Vu la procédure suivante :

Par quatre mémoires enregistrés les 21 février 2023, 16 mars 2023, 7 décembre 2023 et 18 janvier 2024 dont le dernier n’a pas été communiqué, M. A B, représenté par Me de Chazeaux, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 10 janvier 2023 par laquelle le président de la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône a exercé le droit de préemption urbain pour l’acquisition d’un immeuble situé sur la parcelle cadastrée ZP n°37, sise 104 rue des amis de l’industrie sur le territoire de la commune de Neulise, pour un prix de 750 000 euros ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— il n’est pas justifié de la compétence du président de la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône pour engager la dépense représentée par cette préemption, et cette préemption constitue une dépense d’investissement dont le montant est supérieur au quart des crédits ouverts au budget de l’exercice précédent, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 1612-1 du code général des collectivités territoriales ;

— la décision de préemption ne correspond à aucun projet de la communauté de communes et ne répond pas à un intérêt général suffisant, en méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 décembre 2023, la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône, représentée par la SELARL DL Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. A B au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Richard-Rendolet, premier conseiller,

— les conclusions de M. Gilbertas, rapporteur public,

— les observations de Me de Chazeaux, pour M. B, et celles de M^e Mouakil, pour la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône.

Une note en délibéré, présentée pour M. B, a été enregistrée le 24 février 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Une déclaration d’intention d’aliéner la parcelle cadastrée section ZP n°37, au prix de sept cent cinquante mille euros, a été reçue, le 15 novembre 2022, au siège de la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône. Par une décision du 10 janvier 2023, le président de cet établissement public de coopération intercommunale a décidé l’exercice du droit de préemption urbain sur ce bien. M. A B, acquéreur évincé, demande au tribunal l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article 30 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « L’engagement est l’acte juridique par lequel une personne morale mentionnée à l’article 1er crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle il résultera une dépense. L’engagement respecte l’objet et les limites de l’autorisation budgétaire. » Aux termes de l’article L. 1612-1 du code général des collectivités territoriales : « Dans le cas où le budget d’une collectivité territoriale n’a pas été adopté avant le 1er janvier de l’exercice auquel il s’applique, l’exécutif de la collectivité territoriale est en droit, jusqu’à l’adoption de ce budget, de mettre en recouvrement les recettes et d’engager, de liquider et de mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budget de l’année précédente. / Il est en droit de mandater les dépenses afférentes au remboursement en capital des annuités de la dette venant à échéance avant le vote du budget. / En outre, jusqu’à l’adoption du budget ou jusqu’au 15 avril, en l’absence d’adoption du budget avant cette date, l’exécutif de la collectivité territoriale peut, sur autorisation de l’organe délibérant, engager, liquider et mandater les dépenses d’investissement, dans la limite du quart des crédits ouverts au budget de l’exercice précédent, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette ».

3. M. B soutient qu’en application de l’article L. 1612-1 du code général des collectivités territoriales, le président de la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône ne pouvait engager, à la date de la décision en litige, une dépense d’investissement de 750 000 euros, dès lors que, selon lui, le budget de la collectivité pour l’année 2023 n’avait pas encore été approuvé par son organe délibérant, cette dépense étant d’un montant très nettement supérieur au quart des crédits ouverts au budget de l’exercice précédent et que le même président a engagé cette dépense d’investissement sans y avoir été préalablement autorisé par cet organe délibérant. Toutefois une décision d’exercer le droit de préemption ne constitue pas une décision d’engagement budgétaire au sens de l’article 1er du décret précité, l’autorité territoriale pouvant toujours renoncer à l’usage de cette prérogative avant que soit conclu l’acte de vente, seul susceptible d’engager les dépenses de la collectivité. Le moyen doit ainsi être écarté comme inopérant.

4. En second lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. () / Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. » Aux termes de l’article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser () ». Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

5. Il est constant que la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône a motivé sa décision de préemption des biens dont M. B souhaitait se porter acquéreur par la réalisation prévue d’un « projet de développement d’une offre adaptée de locaux économiques au sein du parc des Jacquins, d’une surface d’environ 1000 m2, après travaux de transformation, à destination des entreprises et porteurs de projets, et notamment des jeunes entreprises, dans le domaine de l’industrie, de l’artisanat de production et des services aux entreprises ».

6. Pour contester que ce projet réponde à un intérêt général suffisant, M. B, qui soutient en outre que cette acquisition ne correspond pas à un projet précédemment formé par la collectivité, expose qu’il ne répond pas à l’objectif de « sobriété foncière » affiché par la communauté de communes, ne correspond pas aux missions de service public de celle-ci, a pour effet de dégrader la situation financière de l’intercommunalité, dont l’encours de dette sera très négativement affecté par cette dépense, et qu’enfin, le projet ne se justifie pas au regard du foncier encore disponible dans la zone et du faible nombre d’entreprises souhaitant s’y établir.

7. Toutefois, d’une part, il ressort des pièces du dossier que le projet de territoire, adopté par délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône le 15 décembre 2022, prévoit d’utiliser la « situation géographique privilégiée » de l’intercommunalité, située entre Lyon et Roanne, pour développer économiquement le territoire, objectif élevé au rang d'« axe majeur » du projet de territoire, et que l’ « axe 1 » de ce projet vise accueillir de nouvelles entreprises créatrices d’emplois, en prévoyant « l’accompagnement des entreprises, l’aide à l’installation et la mise en réseau » de celles-ci. Ce même projet de territoire relève que le parc d’activité des Jacquins, à Neulise, à proximité duquel se situent les biens faisant l’objet de la préemption, fait partie des espaces à vocation économique de nature intercommunale devant servir à cet axe de développement, et prévoit de « soutenir l’activité artisanale de proximité » en favorisant la création de « pépinières et d’hôtels d’entreprises et d’ateliers partagés » et en « soutenant l’activité tertiaire peu consommatrice d’espace », devant privilégier les tiers lieux et les bureaux partagés. D’autre part, et alors que la réalisation d’un espace destiné à l’accueil d’entreprises répond à l’un des objets définis par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, il ressort des pièces du dossier que le parc d’activité des Jacquins, situé à proximité de la route nationale 82 permettant une liaison rapide avec les agglomérations lyonnaise et roannaise, constitue un des pôles majeurs d’attractivité des entreprises au sein de la communauté de communes, dix-huit entreprises, représentant quatre-cents emplois, s’y étant établies, et la demande de foncier demeurant stable au fil des années. Par ailleurs, et alors que l’objectif de « sobriété foncière » affiché par la collectivité vise à optimiser l’usage de terrains pour favoriser l’implantation des entreprises dans des lieux dédiés, le requérant n’établit pas que le coût total du projet, estimé après travaux à 880 000 euros, serait disproportionné au regard des capacités financières de la collectivité ou serait excessif au regard de l’objectif d’intérêt général de développement économique qu’il poursuit. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme doit être écarté.

8. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par M. B contre la décision de la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône du 10 janvier 2023 doivent être rejetées.

Sur les frais du litige :

9. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M. B soit mise à la charge de la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône en application des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône.

Délibéré après l’audience du 18 février 2025, à laquelle siégeaient :

M. Drouet, président,

M. Richard-Rendolet, premier conseiller,

M^me Viotti, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mars 2025.

Le rapporteur,

F-X. Richard-Rendolet

Le président,

H. Drouet

La greffière,

C. Chareyre

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière,