Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 30 novembre 2021, 1er février 2023 et 12 juin 2024, la société par actions simplifiées (SAS) LVA AUDIT, représentée par l’AARPI Publica Avocats, M^e Riquier, demande au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 776 257 euros assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts en réparation des préjudices subis ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la responsabilité de l’Etat doit être engagée du fait de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises dite loi « PACTE » ; les dispositions de la loi ne prévoient pas de dispositif d’indemnisation au profit des commissaires aux comptes les plus touchés par le relèvement des seuils ; tant le conseil d’Etat dans son avis rendu le 19 juin 2018 que les parlementaires lors de leurs travaux sur la loi ont admis la possibilité pour les commissaires aux comptes lésés de solliciter une indemnisation de leurs préjudices par l’Etat ;

— la responsabilité de l’Etat pour méconnaissance de ses engagements internationaux doit être engagée ; la loi « PACTE » méconnaît les stipulations de l’article 1er du 1er protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales en privant les commissaires aux comptes de leurs biens ; le relèvement des seuils d’obligation de certifications de comptes et la création de seuils pour certaines formes de sociétés ne répond à aucun motif d’intérêt général ou à une cause d’utilité publique ; la loi « PACTE » et son décret d’application privent les commissaires aux comptes d’une partie de leur clientèle ;

— elle a subi des préjudices qui présentent un caractère direct et certain ; la perte des mandats détenus est la conséquence directe de l’entrée en vigueur de la loi « PACTE » ; elle a perdu vingt-cinq mandats sur les quarante initiaux qu’elle détenait ;

— le relèvement des seuils est également à l’origine d’un préjudice moral dès lors qu’elle a été privée d’une partie très substantielle de ses ressources et qu’elle a perdu de manière certaine sa clientèle ;

— les préjudices subis présentent un caractère spécial et anormal ; l’ampleur des préjudices subis n’est pas proportionnellement répartie entre tous les commissaires aux comptes ; elle détenait un nombre important de mandats « petites entreprises » et elle ne pourra conserver que onze mandats sur les quarante détenus ; dès lors, elle subit une privation de clientèle d’ampleur qui est anormale et spéciale ; elle exerce dans un tissu économique constitué d’entreprises et d’entités en deçà des seuils de certification légale des comptes de sorte qu’elle subit indépendamment de sa volonté un préjudice qui excède les aléas inhérents à l’activité de commissaire aux comptes ; le préjudice revêt un caractère spécial dès lors qu’il concerne une profession règlementée exercée par très peu de personnes sur le territoire national et que, parmi elles, quelques dizaines seulement sont anormalement touchées par la réforme induite par la loi « PACTE » ;

— elle est bien fondée à solliciter un préjudice financier qui peut être évalué à la somme de 726 257 euros et un préjudice moral qui peut être évalué à 50 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 novembre 2022, le garde des Sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

S’agissant de l’engagement de la responsabilité du fait des lois :

— le lien de causalité direct entre le préjudice allégué et l’application de la loi « PACTE » n’est pas établi ;

— le préjudice allégué ne présente pas de caractère certain ;

— le relèvements des seuils prévus par la loi « PACTE » s’applique à l’ensemble des commissaires aux comptes et, dès lors, le préjudice ne revêt pas un caractère spécial ;

— le préjudice ne revêt pas un caractère anormal dès lors qu’il n’est pas certain et que l’exercice de la profession de commissaires aux comptes n’emporte aucun droits acquis au renouvellement des mandats ; il existe donc un aléa inhérent à l’exercice de la profession ;

S’agissant de la responsabilité de l’Etat du fait de la méconnaissance de ses engagements internationaux :

— la transposition des directives européennes est une obligation ;

— la loi « PACTE » privilégie les objectifs d’utilité publique.

Par ordonnance du 13 juin 2024, le report de la clôture de l’instruction a été fixé au 8 juillet 2024.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 ;

— le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Bollon,

— les conclusions de M. Panighel, rapporteur public,

— et les observations de M^e Gevaudan, représentant la société LVA AUDIT.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée (SAS) LVA AUDIT est inscrite sur la liste des commissaires aux comptes depuis 1989. Elle a formé auprès du garde des Sceaux, ministre de la justice, une demande indemnitaire le 3 août 2021 tendant à la réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « loi PACTE », et du décret d’application du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d’exercice professionnel. Cette demande a été implicitement rejetée. Par la présente requête, la société LVA AUDIT demande la condamnation de l’État à lui verser les sommes de 726 257 euros, en réparation de son préjudice financier et 50 000 euros en réparation de son préjudice moral.

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

2. La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée, d’une part, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, d’autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.

