Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 novembre 2022 et le 5 février 2025, la SAS ALEO, représentée par l’AARPI Publica Avocats, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite du garde des sceaux, ministre de la justice, rejetant sa demande préalable tendant à être indemnisée des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’intervention de la loi du 22 mai 2019 ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser une somme de 770 837 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’intervention de la loi du 22 mai 2019 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice.

Elle soutient que :

— elle doit être indemnisée, sur le terrain de la responsabilité sans faute du fait des lois, au titre de la rupture d’égalité des citoyens devant les charges publiques, de ses préjudices anormaux en lien direct avec l’intervention de l’article 20 de la loi du 22 mai 2019 ;

— le législateur n’a pas entendu exclure tout possibilité d’indemnisation sur ce fondement ;

— elle doit être indemnisée, sur le terrain de la responsabilité sans faute du fait des lois, de ses préjudices anormaux en lien direct avec l’intervention de cette loi contraire aux engagements internationaux de la France ;

— l’article 20 de la loi du 22 mai 2019 méconnaît les stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— il ne trouve pas son origine dans une cause d’utilité publique ;

— elle a subi un préjudice financier d’un montant de 720 837 euros et un préjudice moral d’un montant de 50 000 euros ;

— ses préjudices, graves et spéciaux, sont anormaux.

Par un mémoire enregistré le 15 avril 2024, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— la responsabilité de l’Etat n’est pas engagée ;

— le préjudice invoqué n’est pas certain ;

— le caractère direct du lien de causalité n’est pas établi ;

— l’existence d’un préjudice anormal n’est pas démontrée ;

— le préjudice allégué ne peut être qualifié de spécial.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 ;

— le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Lefebvre, rapporteur,

— les conclusions de M^me Bourion, rapporteure publique,

— les observations de M^e Chevreul, représentant la SAS ALEO.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS ALEO, dont les gérants sont M^me B et M. A, exerce une activité de commissaire aux comptes dont la clientèle principale est constituée de petites et moyennes entreprises. Par un courrier en date du 17 janvier 2022, reçu le lendemain par le garde des sceaux, ministre de la justice, elle a formé une demande indemnitaire préalable afin d’être indemnisée des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’intervention de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprise, dite « PACTE ». Le silence gardé par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet. Par la présente requête, la SAS ALEO demande au tribunal de condamner l’Etat à lui verser une somme de 770 837 euros en réparation de ses préjudices.

Sur les conclusions à fins d’annulation :

2. La décision implicite du garde des sceaux, ministre de la justice, rejetant la demande préalable de la SAS ALEO, a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de l’objet de la demande de la société qui, en formulant des conclusions indemnitaires, a donné à l’ensemble de sa requête le caractère d’un recours de plein contentieux. Au regard de l’objet de la demande formée par la société requérante, qui conduit le juge à se prononcer sur ses droits à indemnisation, les vices propres dont serait, le cas échant, entachée la décision par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté sa réclamation préalable, sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les conclusions dirigées contre cette décision ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

3. La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée, d’une part, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, d’autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.

En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat pour rupture d’égalité des citoyens devant les charges publiques :

4. La SAS ALEO soutient que du fait de l’entrée en vigueur de la loi « PACTE » du 22 mai 2019 et de son décret d’application, elle subit un préjudice anormal qui revêt à la fois un caractère grave et spécial.

5. L’article 20 de la loi du 22 mai 2019 a redéfini les seuils de certification obligatoires des comptes annuels par un commissaire aux comptes en créant l’article L. 823-2-2 du code du commerce, en vertu duquel la désignation d’un commissaire aux comptes est obligatoire en cas de dépassement par les sociétés commerciales de deux des trois critères suivants, dont les seuils ont été fixés par le décret du 24 mai 2019, soit un total cumulé de leur bilan de 4 millions d’euros, un montant cumulé de leur chiffre d’affaires hors taxes de 8 millions d’euros ou un nombre moyen cumulé de leurs salariés au cours d’un exercice fixé à cinquante. Il ne résulte ni des dispositions de cette loi, ni de ses travaux préparatoires, ni de l’avis relatif au projet de loi rendu par le Conseil d’Etat le 14 juin 2018 que le législateur aurait entendu exclure la possibilité d’une indemnisation au bénéfice des commissaires aux comptes.

