Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 27 avril 2022 et le 14 janvier 2025, M. B A, représenté par M^e Jacquemet, demande au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice moral qu’il estime avoir subi en raison de faits de harcèlement moral dans le cadre de ses fonctions ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la création de la direction interdépartementale de la police aux frontières de l’Ain s’est traduite par la mise en place d’un management harcelant et d’une dégradation de ses conditions de travail ; que les responsables de la cellule de coordination opérationnelle interdépartementale ont multiplié les interpellations sans discernement, de manière à mettre sciemment les officiers de police judiciaire de l’unité de Gaillard en difficulté ; que l’objectif principal de la nouvelle équipe était d’améliorer quantitativement les statistiques au détriment de la qualité des dossiers et des conditions de travail des agents ; que les règles de sécurité ont été négligées, que les méthodes de travail imposées se sont affranchies des prescriptions du code de procédure pénale et du code de déontologie et que les fonctionnaires s’opposant aux demandes ont été menacés et harcelés par la hiérarchie alors que d’autres ont bénéficié d’une totale impunité ;

— il a subi, comme ses collègues, la dégradation de ses conditions de travail et l’ambiance délétère qui en a résulté ;

— son état de santé s’est fortement dégradé en raison de ces agissements ;

— malgré les alertes auprès de la hiérarchie, du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail et du médecin de prévention avant son départ en retraite, l’administration ne justifie pas avoir mis en place toutes les mesures de prévention et de protection de la santé physique et mentale des agents prévues par les articles L. 4121-1 et L.4121-2 du code du travail ;

— il a subi un préjudice moral important qui sera indemnisé par une somme de 50 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mars 2023, le ministre de l’intérieur indique que l’Etat est représenté en défense par le préfet en application de l’article R. 431-10 du code de justice administrative.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2024, la préfète de l’Ain conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

— les tensions dénoncées par M. A trouvent leur origine dans des rivalités entre plusieurs unités antérieures à la création de l’unité de police de Gaillard qui ont été entretenues par des agissements individuels de fonctionnaires du service ; elles ne sont pas imputables à des actions délibérées du personnel de direction, également affecté par la dégradation des conditions de travail ;

— l’administration a recherché en vain des solutions pour répondre aux attentes des agents de la police aux frontières compte tenu de l’opposition constante d’un groupe limité d’agents voulant empêcher la réorganisation par tous moyens ;

— les agissements de sa hiérarchie à l’égard de M. A sont justifiés par son comportement ; dès lors, ils n’ont pas excédé les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique au point de pouvoir être qualifiés de harcèlement moral.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général de la fonction publique ;

— le code du travail ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le décret n°82-453 du 28 mai 1982 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Ban,

— les conclusions de M. Callot, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, brigadier de police, a été affecté au service de la police de l’air et des frontières (SPAF) de Gaillard (Haute-Savoie). Ce service a été intégrée en 2016 au sein de la Direction interdépartementale de la police aux Frontières (DIDPAF) dont le siège était à Prévessin dans le département de l’Ain. Avant sa réorganisation en septembre 2020 qui a abouti à la fermeture de l’unité de Gaillard et son transfert au commissariat d’Annemasse, cette direction comportait trois unités situées sur les territoires des communes de Prévessin, Chamonix et Gaillard. Une Cellule de Coordination Opérationnelle Interdépartementale (CCOID) avait été installée dans les locaux de l’unité de Gaillard au sein de laquelle ont été affectés un major et un brigadier-chef venant de Prévessin. Par un courrier du 29 décembre 2021 resté sans réponse, M. A a présenté au ministre de l’intérieur une demande indemnitaire préalable en réparation du préjudice qu’il estime avoir subi en raison d’agissements de harcèlement moral dans le cadre de ses fonctions. Par sa requête, il demande la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 50 000 euros au titre du harcèlement moral et du manquement de l’Etat à son obligation de protection de la sécurité physique et mentale des agents.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat au titre du harcèlement moral :

2. Aux termes de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dans sa rédaction applicable au litige, actuellement repris aux articles L. 133-2 et L. 133-3 du code général de la fonction publique : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire en prenant en considération : 1° Le fait qu’il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa () ».

3. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile.

4. Par ailleurs, il résulte des dispositions citées au point 2 que le harcèlement moral est constitué, indépendamment de l’intention de son auteur, dès lors que sont caractérisés des agissements répétés ayant pour effet une dégradation des conditions de travail susceptibles de porter atteinte aux droits et à la dignité de l’agent, d’altérer sa santé ou de compromettre son avenir professionnel.

5. En premier lieu, M. A fait valoir que, le 5 avril 2018, il a été pris en photographie pendant son service alors qu’il se trouvait dans un commerce situé dans la zone industrielle de Gaillard. Le 6 avril 2018, le commandant de l’unité lui a demandé des explications sur sa présence en uniforme dans ce magasin. M. A s’est expliqué par courrier du 9 avril 2018. Dès lors que M. A était en uniforme en dehors de sa zone de contrôle correspondant à la bande de 20 km le long de la frontière et qu’un autre courrier du 24 avril 2018 fait apparaître qu’il n’a pas correctement retranscrit sa mission sur le traitement N-MCI qui permet le suivi de l’activité de services de police, cette demande d’explications n’excède pas l’exercice normal du pouvoir hiérarchique et ne saurait caractériser un harcèlement moral, d’autant que l’intéressé a fait le choix d’afficher à la brigade cette demande d’explication et sa réponse.