En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat du fait des lois :

3. L’article 20 de la loi du 22 mai 2019 précitée, qui n’a pas exclu toute indemnisation, a redéfini les seuils de certification obligatoires des comptes annuels par un commissaire aux comptes en créant l’article L. 823-2-2 du code du commerce en vertu duquel la désignation d’un commissaire aux comptes est obligatoire en cas de dépassement par les sociétés commerciales de deux des trois critères suivants dont les seuils ont été fixés par le décret du 24 mai 2019 précité, soit un total cumulé de leur bilan de 4 millions d’euros, un montant cumulé de leur chiffre d’affaires hors taxes de 8 millions d’euros ou un nombre moyen cumulé de leurs salariés au cours d’un exercice fixé à cinquante. Il ne résulte ni des dispositions de cette loi, ni de ses travaux préparatoires, ni de l’avis relatif au projet de loi rendu par le Conseil d’Etat le 14 juin 2018 que le législateur aurait entendu exclure la possibilité d’une indemnisation au bénéfice des commissaires aux comptes. Dès lors, la première condition d’application du régime de responsabilité du fait des lois doit être regardée comme remplie.

4. La société LVA AUDIT soutient que du fait de l’entrée en vigueur de la loi « PACTE » du 22 mai 2019 et de son décret d’application elle subit un préjudice qui revêt un caractère spécial. Toutefois, il résulte de l’instruction, en particulier des termes mêmes de la loi en litige, de ses travaux préparatoires et de l’avis émis par le Conseil d’État le 14 juin 2018 sur le projet de loi, produit au dossier, que toute la profession de commissaire aux comptes est concernée par le relèvement des seuils de certification des comptes des sociétés commerciales. Dès lors, en se bornant à soutenir que selon le « Livre blanc de la profession des commissaires aux comptes » publié en mars 2018 par la commission nationale des commissaires aux comptes le montant des honoraires correspondant aux mandats « petites entreprises » s’élève à un tiers du chiffre d’affaire de la profession et que cette perte n’est pas proportionnellement répartie entre tous les commissaires aux comptes puisque certains ne possèdent pas de mandats « petites entreprises », qu’elle a perdu du fait de l’entrée en vigueur de la loi en litige et de son décret d’application vingt-cinq mandats correspondant à des mandats « petites entreprises » sur les quarante mandats qu’elle détenait en 2018 entrainant une perte significative de chiffre d’affaires et que seuls quelques dizaines de commissaires aux comptes sont anormalement touchés et ont décidé d’engager un recours en indemnisation, la société LVA AUDIT n’établit pas, par ces éléments, qu’elle se trouverait dans une situation particulière au regard de l’ensemble des entreprises du secteur concernées par la mesure. Par suite, la société LVA AUDIT n’établit pas avoir subi un préjudice spécial.

5. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par la société LVA AUDIT fondées sur le régime de responsabilité du fait des lois doivent être rejetées.

En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat du fait de la méconnaissance de ses engagements internationaux :

6. Selon l’article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général () ».

7. La société LVA AUDIT soutient que le rehaussement de seuils de certification obligatoire des comptes par un commissaire aux comptes, tel que prévu par la loi du 22 mai 2019 précitée, méconnaît ces stipulations.

8. Il résulte tant des travaux préparatoires de la loi du 22 mai 2019 que de l’avis rendu par le Conseil d’État le 14 juin 2018, que le relèvement des seuils de certification obligatoire des comptes par un commissaire aux comptes s’inscrit dans le cadre d’un objectif d’allégement des contraintes et des coûts pesant sur les petites entreprises. Eu égard à cet objectif d’intérêt général et à la circonstance que cette mesure vise à rendre le droit français conforme aux exigences de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil en date du 26 juin 2013, la disposition législative litigieuse ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect des biens protégé par les stipulations citées ci-dessus. Par ailleurs, les prestations de certification des comptes restent obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, les entités d’intérêt public au sens du droit de l’Union européenne ainsi que pour certaines opérations capitalistiques. En outre, la suppression de l’obligation antérieure n’implique pas nécessairement que, dans tous les cas, les entreprises concernées cesseront de faire certifier leurs comptes. Enfin, la mesure litigieuse prévoit que les mandats en cours des commissaires aux comptes se poursuivent jusqu’à leur terme. Dans ces conditions, la loi du 22 mai 2019 ne peut être regardée comme ayant imposé à la société requérante une charge disproportionnée rompant le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et le respect de ses biens. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

9. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la société LVA AUDIT fondées sur le régime de responsabilité du fait de la violation par la France de ses engagements internationaux doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E  :

Article 1er : La requête de société LVA AUDIT est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par action simplifiée (SAS) LVA AUDIT et au garde des Sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l’audience du 21 février 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Caraës, présidente,

M. Jurie, premier conseiller,

M^me Bollon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2025.

La rapporteure,

L. BOLLON

La présidente,

R. CARAËS La greffière,

F. LLORACH

La République mande et ordonne au garde des Sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N° 2102706