6. Il résulte cependant de l’instruction, en particulier des termes mêmes de la loi en litige, de ses travaux préparatoires et de l’avis du Conseil d’État du 14 juin 2018, produit au dossier, que toute la profession de commissaire aux comptes est concernée par le relèvement des seuils de certification des comptes des sociétés commerciales. A cet égard, la société requérante se borne à soutenir, d’une part, que selon le « Livre blanc de la profession des commissaires aux comptes », publié en mars 2018 par la commission nationale des commissaires aux comptes, le montant des honoraires correspondant aux mandats de « petites entreprises » s’élève à un tiers du chiffre d’affaires de la profession et que cette perte n’est pas proportionnellement répartie entre tous les commissaires aux comptes puisque certains ne possèdent pas de tels mandats, d’autre part, qu’elle a perdu du fait de l’entrée en vigueur de la loi en litige et de son décret d’application quarante-et-un mandats correspondant à des mandats de « petites entreprises » sur les quatre-vingt-huit mandats qu’elle détenait en 2019, entrainant une perte significative de chiffre d’affaires, enfin que seuls quelques dizaines de commissaires aux comptes ont été affectés par la réforme et ont décidé d’engager un recours en indemnisation.

7. Par ces éléments, si la SAS ALEO peut être regardée comme ayant subi effectivement, du fait de l’intervention de la loi dite « PACTE », un préjudice grave compte tenu de la perte de près de la moitié de son portefeuille de mandats de « petites entreprises », elle n’établit pas en revanche se trouver dans une situation particulière au regard de l’ensemble des professionnels concernés par la réforme voulue par le législateur et avoir ainsi subi un préjudice spécial, dont la caractérisation est, contrairement à ce qu’elle soutient, distincte de la reconnaissance de sa gravité.

8. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la SAS ALEO fondées sur la responsabilité du fait des lois pour rupture d’égalité devant les charges publiques doivent être rejetées.

En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat pour méconnaissance de ses engagements internationaux :

9. Selon l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général () ».

10. La SAS ALEO soutient que le rehaussement des seuils de certification obligatoire des comptes par un commissaire aux comptes, tel que prévu par la loi du 22 mai 2019, méconnaît ces stipulations.

11. Il résulte tant des travaux préparatoires de la loi du 22 mai 2019 que de l’avis rendu par le Conseil d’État le 14 juin 2018, que le relèvement des seuils de certification obligatoire des comptes par un commissaire aux comptes s’inscrit dans le cadre d’un objectif d’allégement des contraintes et des coûts pesant sur les petites entreprises. Eu égard à cet objectif d’intérêt général et à la circonstance que cette mesure vise à rendre le droit français conforme aux exigences de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil en date du 26 juin 2013, la disposition législative litigieuse ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect des biens protégé par les stipulations citées ci-dessus. Par ailleurs, les prestations de certification des comptes restent obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, les entités d’intérêt public au sens du droit de l’Union européenne ainsi que pour certaines opérations capitalistiques. En outre, la suppression de l’obligation de certification pour certaines entreprises ne fait pas obstacle à ce que ces dernières continuent de faire appel au service d’un commissaire aux comptes, si elles l’estiment utile. Enfin, la mesure litigieuse prévoit que les mandats en cours des commissaires aux comptes se poursuivent jusqu’à leur terme. Dans ces conditions, la loi du 22 mai 2019 ne peut être regardée comme ayant imposé à la société requérante une charge disproportionnée rompant le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et le respect de ses biens. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la SAS ALEO fondées sur la responsabilité à raison de la violation par la France de ses engagements internationaux doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS ALEO est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SAS ALEO et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l’audience du 11 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. L’Hôte, président,

M^me Letellier, première conseillère,

M. Lefebvre, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mai 2025.

Le rapporteur,

G. LEFEBVRE

Le président,

V. L’HÔTE

La greffière,

L. ROUYER

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.