Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 25 janvier 2024, M. A… B…, représenté par l’AARPI Vidal Avocats, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 29 novembre 2023 par laquelle le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie du Gard a décidé de soumettre ses prescriptions d’arrêt de travail à l’accord préalable du service du contrôle médical pour une durée de trois mois, du 1er février 2024 au 31 avril 2024 ;

2°) de mettre à la charge de la caisse primaire d’assurance maladie du Gard une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision litigieuse est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d’un vice de procédure en l’absence de saisine du directeur général de l’union nationale des caisses d’assurance maladie dans le délai prévu par les dispositions de l’article R. 148-8 du code de la sécurité sociale ;

- elle est entachée d’un vice d’incompétence, en l’absence d’un avis favorable du directeur général de l’union nationale des caisses d’assurance maladie, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 148-9 du code de la sécurité sociale ;

- elle méconnait l’article 22 du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, le directeur a commis un biais statistique dans son analyse dans la mesure où la moyenne retenue a été réalisée en prenant en compte des médecins qui n’ont pas une activité comparable ; la présente procédure de mise sous accord préalable se trouve quant à elle uniquement guidée par des objectifs de réduction des dépenses de santé et présente un caractère plus rapide et plus rentable qu’une procédure de contrôle d’activité qui fait appel à une analyse ;

- elle a été prise en méconnaissance des dispositions de l’article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale, cette décision n’étant pas fondée sur la notion d’activité comparable à ses confrères exerçant dans le ressort de l’ARS de la région Occitanie ou de la CPAM du Gard ;

- en l’absence de communication des arrêts concernés, la matérialité des faits n’est pas avérée ; les données statistiques fournies par la caisse primaire d’assurance maladie au cours de la procédure administrative sont dépourvues de tout caractère probant ; les éléments communiqués par la caisse primaire d’assurance maladie ne comportent aucune information relative à la manière dont les données auraient été recueillies ni sur les méthodes précises de calcul utilisées pour établir des résultats statistiques ;

- la décision contestée est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation commise dans l’application de l’article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale s’agissant de la notion d’activité comparable et du caractère infondé de la mesure contestée.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 décembre 2024 et 19 septembre 2025, la caisse primaire d’assurance maladie du Gard, représentée par la SELARL d’Avocats Favre de Thierrens-Barnouin-Vrignaud-Mazars-Drimaracci conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 1 200 euros soit mise à la charge de M. B… au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. B… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Hoenen,

- les conclusions de M. Baccati, rapporteur public,

- et les observations de M^e Chauvet, représentant caisse primaire d’assurance maladie du Gard.

Considérant ce qui suit :

1. M. B…, exerce en qualité de médecin libéral sur la commune de Nîmes. Considérant que le nombre d’indemnités journalières versées à ses patients sur la période du 1er septembre 2022 au 28 février 2023 était supérieur à celles de ses confrères, le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) du Gard l’a informé le 15 juin 2023 que ses prescriptions d’arrêts de travail seraient susceptibles d’être mises sous objectifs. Après avoir engagé la procédure et recueilli les observations de l’intéressé, le directeur de la CPAM du Gard a, par décision du 29 novembre 2023, décidé de soumettre ses prescriptions d’arrêts de travail à l’accord préalable du service du contrôle médical pour une durée de trois mois à compter du 1er février 2024. M. B… demande l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, il résulte de l’article R. 148-9 du code de la sécurité sociale : « A compter de la réception de l’avis du directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu, le directeur de l’organisme local d’assurance maladie décide, dans le délai de quinze jours : (…) / 2° Si l’avis du directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie est favorable, de subordonner à l’accord préalable du service de contrôle médical compétent les prescriptions ou réalisations du professionnel de santé. Dans ce cas, il notifie au professionnel de santé sa décision motivée, qui précise les prescriptions ou réalisations ou montants de remboursement concernés, la date de début et de fin de la période de mise sous accord préalable ainsi que les modalités de sa mise en œuvre, notamment l’information des patients dans les conditions prévues par l’article L. 1111-3 du code de la santé publique. Il mentionne les délais et voies de recours. (…) ».

