Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 7 mai 2024, 16 janvier 2025, 8 juillet 2025 et 31 juillet 2025, M. B… D…, représenté par M^e Mekkaoui, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 6 novembre 2023 par laquelle le directeur de l’établissement public foncier (EPF) Doubs Bourgogne Franche-Comté a exercé le droit de préemption urbain pour l’acquisition d’une partie de la parcelle cadastrée D 1402 située « Pré aux Moines » à Girolles, mise en vente par M^me A… et dont il s’était porté acquéreur, ensemble la décision du 11 mars 2024 du directeur de l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens de l’instance.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

la décision en litige est entachée d’un vice d’incompétence, sauf à justifier des formalités nécessaires à son caractère exécutoire ainsi que celles relatives à l’arrêté du 26 octobre 2023 du maire de Girolles délégant à l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté l’exercice du droit de préemption pour la parcelle cadastrée D 1402 située à Girolles ;

il n’est pas justifié des formalités nécessaires au caractère exécutoire de la délibération du 12 avril 2021 du conseil communautaire de la communauté de communes Avallon Vézelay Morvan instituant le droit de préemption urbain ;

la décision en litige est insuffisamment motivée ;

elle méconnaît l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, aucun projet d’aménagement réel n’étant justifié ;

elle est entachée de détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense enregistrés les 23 juillet 2024, 11 février 2025 et 21 juillet 2025, l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté, représenté par la SELARL Brocard Gire, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. D… en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 30 août 2024, M^me C… A… fait valoir que le prix de son terrain est sous-estimé.

La procédure a été communiquée à la commune de Girolles, qui n’a pas produit d’observations.

Par une ordonnance du 1er août 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 8 août 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me E…,

- les conclusions de M^me Ach, rapporteure publique,

- les observations de M^e Brocard, représentant l’établissement public foncier (EPF) Doubs Bourgogne Franche-Comté.

Considérant ce qui suit :

Le 8 septembre 2023, M. D… a conclu avec M^me A… un compromis de vente portant sur un terrain cadastré D 1402 d’une superficie totale de 7 348 mètres carrés, situé au lieu-dit « Pré aux Moines » à Girolles. M^e Odin, le notaire chargé de l’opération, a déclaré à la commune de Girolles, qui en a accusé réception le 18 septembre 2023, l’intention de la vendeuse d’aliéner ce bien immobilier, au prix de vente amiable de 15 000 euros, au profit de M. D…. Par une décision du 6 novembre 2023, le directeur de l’établissement public foncier (EPF) Doubs Bourgogne Franche-Comté a exercé le droit de préemption urbain sur une partie de ce bien, d’une superficie de 4 060 mètres carrés, classée en zone à urbaniser pour un montant de 14 013,60 euros. M. D… demande au tribunal d’annuler cette décision ainsi que la décision du 11 mars 2024 du directeur de l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. (…) / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. / (…) / Lorsqu’il envisage d’acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l’objet d’une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien ». En vertu de l’article L. 213-3 de ce code : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit (…) à un établissement public y ayant vocation (…). » Selon l’article L. 321-4 de ce code : « Les établissements publics fonciers de l’Etat peuvent agir par voie d’expropriation et exercer les droits de préemption et de priorité définis dans le code de l’urbanisme, dans les cas et conditions prévus par le même code. (…) ». Enfin, aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement ».

Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l’objet d’une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois, imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s’ils peuvent ou non poursuivre l’aliénation entreprise. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l’Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. Il n’en est pas de même de la publication et de la notification de la décision de préemption à l’acquéreur évincé qui ont pour objet et pour effet de faire courir le délai de recours à l’encontre de la décision de préemption mais ne sont pas des conditions de sa légalité.