6. En deuxième lieu, M. A se plaint de ce que le commandant de l’unité l’a invité à un entretien devant se dérouler le 22 juin 2018 et que, ce jour-là, il s’est retrouvé confronté au directeur de la DIDPAF 01 et à ses deux adjoints sans avoir été averti au préalable alors qu’il avait pris la précaution de demander l’objet de cet entretien suivant en cela les recommandations de son psychiatre. Il résulte de l’instruction qu’après avoir sollicité et obtenu l’assistance d’un capitaine de la brigade pendant cet entretien, il a répondu aux questions de sa hiérarchie qu’il qualifie d’infantilisantes et moralisantes. Il apparaît toutefois, à la lecture de la lettre du 25 juin 2018 par laquelle M. A a rendu compte à un syndicat du déroulé de cet entretien, que, malgré sa forme solennelle, aucun propos vexatoire ou humiliant n’y a été tenu.

7. En troisième lieu, il résulte de l’instruction que M. A et un autre agent de la brigade ont fait l’objet d’une enquête administrative clôturée le 7 décembre 2018 en raison du cumul de leur emploi avec une activité annexe. S’agissant de M. A, l’enquête conclut au caractère régulier de l’activité annexe qu’il exerçait alors et à l’absence totale de manquement professionnel imputable à l’intéressé dont « la manière de servir est par ailleurs globalement irréprochable et les résultats satisfaisants ». Il s’ensuit que cette enquête n’était pas dépourvue de tout objet et a été menée à charge et à décharge. Dans ces conditions, le fait pour l’administration de diligenter et mener contradictoirement une telle enquête n’est pas de nature à faire présumer l’existence d’agissements constitutifs de harcèlement moral.

8. En quatrième lieu, il résulte de l’instruction qu’au mois de décembre 2018, M. A s’est vu refuser par un établissement bancaire un projet personnel de financement immobilier. Les éléments produits par le requérant ne font pas apparaître que ce refus serait la conséquence directe de l’enquête administrative interne mentionnée au point précédent. Dès lors, la simple concomitance entre ce refus et cette enquête administrative ne suffit pas pour établir de lien de causalité entre ces deux évènements.

9. En cinquième lieu, M. A soutient de façon circonstanciée que la hiérarchie accorde une « impunité » à certains agents dont il précise les noms. Si la matérialité de ces faits n’est pas précisément contestée par l’administration, ils ne suffisent cependant pas à caractériser un harcèlement moral à son égard.

10. En sixième lieu, si M. A se plaint d’une dégradation de sa notation entre 2017 et 2019, sa notation a été maintenue à un niveau excellent de 6 et les appréciations sur sa manière de service sont restées positives. Il a bénéficié, en outre, d’un avancement au grade de brigadier en 2018, sans qu’ait une incidence sur ce point la circonstance qu’un de ses supérieurs l’ait estimé non mérité.

11. En septième et dernier lieu, il résulte de l’instruction que la création à la fin de l’année 2016 de DIDPAF de l’Ain s’est traduite par la mise en place par la nouvelle direction, relayée sur le site de Gaillard par les responsables de la cellule de coordination, d’une véritable stratégie de management de pressions et d’intimidation pour faire accepter aux agents de nouvelles méthodes de travail dont l’objectif prioritaire était d’améliorer quantitativement les statistiques, notamment les interpellations des étrangers, quitte à s’affranchir des prescriptions du code de procédure pénale et du code de déontologie. Elles ont conduit à la nette dégradation des conditions de travail des agents, particulièrement des OPJ qui refusaient d’appliquer ces pratiques sans discernement. Si le climat délétère en résultant est établi, M. A, qui n’a pas la qualité d’OPJ, ne justifie toutefois pas, par les pièces qu’il produit qui concernent d’autres agents, qu’il aurait été personnellement et directement affecté par ces pratiques au point d’être constitutives de harcèlement moral.

12. Il résulte de ce qui précède que les éléments de fait soumis par M. A, même pris dans leur ensemble, s’ils révèlent une situation éminemment conflictuelle au sein du l’unité de Gaillard, ne sont pas susceptibles de caractériser l’existence d’agissements répétés de harcèlement moral à son encontre.

