Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 4 décembre 2023, M. A… B… et M^me E… B…, demandent au tribunal d’annuler la délibération du 27 juin 2023 par laquelle le conseil municipal de Culoz-Béon a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune déléguée de Culoz.

Ils soutiennent que :

- le droit d’information des conseillers municipaux a été méconnu dans la mesure où le commissaire enquêteur n’a pas émis un avis « favorable » mais un avis sous réserves et recommandations ;

- l’abandon de l’orientation d’aménagement et de programmation dite du secteur « Landaize » à la suite de l’enquête publique, la redéfinition de l’enveloppe urbaine du quartier de Châtel et la création de deux espaces boisés classés à protéger sur leurs parcelles remettent en cause l’économie générale du plan local d’urbanisme et ils n’ont pas été en mesure de s’exprimer sur la création de ces espaces boisés classés ;

- le plan local d’urbanisme ne respecte pas le schéma de cohérence territoriale, dans la mesure où son document d’orientation et d’objectifs impose de privilégier le développement au sein des enveloppes urbaines et de conforter la centralité du bourg, alors que les emplacements choisis pour accueillir de nouvelles constructions sont situées en extension urbaine et sont moins proches du centre-ville que le secteur de La Craz, tandis que leurs parcelles sont raccordées aux réseaux et disposent d’un accès à la route départemental n° 120 ;

- la création d’un « espace tampon » entre zones urbaines et agricoles ne fait pas partie des critères identifiés par le rapport de présentation pour justifier la délimitation d’un espace boisé classé, de sorte que la création de deux espaces boisés classés sur leur propriété ne se trouve pas justifiée et procède d’une erreur manifeste d’appréciation ;

- ces espaces boisés classés auraient dû se situer en zone A conformément au principe du « pollueur-payeur » prévu à l’article L. 110-1 du code de l’environnement ;

- le classement des parcelles cadastrées section AR 497, 500, 503, 575 et 576 leur appartenant en zone A est discriminatoire et entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

- la délibération du 23 juin 2023 est entachée d’un détournement de pouvoir, dans la mesure où quatre conseillers intéressés ont participé au vote.

Par un mémoire en défense enregistré le 11 juin 2025, la commune de Culoz-Béon, représentée par M^e Jacques, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens invoqués n’est fondé.

Par une ordonnance du 19 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 1er septembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Viotti, première conseillère,

- les conclusions de M^me Anne-Lise Eymaron, rapporteure publique,

- les observations de M^e Perrier, substituant M^e Jacques et représentant la commune de Culoz-Béon.

Considérant ce qui suit :

A la suite d’une enquête publique qui s’est déroulée du 17 octobre au 18 novembre 2022, la commune de Culoz-Béon a approuvé, par délibération du 27 juin 2023, la révision du plan local d’urbanisme de la commune déléguée de Culoz. Par un courrier du 19 août 2023, M. A… B… et M^me E… B…, propriétaires de parcelles dans la commune, ont formé un recours gracieux, que le maire a rejeté par décision du 2 octobre 2023. Par la présente requête, ils demandent l’annulation de la délibération du 27 juin 2023.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ». Aux termes de l’article L. 123-16 du code de l’environnement : « Tout projet d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête doit faire l’objet d’une délibération motivée réitérant la demande d’autorisation ou de déclaration d’utilité publique de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement de coopération concerné ».

Il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de la révision du plan d’occupation des sols doivent disposer, avant la séance, de l’ensemble du projet de plan d’occupation des sols que la délibération a pour objet d’approuver, et que s’ils doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur la révision de ce plan, notamment du rapport du commissaire enquêteur, aucun texte ni aucun principe n’impose toutefois au maire de leur communiquer ces pièces et documents en l’absence d’une demande de leur part.

En outre, l’article L. 123-16 du code de l’environnement n’impose pas que l’examen des conclusions défavorables du commissaire enquêteur fasse l’objet d’une réunion distincte de celle au cours de laquelle le conseil municipal approuve la modification du plan local d’urbanisme ni d’une délibération matériellement distincte de la délibération approuvant le projet. Il n’exige pas non plus que l’organe délibérant débatte spécifiquement des conclusions du commissaire-enquêteur, mais lui impose seulement de délibérer sur le projet, y compris lorsqu’il relève de la compétence de l’exécutif de la collectivité, en ayant eu connaissance du sens et du contenu des conclusions du commissaire enquêteur.

Le commissaire enquêteur a émis un avis favorable assorti d’une réserve tenant à l’orientation d’aménagement et de programmation du secteur de « Landaize », laquelle permettait, selon lui, un développement jugé « surdimensionné » par rapport au schéma de cohérence territoriale et aux risques naturels existants. Cette réserve doit être considérée comme levée dans la mesure où cette orientation d’aménagement et de programmation a été supprimée lors de l’approbation du plan. En outre, eu égard à leur teneur, les six recommandations émises, liées pour l’essentiels à certains classements, ne peuvent être assimilées à des réserves auxquelles aurait été subordonné le caractère favorable de l’avis émis. Ainsi, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, l’avis du commissaire enquêteur doit être considéré comme un avis favorable. Par suite le moyen, tiré de ce que les conseillers municipaux n’ont pas été correctement informés du sens de l’avis du commissaire enquêteur manque en fait.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 153-43 du code de l’urbanisme : « A l’issue de l’enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (…) ».

Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d’urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

Il ressort des pièces du dossier que le projet de plan soumis à enquête prévoyait la réalisation de 350 logements sur 11 hectares, soit une densité de 32 logements par hectare. Pour tenir compte des observations formulées durant l’enquête publique et compenser la suppression de l’orientation d’aménagement et de programmation dit « secteur de Landaize », laquelle prévoyait la construction de 60 logements, l’étude de densification a été revue afin d’intégrer des terrains supplémentaires identifiés comme « libres » ou susceptibles de permettre « le renouvellement urbain », situés dans leur grande majorité au sein de l’enveloppe urbaine. Ainsi, le rapport de présentation, qui se réfère à l’étude de densification actualisée, prévoit désormais la construction de 320 logements sur 9,2 hectares, soit une densité de 34 logements par hectare. Intégrant les terrains « libres » ou susceptibles de permettre « le renouvellement urbain » nouvellement identifiés, de même que les jardins insérés dans le bâti ancien, l’étude de densification porte de 40 à 100 logements programmés sur les « autres sites », lesquels totalisent 5,4 hectares, contre 2 hectares auparavant, pour une densité inchangée de 20 logements par hectare. Si 4,7 hectares destinés à l’extension du secteur de Landaize, lesquels représentent seulement 0,24 % du territoire communal, ont été retranchés de la zone à urbaniser, la zone constructible, prise dans son ensemble, n’a quant à elle été diminuée que de 1,38 %. Compte tenu du caractère limité de la modification, et bien que l’ensemble logements programmés dans le secteur de Landaize n’ait pas été intégralement compensé, il ne ressort pas des pièces du dossier que la suppression de l’orientation d’aménagement et de programmation afférente aurait infléchit de manière sensible le parti d’aménagement de la commune de Culoz-Béon, visant notamment à augmenter le rythme de construction de logement à l’horizon 2030, à conforter la centralité du bourg et à permettre un développement maîtrisé dans le village ancien et les quartiers pavillonnaires des coteaux en maintenant leurs composantes paysagères. En outre, en se bornant à souligner que l’enveloppe urbaine du hameau de Châtel a été modifiée, sans plus de précision, les requérants ne démontrent pas qu’une telle modification ne procéderait pas de l’enquête publique, ni qu’elle remettrait en cause l’économie générale du plan. Enfin, M. et M^me B… ne contestent pas que la délimitation d’un espace tampon entre les zones bâties et viticoles a été demandée par le syndicat des vins du Bugey durant l’enquête publique. La création de deux espaces boisés de taille réduite sur leur propriété ne permet pas de caractériser, à l’échelle de l’ensemble de la commune, une remise en cause de l’économie générale du plan local d’urbanisme. La circonstance qu’ils n’aient pas été en mesure de s’exprimer sur ce point durant l’enquête publique est sans incidence sur la régularité de la procédure. Par suite, le moyen invoqué doit être écarté dans toutes ses branches.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme (…) sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 ; (…) ».

