Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 19 juin, 20 août et 3 octobre 2024, M. B A, représenté par M^e Plateaux, demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l’article R. 541-1 du code de justice administrative :

1°) de condamner la commune de Nantes à lui verser une provision de 700 333,79 euros, majorée des intérêts moratoires et composés, en réparation des préjudices que lui cause l’interdiction d’accès à son commerce, sis 3 rue de la Commune à Nantes, prononcée par un arrêté de la maire de Nantes du 4 avril 2024 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Nantes le versement à son profit d’une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— le caractère non sérieusement contestable de sa créance sur la commune de Nantes est établi ;

— compte tenu de l’irrégularité de l’arrêté de la maire de Nantes du 4 avril 2024 portant interdiction d’accès à l’îlot Saint-Vincent, la responsabilité fautive de la commune est engagée ; la maire a en effet fait preuve de carence dans l’exercice de ses pouvoirs de police au titre de la prévention des immeubles menaçant ruine ; l’état délabré de l’immeuble était connu des services de la commune depuis au moins sept ans, une étude d’urbanisme de 2016-2017 attestant déjà du caractère dangereux de l’immeuble ;

— la responsabilité fautive ou sans faute de la commune est également engagée en raison de l’existence de dommages anormaux de travaux publics ; l’état délabré de l’immeuble révèle un défaut d’entretien des services de la commune, de nature à causer un trouble à l’ordre public ;

— les agissements de la commune révèlent une méconnaissance de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; ils portent en effet une atteinte injustifiée à la libre disposition de ses biens, au prix d’un détournement de procédure, par l’exercice irrégulier d’une prérogative de puissance publique prenant la forme d’une expropriation indirecte ; en effet, l’îlot Saint-Vincent fait partie des sites remarqués par Nantes Métropole susceptibles de donner lieu à l’engagement d’une opération d’aménagement urbain, dite d’habitat participatif ; ainsi, l’exécution des travaux projetés visent à exproprier son commerce, sans la moindre indemnisation préalable ;

— il justifie avoir subi des préjudices d’un montant total de 700 333,79 euros ;

— la perte de recettes et de fournitures périssables du fait de l’application immédiate de l’arrêté du 4 avril 2024 lui cause un préjudice de 500 euros ;

— la perte de recettes liées à l’absence d’exploitation de son fonds de commerce, tant qu’aucun local de remplacement ne sera effectif, lui cause un préjudice de 164 883,79 euros ;

— la perte de son fonds de commerce, du fait du caractère irréversible des travaux projetés par la commune, lui ouvre droit à la perception d’une indemnité d’éviction d’un montant de 200 000 euros ;

— il subit un préjudice moral, lié à la perte de réputation de son établissement et de son image commerciale, qu’il évalue à 10 000 euros ;

— il subit des troubles dans ses conditions d’existence justifiant une indemnisation de 25 000 euros ;

— la reprise d’un nouveau local, dans des conditions financières moins avantageuses, implique un surcoût qu’il évalue à 200 000 euros ;

— il doit supporter des frais de loyer dus à hauteur de 100 000 euros ;

— la privation de ses revenus le place dans une situation de grande précarité.

Par un mémoire en défense et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 16 août, 9 septembre 2024 et 16 juillet 2025, la commune de Nantes, représentée par M^e Magnaval, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A le versement à son profit d’une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— M. A ne démontre pas qu’elle aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;

— le requérant ne démontre pas davantage que les préjudices qu’il allègue, dont le montant n’est pas justifié, seraient directement et certainement imputables aux prétendues fautes qu’il lui impute ; dès lors, la demande de provision présentée par l’intéressé apparait sérieusement contestable ;

— l’inscription à son budget d’une provision de 200 000 euros ne constitue pas un acte de reconnaissance de sa responsabilité administrative mais relève d’une obligation comptable.