3. La décision du 29 novembre 2023 en litige mentionne les dispositions de l’article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale sur lesquelles elle se fonde, le motif tiré de la constatation, sur la période du 1er septembre 2022 au 28 février 2023, d’un nombre d’arrêts de travail donnant lieu au versement d’indemnités journalières prescrits par M. B… significativement supérieur à la moyenne régionale des prescriptions, pour une activité comparable, chez les médecins exerçant en région Occitanie, le rappel de la procédure engagée et des observations écrites qu’il a formulées ainsi que le fait qu’il a été entendu devant la commission mentionnée à l’article R. 147-3 du code de la sécurité sociale qui s’est réunie le 19 octobre 2023. Cette décision précise également la date de début et de fin de la période de mise sous accord préalable qui a été décidée par le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie du Gard, et indique que les modalités de mise en œuvre seront précisées à M. B… par le service du contrôle médical, que sont concernées l’ensemble des prescriptions d’arrêts de travail pour des assurés du régime général affiliés à la caisse primaire d’assurance maladie du Gard, à l’exclusion des sections locales mutualistes, et qu’il appartient au requérant d’assurer l’information de ses patients conformément aux dispositions de l’article R. 148-9 du code de la sécurité sociale qui renvoie, sur ce point, aux dispositions de l’article L. 1111-3 du code de la santé publique. La décision attaquée mentionne, enfin, les voies et délais de recours. Elle comporte ainsi l’ensemble des éléments requis par les dispositions précitées de l’article R. 148-9 du code de la sécurité sociale et est, dès lors, suffisamment motivée. Le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit, par suite, être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 148-8 du code de la sécurité sociale : « A compter de la réception de l’avis de la commission ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu, le directeur peut : / 1° Soit abandonner la procédure. Dans ce cas, il en informe le médecin dans les meilleurs délais ; / 2° Soit décider de poursuivre la procédure. Dans ce cas, il saisit pour avis dans un délai de quinze jours le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie. A défaut de saisine dans le délai précité, la procédure est réputée abandonnée. / Le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ou son représentant rend un avis dans le délai d’un mois à compter de sa saisine. Si son avis n’est pas rendu dans le délai imparti, il est réputé favorable ».

5. Il ressort des pièces du dossier que la caisse primaire d’assurance maladie du Gard a, le 2 novembre 2023, quatorze jours après l’avis de la commission des pénalités financières mentionnée à l’article R. 147-3 du code de la sécurité sociale, rendu le 19 octobre 2023, soit dans le délai de quinze jours fixé par les dispositions précitées de l’article R. 148-8 du code de la sécurité sociale, demandé l’avis du directeur de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (UNCAM). Celui-ci a émis un avis favorable le 15 novembre 2023, ainsi que cela ressort du formulaire de demande d’avis de la caisse primaire d’assurance maladie. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 148-8 du code de la sécurité sociale doit être écarté.

6. En troisième lieu, ainsi qu’il a été dit au point précédent, il ressort des pièces du dossier que le directeur général de l’UNCAM a rendu, le 15 novembre 2023, un avis favorable à l’engagement de la procédure de mise sous accord préalable des prescriptions d’arrêts de maladie avec indemnités journalières du docteur B…. Dès lors, le directeur de la CPAM du Gard pouvait, en application des dispositions de l’article R. 148-9 du code de la sécurité sociale, décider de subordonner ces prescriptions à l’accord préalable du service de contrôle médical. Par suite, le moyen tiré d’un vice d’incompétence de l’auteur de la décision contestée, en l’absence de l’avis conforme du directeur général de l’UNCAM, doit être écarté.

7. En quatrième lieu, aux termes de l’article 22 du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 : « La personne concernée a le droit de ne pas faire l’objet d’une décision fondée exclusivement sur un traitement automatisé, y compris le profilage, produisant des effets juridiques la concernant ou l’affectant de manière significative de façon similaire. 2. Le paragraphe 1 ne s’applique pas lorsque la décision : a) est nécessaire à la conclusion ou à l’exécution d’un contrat entre la personne concernée et un responsable du traitement ; b) est autorisée par le droit de l’Union ou le droit de l’État membre auquel le responsable du traitement est soumis et qui prévoit également des mesures appropriées pour la sauvegarde des droits et libertés et des intérêts légitimes de la personne concernée ».

