Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 7 octobre 2025, le 20 octobre 2025 et le 21 octobre 2025, M. Nabil Zeroual demande au juge des référés, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative la suspension de l’exécution de la décision implicite du maire de la commune d’Ancenis-Saint-Géréon de maintenir le drapeau ukrainien sur le fronton de la mairie depuis le 2 mars 2022, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la légalité de cette décision ;

2°) d’enjoindre, à titre principal, au maire de la commune d’Ancenis-Saint-Géréon de faire retirer le drapeau ukrainien du fronton de la mairie dans un délai de quarante-huit heures et à titre subsidiaire, d’enjoindre au conseil municipal de la commune d’Ancenis-Saint-Géréon de délibérer et se prononcer sur le pavoisement ou non du drapeau ukrainien ;

3°) de mettre les dépens à la charge de la commune d’Ancenis-Saint-Géréon.

Il soutient que :

sa requête est recevable puisqu’il a introduit, simultanément à la requête en référé suspension, une requête en annulation dont il a indiqué le numéro ;

l’urgence, au sens des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, est caractérisée :

par le caractère permanent et ostensible de la présence du drapeau étranger sur un bâtiment public symbolisant la République ;

par la proximité de plusieurs cérémonies officielles et républicaines, notamment le 11-Novembre ;

par l’atteinte continue et renouvelée chaque jour au principe constitutionnel de neutralité ;

l’évolution du contexte géopolitique rend la décision manifestement inadaptée et politiquement connotée ; le maintien du drapeau n’est plus une réaction spontanée face à une crise mais l’affirmation durable d’une position diplomatique et politique étrangère aux compétences d’une collectivité locale ;

la différence de traitement avec le drapeau palestinien altère la perception d’impartialité des institutions publiques ;

le doute sérieux, au sens des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, quant à la légalité de la décision est établi :

le maire est incompétent pour décider seul du pavoisement d’un drapeau étranger, en l’absence de délibération du conseil municipal ;

la décision méconnaît le principe de neutralité du service public, principe à valeur constitutionnelle, qui interdit à une collectivité d’afficher un soutien politique et symbolique à un Etat tiers ;

la décision méconnaît le principe d’égalité puisque le pavoisement d’un drapeau ukrainien doit être traité comme celui d’un drapeau palestinien ;

les conclusions de la commune d’Ancenis-Saint-Géreon tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées compte tenu de sa qualité d’élu local, du caractère sérieux de sa requête, du choix de la commune de recourir à un cabinet d’avocats et de sa bonne foi.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 octobre 2025, la commune d’Ancenis-Saint-Géreon, représentée par M^e Aderno, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A… en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

la requête en référé suspension est irrecevable dès lors qu’elle n’est pas accompagnée de la copie de la requête à fin d’annulation en méconnaissance des dispositions de l’article R. 522-1 du code de justice administrative ;

il n’y a pas d’urgence à suspendre l’exécution de la décision attaquée :

le drapeau est apposé sur le fronton de l’hôtel de ville depuis mars 2022 soit depuis plus de trois ans et demi ; M. A… ne pouvait ignorer cette circonstance, médiatisée, et compte tenu de sa qualité d’élu ;

aucune des circonstances alléguées par M. A… ne permet de caractériser une situation d’urgence ;

il n’y a pas de doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 6 octobre 2025 sous le numéro 2517451 par laquelle M. A… demande l’annulation de la décision attaquée.