D’une part, il ressort des pièces du dossier que l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté a reçu délégation pour exercer le droit de préemption sur la parcelle cadastrée D 1402 située au lieu-dit « pré aux Moines » à Girolles par un arrêté n° 13-2023 du 26 octobre 2023 du maire de Girolles. Il résulte des mentions figurant sur ce document, qui font foi jusqu’à preuve du contraire et ne sont pas contestées par le requérant, que cet arrêté a acquis un caractère exécutoire le 26 octobre 2023 après avoir été transmis aux services de la préfecture, publié le même jour et notifié, le 10 novembre 2023, au notaire chargé de l’opération, puis le 13 novembre 2021, à M^me A… et à M. D….

D’autre part, il ressort des pièces du dossier que la décision de préemption n°2013-13 du 6 novembre 2023 du directeur de l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté en litige a été régulièrement transmise aux services de la préfecture et publiée le même jour. En outre, cette décision de préemption, qui a été notifiée le 10 novembre 2023 au notaire chargé de l’opération, puis le 13 novembre 2023 à M^me A… et à M. D…, est intervenue dans le délai fixé par les dispositions précitées de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme.

Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré du vice d’incompétence entachant la décision de préemption litigieuse doit être écarté en toutes ses branches.

En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 211-2 du code de l’urbanisme : « La délibération par laquelle le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l’article L. 211-1, d’instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d’en modifier le champ d’application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l’exécution de l’ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l’application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l’affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué ». Aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement. (…) / (…) / Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que le conseil communautaire de la communauté de communes Avallon Vézelay Morvan a décidé d’instituer le droit de préemption urbain sur l’ensemble des zones urbaines et d’urbanisation future délimitées par le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes Avallon Vézelay Morvan par une délibération du 12 avril 2021. Il ressort tant des mentions qui y sont apposées que du certificat d’affichage du 15 avril 2021 que cette délibération a été affichée en mairie de Girolles pendant une période d’un mois et qu’elle a été transmise en préfecture le 13 avril 2021, conformément aux dispositions de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales. Au demeurant, il ressort également des pièces du dossier que cette délibération a fait l’objet d’une insertion dans les journaux de diffusion départementale « L’Indépendant de l’Yonne » et « L’Yonne Républicaine » le 16 avril 2021 en application des dispositions de l’article R. 211-2 précité du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération du 12 avril 2021 instaurant le droit de préemption urbain n’aurait pas eu de caractère exécutoire faute de publication régulière, qui manque en fait, ne peut qu’être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. (…) Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. (…) ». En vertu de l’article L. 213-2-1 de ce code : « Lorsque la réalisation d’une opération d’aménagement le justifie, le titulaire du droit de préemption peut décider d’exercer son droit pour acquérir la fraction d’une unité foncière comprise à l’intérieur d’une partie de commune soumis à un des droits de préemption institué en application du présent titre. / Dans ce cas, le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière ». Selon l’article L. 300-1 de ce code : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti (…) ».

Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d’une part, justifier, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

D’une part, il ressort des termes mêmes de la décision litigieuse que le droit de préemption urbain est mis en œuvre par l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté pour l’acquisition d’une partie de la parcelle cadastrée D 1402 qui se situe dans le périmètre du droit de préemption urbain, à savoir la superficie de 4 060 mètres carrés du terrain classée en zone à urbaniser à court ou moyen terme à vocation mixte dans le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes Avallon Vézelay Morvan. Cette décision de préemption s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n°1 « Pré aux moines » du PLUi, laquelle « préconise la construction de sept logements minimum avec 15 % de logements diversifiés », le règlement du PLUi prévoyant à ce titre « la nécessité d’une opération d’aménagement d’ensemble dans cette OAP ». A cet égard, il ressort des pièces du dossier que cette fraction de parcelle représente une surface de 4 060 mètres carrés au regard de la surface totale de l’OAP de 6 900 mètres carrés, qu’elle est située derrière la mairie, au cœur du village, et que la commune de Girolles entend optimiser son tissu urbain dans le cadre cette OAP. Par suite, la décision de préemption litigieuse satisfait aux exigences de motivation des articles L. 210-1 et L. 213-2-1 du code de l’urbanisme. Ce moyen doit dès lors être écarté.