Vu les pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution, notamment son préambule et la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Martin, vice-président, pour statuer sur les demandes en référé en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, preneur d’un bail commercial conclu le 26 avril 2012 et renouvelé le 4 avril 2023 pour une nouvelle durée de neuf années à compter, rétroactivement, du 1er mai 2022, exploitait une pizzeria dans un local situé au rez-de-chaussée d’un immeuble sis au n° 3 rue de la Commune à Nantes. A la suite de la découverte d’un important foyer de mérule dans l’îlot Saint-Vincent incluant cet immeuble et de la réalisation d’une étude sur l’état des planchers et charpentes des édifices situés dans cet îlot, la maire de Nantes a, par un arrêté du 4 avril 2024, sur le fondement des articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, pour des raisons de sécurité liées au risque d’effondrement partiel et imminent de ces ouvrages, interdit l’accès aux édifices situés « îlot Saint-Vincent » y compris la pizzeria exploitée par M. A, cette interdiction prenant effet à la date de l’arrêté et jusqu’à l’achèvement des mesures propres à garantir la sécurité des accédants, attestées par un homme de l’art. M. A, empêché de poursuivre son activité commerciale, demande, par la présente requête, au juge des référés de condamner la commune de Nantes, en application de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, à lui verser une provision de 700 333,79 euros, majorée des intérêts moratoires et composés, en réparation des préjudices que lui cause l’interdiction d’accès à son commerce.

Sur les conclusions à fin de provision :

2. Aux termes de l’article R. 541-1 du code de justice administrative : « Le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. () ». Il résulte de ces dispositions que, pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s’assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l’existence avec un degré suffisant de certitude.

3. En premier lieu, M. A soutient que sa créance n’est pas sérieusement contestable en raison du retard manifestement excessif avec lequel la maire de Nantes s’est décidée à exercer ses pouvoirs de police afin de prévenir le risque d’effondrement de l’immeuble situé au 3 rue de la Commune, immeuble dont elle connaissait l’état de délabrement depuis 2017. Le requérant se prévaut en effet d’une étude de faisabilité et de programmation réalisée par Nantes Métropole en décembre 2017 relative à l’îlot Saint-Vincent. Selon cette étude, s’agissant de l’immeuble sis 3 rue de la Commune, l’ensemble des menuiseries extérieures, en mauvais état général, devait être remplacé, les structures, dont l’état général était qualifié de moyen en l’absence de désordre majeur, étaient cependant anciennes et devaient être renforcées, voire remplacées pour des usages modernes, le plancher de l’entresol étant trop faible pour recevoir une charge ou un usage normal. Selon M. A, dès lors que le caractère dangereux de l’immeuble était ainsi connu depuis 2017, la maire de Nantes a fait preuve d’une carence fautive dans l’exercice de ses pouvoirs de police administrative en ne prenant qu’en avril 2024 un arrêté interdisant l’accès à l’immeuble. Toutefois, il résulte de l’instruction que ce n’est qu’en mars 2023 que la maire de Nantes a été informée de la présence d’un important foyer de mérule dans les immeubles constituant l’îlot Saint-Vincent. La commune a alors demandé à un architecte du patrimoine de réaliser une étude technique et financière afin d’analyser l’état sanitaire des bois des poutres, des solives des planchers et des charpentes, en recourant aux services d’un bureau d’études et d’une société d’expertise spécialisés. Cette mission a comporté la nécessité, dans un premier temps, d’effectuer des travaux de désamiantage des zones d’intervention, dans un deuxième temps, de réaliser des travaux de curage partiel ainsi que la réalisation de sondages permettant de mettre partiellement à nu les structures des édifices, enfin, de procéder à une inspection visuelle des structures bois et à des prélèvements nécessaires aux analyses de laboratoire. Le 30 mars 2024, la société d’expertise missionnée a remis un rapport précis sur l’état des structures bois visibles. Le 4 avril suivant, l’architecte a saisi la maire de Nantes d’une demande de fermeture immédiate provisoire des édifices en cause, les planchers bois étant globalement très atteints par les champignons lignivores et la nécrose d’appuis de solives nécessitant un étaiement impératif et immédiat. L’interdiction d’accéder aux immeubles composant l’îlot a été prononcée le jour-même par la maire. Il résulte ainsi de l’instruction que les désordres découverts en mars 2023 et dont l’ampleur a été révélée en avril 2024 caractérisaient un péril imminent sans commune mesure avec ceux observés en 2017, lesquels, au demeurant bien connus de M. A comme cela ressort des stipulations de son bail commercial, n’impliquaient pas que la maire de Nantes fît usage à très brève échéance de ses pouvoirs de police générale. Cette dernière a fait preuve de diligence dès qu’elle a été informée de la présence de mérule dans l’îlot, ce qui n’est d’ailleurs pas contesté. Dans ces conditions, la carence fautive dont aurait fait preuve la maire de Nantes dans l’exercice de ses pouvoirs de police générale ne peut être regardée comme établie.