Vu :

- la Constitution ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M^me Béria-Guillaumie, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique tenue le 21 octobre 2025 à 10 h 30 :

- le rapport de M^me Béria-Guillaumie, vice-présidente ;

les observations de M. A…, qui soutient que sa démarche ne se veut pas polémique mais pour rappeler les principes ; il est élu de la commune d’Ancenis-Saint-Géréon depuis l’année 2014 ; l’urgence est constituée du fait de l’évolution du contexte géopolitique depuis le pavoisement de mars 2022 ; la reconnaissance de l’Etat palestinien le 22 septembre 2025 constituait une occasion unique pour pavoiser le drapeau palestinien, ce qui n’a pas été fait ; il invoque les mêmes arguments que ceux soulevés à l’encontre du pavoisement du drapeau palestinien ; même si le pavoisement du drapeau ukrainien a répondu, à l’époque, à un élan national, il n’y a pas eu de délibération du conseil municipal sur la présence, les conditions et la durée du pavoisement ;

et les observations de M^e Wilhelm, substituant M^e Aderno, avocat de la commune d’Ancenis-Saint-Géréon, en présence du maire de la commune qui rappelle que l’urgence n’est pas établie, le drapeau ukrainien étant pavoisé depuis plus de trois ans et demi ; il n’y a pas eu d’évolution du contexte géopolitique puisque le conflit en Ukraine est toujours en cours ; la reconnaissance de l’Etat palestinien ne peut être utilisée pour justifier l’urgence ; le requérant n’ignorait pas la décision de pavoiser en 2022 ; l’atteinte au principe de neutralité, même renouvelée, ne peut être invoquée au titre de l’urgence ; il n’existe pas de doute sérieux ; les décisions de pavoiser un drapeau ukrainien et un drapeau palestinien sont différentes, les autorités publiques faisant un traitement différencié des conflits ; le pavoisement du drapeau ukrainien a été admis et encouragé par les autorités publiques ; la commune a plusieurs autres dispositifs de soutien au peuple palestinien ;

les observations du maire de la commune d’Ancenis-Saint-Géréon, qui évoque plusieurs engagements de la commune envers l’Etat palestinien et les liens avec deux communes de Palestine ; la commune a accueilli beaucoup de ressortissants ukrainiens qui vivraient mal de voir retirer le drapeau ukrainien.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience publique.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (…) ».

2. Il résulte de ces dispositions que la condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue.

3. Par la présente requête, M. Nabil Zeroual, conseiller municipal de la commune d’Ancenis-Saint-Géréon (Loire-Atlantique) demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative rappelées ci-dessus, de suspendre l’exécution de la décision par laquelle le maire de la commune a décidé le pavoisement du drapeau ukrainien sur la façade de l’hôtel de ville depuis le 2 mars 2022. Toutefois, il est constant que le pavoisement a été décidé en mars 2022 soit depuis presque trois ans et demi à la date de la requête à fin de suspension introduite par M. A…. La circonstance que des fêtes, notamment la célébration du 11-Novembre, vont être prochainement célébrées ne saurait pas, à elle seule, créer une situation d’urgence, alors que plusieurs fêtes de ce type ont eu lieu depuis le mois de mars 2022 et qu’il ne résulte pas de l’instruction que la présence du drapeau ukrainien aurait créé des troubles. Enfin, la circonstance qu’au cours des mois de septembre 2025 et octobre 2025, des préfets ont introduit devant la juridiction administrative des déférés pour obtenir la suspension de l’exécution des décisions de différentes et différents maires ayant décidé de pavoiser le drapeau palestinien à l’occasion de la reconnaissance par le Président de la République de l’Etat de Palestine n’est pas de nature à créer une situation d’urgence, au regard du pavoisement du drapeau ukrainien, au sens des principes rappelés au point précédent. Il suit de là que les circonstances alléguées par M. A… ne sont pas, en l’espèce, de nature à caractériser que la décision du maire de la commune d’Ancenis-Saint-Géréon préjudicierait de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public ou aux intérêts que l’intéressé entend défendre pour caractériser une situation d’urgence à laquelle les dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent une mesure de suspension par le juge des référés.

4. Il résulte de ce qui précède que la requête de M. A… doit être rejetée dans toutes ses conclusions. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions de la commune d’Ancenis-Saint-Géréon tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune d’Ancenis-Saint-Géréon tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. Nabil Zeroual et à la commune d’Ancenis-Saint-Géréon.

Fait à Nantes, le 30 octobre 2025.

La juge des référés,

M. BÉRIA-GUILLAUMIE

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,