En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat au titre de la méconnaissance de son obligation de protection de la sécurité physique et mentale des agents :

13. L’article 23 de la loi du 13 juillet 1983, repris par l’article L. 136-1 du code général de la fonction publique, dispose que « des conditions d’hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ». L’article 2-1 du décret du 28 mai 1982 précise que : « Les chefs de service sont chargés, dans la limite de leurs attributions et dans le cadre des délégations qui leur sont consenties, de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité ». Aux termes de son article 3 : « Dans les administrations et établissements mentionnés à l’article 1er, les règles applicables en matière de santé et de sécurité sont, sous réserve des dispositions du présent décret, celles définies aux livres Ier à V de la quatrième partie du code du travail et par les décrets pris pour leur application () ». Aux termes de l’article L. 4121-1 du code du travail : " L’employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. Ces mesures comprennent : 1° Des actions de prévention des risques professionnels et de la pénibilité au travail ; 2° Des actions d’information et de formation ; 3° La mise en place d’une organisation et de moyens adaptés. L’employeur veille à l’adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l’amélioration des situations existantes ".

14. En vertu de ces dispositions, il appartient aux autorités administratives de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et morale de leurs agents indépendamment même des dispositions précitées de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983.

15. Face aux tensions qu’elle reconnaît et à la multiplication des arrêts de travail au sein de l’unité de Gaillard, l’administration fait valoir qu’elle a organisé plusieurs réunions pour permettre une amélioration des conditions de travail, que des agents supplémentaires ont été affectés dans des services en tension, que des postes supplémentaires ont été créés sur l’ensemble de DIDPAF, que des services ont été déménagés pour limiter les conflits, notamment la CCOID a été déplacée du 1er au 2ème étage du bâtiment hébergeant les services de la PAF à Gaillard et que les organigrammes ont été révisés à plusieurs reprises. Par ailleurs, malgré le départ à la retraite du médecin de prévention en décembre 2018 sans être remplacé, des entretiens individuels et réunions ont été organisés avec la médecine du travail, la psychologue et l’assistante sociale. En outre, le CHSCT des services de la police nationale de la Haute-Savoie a été consulté à plusieurs reprises et une délégation du comité central s’est même déplacée à Gaillard pour procéder à des auditions d’agents pendant trois jours.

16. Pour autant, ces mesures se sont avérées insuffisantes pour faire face et mettre fin à la dégradation croissante et persistante sur plusieurs années de la santé physique et mentale de la majorité des agents exerçant sur l’unité de Gaillard qui ont signé les 14 juin 2018 et 22 janvier 2019 des lettres collectives dénonçant les pratiques de leur hiérarchie et leurs effets notamment sur leur santé mentale. Ils ont également adressé 29 alertes au CHSCT. Après une visite de trois jours sur les lieux, une délégation du CHST central a constaté cette « situation à hauts risques sur le plan des risques psycho-sociaux ».

17. Les effets de ce mode de fonctionnement du service sur l’état de santé des agents rendaient nécessaires, par leur importance et leur persistance, une véritable réorganisation du service et une réorientation managériale plus rapides. C’est la conclusion à laquelle est d’ailleurs parvenue la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN) en juillet 2020 dans son rapport de présentation soumettant au comité technique paritaire la réorganisation complète de la D1DPAF de Prévessin et notamment la suppression du site de Gaillard. Elle y constate « un point de » non-retour « sur le plan des relations inter-personnelles, ce qui se traduit également sur les résultats d’activité » et que « les tensions sont telles qu’aujourd’hui un sentiment pouvant s’apparenter à de la haine entre les deux services prévaut, et qu’il ne peut être exclu des affrontements physiques. A cela s’ajoutent les absences nombreuses et longues en arrêt maladie que cette situation conflictuelle a généré pour une partie des agents ». Malgré les multiples alertes, la cellule de veille sur les risques psycho sociaux n’a été mise en place qu’en avril 2019 et il a fallu attendre juin 2019 pour qu’un véritable audit soit mené par le CHSCT central.

18. Aussi, dans ces conditions, l’administration a tardé à prendre les mesures appropriées pour garantir la sécurité et la protection de la santé physique et morale des agents exerçant leurs fonctions sur le site de Gaillard en laissant perdurer une dégradation importante de leurs conditions de travail ayant des effets significatifs sur leur état de santé et aboutissant à de nombreux et longs arrêts de travail. Si la réorganisation du service en 2016 pouvait être l’occasion d’améliorer son fonctionnement et de mettre fin, le cas échéant, à des mauvaises habitudes prises par certains agents, elles ne sauraient justifier ces carences managériales graves qui constituent des manquements de l’Etat à l’obligation de prévention et protection de la santé physique et psychique des agents telle qu’elle résulte des dispositions citées au point 13.

19. M. A, sans antécédent médical ou psychiatrique, a été placé en congé de maladie pour de longues périodes en raison d’un syndrome dépressif réactionnel. Il sera fait une juste évaluation du préjudice moral qu’il a subi en raison de la faute de l’Etat en lui attribuant une somme de 2 000 euros.

Sur les frais d’instance :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’Etat est condamné à payer à M. A une indemnité d’un montant de 2 000 euros.

Article 2 :. L’Etat versera à M. A la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au ministre de l’intérieur. Copie en sera adressée à la préfète de l’Ain.

Délibéré après l’audience du 15 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Triolet, présidente,

M. Ban, premier conseiller.

M. Doulat, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juin 2025.

Le rapporteur,

J-L. Ban

La présidente,

A. Triolet

La greffière,

J. Bonino

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.