriétaires. Le site est implanté sur le territoire de la commune de Saint-Victor, caractérisé par une forte pression sur le foncier agricole. L’activité agricole qui est envisagée sur le site d’implantation est une activité d’élevage ovin portant, selon le pétitionnaire, sur « 50 à 80 bêtes » ou sur « 8 à 12 têtes par hectares », sans plus de précision. Ces données sont contredites par l’estimation effectuée par le service instructeur qui fait état de 2 à 2,43 brebis par hectare, la moyenne de la région s’établissant à 6 brebis par hectare. La préfète fait également valoir, sans être utilement contredite, que la conception du parc photovoltaïque projeté ne respecte pas les hauteurs minimales des tables, les espacements des rangées ainsi que les distances en fin de rangées nécessaires au retournement des engins agricoles, tels qu’ils sont préconisés par le guide de l’Institut de l’élevage (IDELE), institut technique agréé par le ministère de l’agriculture. Enfin, le projet implique un taux de couverture de 54 %, regardé comme incompatible avec une activité d’élevage d’ovins. Dès lors, le projet envisagé ne peut pas être regardé comme permettant l’exercice d’une activité agricole significative au sens des dispositions précitées. Par suite, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation ni d’erreur de droit que la préfète de l’Allier a estimé que le projet présenté par la société Urba 159 n’était pas compatible avec le règlement de la zone A du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Victor.

Quant à la compatibilité du projet avec la zone Ui du plan local d’urbanisme :

Le règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Victor dispose que la zone Ui « est destinée à l’implantation des activités industrielles et artisanales, ainsi que des établissements commerciaux et de services. » Aux termes de son article Ui2 : « sont autorisés les ouvrages techniques nécessaires aux fonctionnements des services publics et des équipements publics. »

Il n’est pas contesté, ainsi qu’il a été dit aux points 10 et 11 du jugement, que le projet en litige entre dans la catégorie des « ouvrages techniques nécessaires aux fonctionnements des services publics et des équipements publics. ». Il s’étend sur une superficie de 1 hectare au sein de cette zone. Au vu de la faible emprise du projet au sein de cette zone, il ne saurait être regardé comme remettant en cause l’objet même de la zone Ui destinée principalement aux activités industrielles et artisanales alors que, par ailleurs, la zone Ui permet l’installation d’ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics. En outre, il n’existe pas, pour la zone Ui, de restriction comparable à celles prévues pour la zone agricole, naturelle et forestière par l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme. Dès lors, en refusant le permis sollicité, la préfète de l’Allier a entaché sa décision d’une erreur d’appréciation.

Il résulte de tout ce qui précède que l’arrêté du 27 septembre 2022 par lequel la préfète de l’Allier a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par la SASU Urba 159 pour la construction d’une centrale photovoltaïque sur la commune de Saint-Victor doit être annulé en tant qu’il porte sur l’emprise du projet située en zone Ui du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Victor.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Compte-tenu du motif d’annulation retenu, il y a lieu d’enjoindre au préfet de l’Allier de réexaminer la demande de permis de construire déposée par la société SASU Urba 159 dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme demandée par la requérante sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 27 septembre 2022 par lequel la préfète de l’Allier a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par la SASU Urba 159 pour la construction d’une centrale photovoltaïque sur la commune de Saint-Victor est annulé en tant qu’il refuse cette autorisation sur la zone Ui du plan local d’urbanisme de la commune.

Article 2 : Il est enjoint au préfet de l’Allier de réexaminer la demande de permis de construire de la SASU Urba 159 dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SASU Urba 159 et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie en sera délivrée au préfet de l’Allier.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Bentéjac, présidente,

M^me Trimouille Coudert, première conseillère,

M. Perraud, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.

Le rapporteur,

C. TRIMOUILLE COUDERT

La présidente,

C. BENTÉJAC

La greffière,

C. PETIT

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.