A l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d’urbanisme, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, ainsi qu’il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

M. et M^me B… font valoir que le plan local d’urbanisme ne respecte pas les objectifs fixés par le schéma de cohérence territoriale tendant à privilégier le développement dans l’enveloppe urbaine, à conforter la centralité du bourg et à encourager la démarche « Bimby » (build in my backyard, « construire dans mon jardin »), dans la mesure où leurs parcelles sont desservies par les réseaux et qu’elles sont plus proches du centre-ville que les zones en extension retenues pour accueillir le développement urbain. Toutefois, le classement en zone agricole d’une portion de la parcelle AR 575, d’environ 2 300 mètres carrés, alors que le reste du tènement a été inscrit en zone constructible, ne saurait suffire à démontrer qu’à l’échelle du territoire couvert par le schéma de cohérence territoriale Bugey-Sud, soit 624 kilomètres carrés, le plan local d’urbanisme contrarie les objectifs de ce schéma, lequel comporte par ailleurs des orientations destinées à préserver les espaces agricoles. Enfin, en se bornant à faire état des « emplacements choisis en extension urbaine » dans les quartiers de La Craz, du Péage, de la Combe et de Landaize, sans plus de développement, les requérants n’assortissent par leur moyen des précisions permettant au tribunal d’en apprécier le bien-fondé. Par suite, le moyen tiré de l’incompatibilité du plan local d’urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale Bugey-Sud doit être écarté.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu’ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s’appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d’alignements ».

La partie 1.3 du rapport de présentation expose les motifs ayant justifié le classement en espaces boisés classés, dont « les boisements à créer en limite de zone d’urbanisation au contact des espaces agricoles et naturels, afin de maintenir une séparation entre les constructions futures et les activités agricoles, ou pour conforter un corridor écologique ». En l’espèce, la commune de Culoz-Béon a classé en espaces boisés classés deux bandes de terrains situées sur les parcelles cadastrées section AR 575, AR 500 et AR 576 appartenant aux requérants. Situés en lisière de l’enveloppe urbaine du quartier de La Craz, ces espaces boisés classés sont justifiés par la volonté de la commune d’aménager un espace tampon entre le tissu bâti et les espaces agricoles et viticoles qui s’étendent au Nord et à l’Est. Si M. et M^me B… font valoir qu’aucun arbre n’y est planté, il résulte des termes même de l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme précité qu’un tel classement n’est pas subordonné à l’existence d’arbres ou de boisements. Par suite, la commune de Culoz-Béon n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en délimitant deux espaces boisés classés sur leurs parcelles. Enfin, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du pollueur-payeur, selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur, ne peut pas être utilement invoqué pour critiquer la légalité d’un plan local d’urbanisme.

En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».

Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S’ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone agricole, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