D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal de Girolles a décidé, par délibération du 19 octobre 2023 adoptée à l’unanimité, de confier à l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté le portage foncier de l’opération visant à acquérir la parcelle cadastrée D 1402, en chargeant l’établissement, notamment, de « procéder aux négociations, d’acquérir, de gérer transitoirement et de rétrocéder les biens correspondants à la commune de Girolles ». En outre, par un arrêté du 26 octobre 2023, le maire de Girolles a délégué à l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté l’exercice du droit de préemption pour la parcelle cadastrée D 1402. De plus, et ainsi qu’il vient d’être dit, la préemption litigieuse s’inscrit dans le cadre de l’OAP n°1 « Pré aux moines » du PLUi qui prévoit, au titre des principales caractéristiques de l’urbanisation attendue, « une densité minimale de 10 logements par hectare, soit une production de 7 logements minimum », ce programme de logements devant comporter « 15 % de logements diversifiés (logements collectifs, logements de petite taille de type T2 ou petits T3, logements adaptés aux personnes âgées tels que les maisons intergénérationnelles) ». Outre les deux parcelles constituant l’OAP d’une superficie totale de 6 900 mètres carrés figurant au PLUi, leur desserte est également prévue par une bande de terrain supplémentaire identifiée au règlement cartographique du PLUi et grevée par un emplacement réservé n°24. En outre, dans la mesure où l’article 1AUB-5 du règlement littéral du PLUi prévoit que l’urbanisation au sein d’une OAP est autorisée dans le cadre d’une opération d’aménagement d’ensemble, l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté soutient, sans être sérieusement contesté, que l’opération d’aménagement de la commune consiste à réaliser une réserve foncière dans le périmètre concerné pour créer de l’habitat mixte avec une densité de sept logements minimum comprenant 15 % de logements diversifiés et qu’à ce titre, dans le cadre du mandat confié par la commune, des « contacts » ont été pris avec M^me A…, également propriétaire de la bande de terrain permettant la desserte du périmètre de l’OAP, ainsi que le propriétaire de la seconde parcelle cadastrée D 1401 constituant l’OAP. Enfin, l’axe n°2 du projet d’aménagement et de développement durable du plan local d’urbanisme intercommunal a pour orientations d’équilibrer le développement démographique, d’assurer une mixité sociale et intergénérationnelle et de lutter contre l’étalement urbain. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, la réalité d’un projet urbain dans le cadre d’une opération d’aménagement, envisagée antérieurement à la décision en litige, entre dans les prévisions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En dernier lieu, contrairement à ce que soutient le requérant, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision de préemption en litige révèlerait une volonté du directeur de l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté de servir les intérêts privés du maire de Girolles, alors que le projet urbain envisagé dans le cadre d’une opération d’aménagement présente, ainsi qu’il vient d’être dit, un caractère réel d’intérêt général antérieur à la décision attaquée. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté du 6 novembre 2023 serait entaché de détournement de pouvoir doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que M. D… n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision du 6 novembre 2023 par laquelle le directeur l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté a exercé, au nom de cet établissement, le droit de préemption urbain sur la vente du bien immobilier situé sur la parcelle cadastrée D 1402 située au lieu-dit « Pré aux Moines » à Girolles, ensemble la décision du 11 mars 2024 de rejet de son recours gracieux.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. D… d’une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. D… la somme de 1 500 euros à verser à l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté au titre de l’article L. 761-1 du code justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. D… est rejetée.

Article 2 : La M. D… versera à l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B… D… et à l’EPF Doubs Bourgogne Franche-Comté.

Copie en sera adressée à M^me C… A… et à la commune de Girolles.

Délibéré après l’audience du 23 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Olivier Rousset, président,

M^me Céline Frey, première conseillère,

M^me Valérie Zancanaro, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mai 2026.

La rapporteure,

V. E… La présidente,

L. Chenal Peter

La greffière,

C. Chapiron

La République mande et ordonne au préfet de l’Yonne, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,