4. En deuxième lieu, M. A reproche à la commune de Nantes de n’avoir entrepris aucune opération importante d’entretien de l’immeuble abritant sa pizzeria. Il relève que les dégâts provoqués par la mérule dans la structure bois peut provoquer l’effondrement de l’immeuble concerné et donc induire des risques graves de troubles à l’ordre public. Il se qualifie de victime d’un dommage de travaux publics, du fait de l’abstention de la commune d’engager de tels travaux. Il fait valoir, sans être contesté, que l’ensemble immobilier litigieux appartient dans une très large partie au domaine privé de la commune. Toutefois, comme il a été dit ci-dessus, la commune n’a pas fait preuve de carence fautive dans le traitement du risque pour la sécurité publique révélé par la découverte d’un foyer important de mérule dans l’îlot Saint-Vincent, le constat réalisé en 2017 de l’état général moyen de la structure de l’immeuble n’ayant pas révélé un tel risque. A supposer que le requérant ait entendu rechercher la responsabilité de la commune du fait des préjudices causés à son activité commerciale par le défaut d’entretien de la partie de l’immeuble incorporée dans le domaine privé communal, la juridiction administrative n’est pas compétente pour connaître de telles conclusions. La juridiction judiciaire est en effet seule compétente pour connaître de la responsabilité d’une commune consécutive aux dommages causés par la gestion de son domaine privé.

5. En troisième lieu, aux termes de l’article 17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». Aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ».

6. M. A soutient avoir été victime d’une expropriation indirecte non indemnisée, en violation des dispositions et stipulations, citées ci-dessus, de l’article 17 de la Déclaration de 1789 et de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Il se prévaut d’une délibération du conseil métropolitain de Nantes Métropole des 22 et 23 juin 2023 intitulée « lancement d’une initiative métropolitaine (appel à manifestation d’intérêt) pour l’habitat participatif ». Cette délibération prévoyait la publication en septembre 2023, par Nantes Métropole, d’une liste de sites identifiés au sein de ZAC métropolitaines ou sur des fonciers communaux ayant vocation à être cédés à des opérateurs sociaux, en groupement éventuel avec des promoteurs, ou à des collectifs d’habitants organisés en autopromotion, porteurs d’une démarche visant à renforcer le lien social dans les quartiers, la mixité sociale et générationnelle, voire l’implication des habitants dans un processus de retour à l’emploi via l’auto-construction. Selon M. A, l’îlot Saint-Vincent figurait parmi les sites remarqués pour être inscrits sur cette liste. Il soutient que la négligence manifestée par la commune de Nantes, au moins depuis 2017, en ce qui concerne l’entretien des immeubles composant l’îlot Saint-Vincent et la modification du règlement d’urbanisme, intervenue en décembre 2023, décidée par la commune afin de permettre l’édification, sur l’emplacement de cet îlot, d’un programme de logements sociaux font regarder l’interdiction qui lui a été faite en 2024 d’accéder à son commerce comme un détournement de procédure, destiné à l’expulser de son commerce sans l’indemniser. Toutefois, il résulte de l’instruction que l’interdiction d’accès a été prononcée pour prévenir un risque d’effondrement des immeubles composant l’îlot, du fait de l’existence en son sein d’un foyer de mérule et non pour évincer M. A de son local commercial dont, en tout état de cause, il n’est pas propriétaire. Par suite, alors même que l’îlot Saint-Vincent aurait vocation à accueillir à terme un projet immobilier d’habitat participatif, il n’est pas démontré que l’interdiction d’accès prononcée par l’arrêté de la maire de Nantes du 4 avril 2024 aurait porté une atteinte disproportionnée au droit de propriété du requérant et au droit au respect de ses biens, respectivement protégés par l’article 17 de la Déclaration de 1789 et par l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

7. Il résulte de tout ce qui précède qu’en l’état de l’instruction et outre qu’il n’appartient pas au juge des référés-provision de trancher des questions de droit se rapportant au bien-fondé de l’obligation invoquée ni des questions de fait soulevant des difficultés sérieuses et qui ne pourraient être tranchées que par le juge du fond éventuellement saisi, l’existence de l’obligation dont se prévaut M. A ne peut être regardée comme non sérieusement contestable au sens des dispositions de l’article R. 541-1 du code de justice administrative.

Sur les frais liés au litige :

8. D’une part, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Nantes, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens.

9. D’autre part, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions de la commune de Nantes présentées sur le même fondement.

O R D O N N E

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Nantes présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B A et à la commune de Nantes.

Fait à Nantes, le 19 août 2025.

Le juge des référés

Luc Martin

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,