Le diagnostic contenu dans le rapport de présentation souligne la forte régression des espaces agricoles et viticoles au cours du siècle dernier, et le mitage qui en a résulté. Le projet d’aménagement et de développement durables fixe, parmi ses objectifs, la réduction au maximum de la consommation d’espaces agricoles et viticoles, en particulier sur les coteaux fragilisés par la déprise agricole et situés en lisière des zones urbanisées. Il ressort des pièces du dossier que seule la parcelle AR 575 a été partiellement classée en zone agricole, le reste des terrains appartenant aux requérants ayant été classés en zone UC2. La parcelle cadastrée AR 575 est dépourvue de toute construction et s’ouvre, au Nord et à l’Est, sur un vaste espace agricole et viticole. Quand bien même elle ne serait pas exploitée pour l’heure, il n’est pas démontré qu’elle serait dépourvue de tout potentiel agronomique, biologique ou économique, en particulier pour la culture de la vigne, étant incluse dans deux aires d’appellation d’origine contrôlée dite « Bugey » et « Roussette du Bugey ». Contrairement à ce que soutiennent les requérants, l’emprise de la parcelle AR 575 classée en zone agricole, qui représente environ 2 300 mètres carrés, n’est pas située dans l’enveloppe urbaine de la commune, telle qu’identifiée par le schéma de cohérence territoriale et reprise par le plan local d’urbanisme. La circonstance qu’elle soit desservie par les réseaux et jouxte le tissu bâti ne suffit pas à caractériser une erreur manifeste d’appréciation. Enfin, si M. et M^me B… font valoir qu’ils ont fait l’objet d’un traitement discriminatoire, en se prévalant de la situation d’autres parcelles qui ont quant à elles été classées en zone urbaine, il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, ce qui est le cas en l’espèce, elle ne peut être regardée comme portant illégalement atteinte au principe d’égalité.

En dernier lieu, aux termes de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l’article L. 5211-3 du même code, : « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ».

Il résulte des dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales que la participation au vote permettant l’adoption d’une délibération d’un conseiller municipal intéressé à l’affaire qui fait l’objet de cette délibération, c’est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l’illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l’adoption d’une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d’une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d’exercer une influence sur la délibération. S’agissant d’une délibération déterminant des prévisions et règles d’urbanisme applicables dans l’ensemble d’une commune, la circonstance qu’un conseiller municipal intéressé au classement d’une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n’est de nature à entraîner son illégalité que s’il ressort des pièces du dossier que, du fait de l’influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

La délibération litigieuse détermine des prévisions et règles d’urbanisme dont le champ d’application s’étend à l’ensemble de la commune. Il ressort des pièces du dossier que M^me D…, M. C… et M^me Guillermet, conseillers municipaux, sont propriétaires de parcelles qui ont fait l’objet d’un reclassement en zone urbaine à la suite de l’enquête publique, au cours de laquelle ils ont formulé des observations. Toutefois, M^me D… et M. C… se sont abstenus lors du vote, tandis que M^me Guillermet, non présente, a donné procuration à une autre conseillère municipale. Il ne ressort d’aucune des pièces du dossier que ces conseillers municipaux aient participé, d’une quelconque manière que ce soit, aux travaux préparatoires ni aux débats précédant l’adoption de la délibération en litige, alors que la délibération a été adoptée à une majorité de vingt-cinq voix pour cinq abstentions. S’agissant de M. Scalmana, conseiller municipal et propriétaire des parcelles AR 107, 564 et 565, ces dernières n’ont pas, contrairement à ce qu’affirment M. et M^me B…, bénéficié d’un classement en zone constructible. Enfin, le seul lien de parenté existant entre ce conseiller et sa mère, propriétaire des parcelles AR 116 et AR 117, reclassées en zone UC 2, ne permet pas à lui seul d’établir que M. Scalmana aurait été intéressé à l’affaire au sens de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de cet article et du détournement de pouvoir doivent être écartés.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. et M^me B… ne sont pas fondés à demander l’annulation de la délibération du 27 juin 2023.

Sur les frais liés au litige :

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Culoz-Béon sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. et M^me B… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Culoz-Béon sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A… B…, à M^me E… B… et à la commune de Culoz-Béon.

Délibéré après l’audience du 16 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Hervé Drouet, président,

M^me Océane Viotti, première conseillère,

M^me Léa Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 janvier 2026.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

H. Drouet

La greffière,

C. Chareyre

La République mande et ordonne à la préfète de l’Ain en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,