8. Il ressort des pièces du dossier que M. B… a produit des observations orales à l’occasion d’un entretien le 6 juillet 2023, puis des observations écrites le 17 septembre 2023 et qu’il a été entendu par la commission mentionnée à l’article R. 147-3 du code de la sécurité sociale le 19 octobre 2023. Il disposait ainsi de la possibilité de discuter les statistiques qui lui étaient opposées et de justifier les dépassements qui lui sont reprochés au regard, notamment, de la spécificité de sa patientèle. Il ressort, par ailleurs, des termes de la décision attaquée que cette dernière précise, d’une part, qu’il a été procédé, à une comparaison de l’activité du requérant à celle des autres médecins exerçant une activité comparable dans la région Occitanie et appartenant au même groupe de communes déterminé au regard d’un indicateur de « défavorisation » élaboré par l’INSEE et, d’autre part, que la caisse primaire d’assurance maladie a pris en compte les observations présentées par le requérant. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée résulte exclusivement d’un traitement automatisé de données destiné à définir le profil de l’intéressé, en méconnaissance l’article 22 du règlement (UE) n° 2016/679, doit être écarté. Pour le même motif, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait exclusivement motivée par des objectifs de réduction des dépenses doit, en tout état de cause, être écarté.

9. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction alors en vigueur : « I. – Le directeur de l’organisme local d’assurance maladie peut décider, après que le médecin a été mis en mesure de présenter ses observations et après avis de la commission prévue à l’article L. 162-1-14, à laquelle participent des professionnels de santé, de subordonner à l’accord préalable du service du contrôle médical, pour une durée ne pouvant excéder six mois, la couverture d’actes, produits ou prestations figurant sur les listes mentionnées aux articles L. 162-1-7, L. 162-17 et L. 165-1 ainsi que (…) le versement des indemnités journalières mentionnés aux 2° et 5° de l’article L. 321-1 et aux 1° et 2° de l’article L. 431-1 du présent code ainsi qu’aux 1° et 2° de l’article L. 752-3 du code rural et de la pêche maritime, en cas de constatation par ce service : (…) 2° (…) d’un nombre ou d’une durée d’arrêts de travail prescrits par le médecin et donnant lieu au versement d’indemnités journalières ou d’un nombre de tels arrêts de travail rapporté au nombre de consultations effectuées significativement supérieurs aux données moyennes constatées, pour une activité comparable, pour les professionnels de santé exerçant la même profession dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d’assurance maladie (…) ».

10. Il ressort des pièces, et notamment des termes de la décision attaquée, que la caisse primaire d’assurance maladie du Gard a comparé le nombre ou la durée des arrêts de travail prescrits par M. B… avec les nombres et durées moyennes d’arrêts prescrits par des médecins dont l’activité est comparable dans la région Occitanie, qui correspond au ressort territorial de l’agence régionale de santé d’Occitanie. En outre, les dispositions précitées du 2° de l’article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale permettaient à la caisse primaire d’assurance maladie du Gard, afin d’assurer une meilleure comparabilité des données, de procéder à cette comparaison au sein d’un groupe de communes de même contexte socio-économique, au sens de l’indice de défavorisation de l’INSEE, situé dans cette région. Par suite, le moyen tiré de ce que le territoire de référence n’est ni le ressort de l’agence régionale de santé d’Occitanie, ni le ressort de l’organisme local d’assurance maladie, doit être écarté.

11. En sixième lieu, M. B…, qui admet ne pas avoir dénombré les arrêts de travail qu’il a pu prescrire au cours de la période de référence, n’établit pas que les calculs de la caisse, seraient, en ce qui concerne son activité, entachés d’erreurs. Il ressort à cet égard des pièces du dossier, et en particulier du profil personnalisé de prescriptions des arrêts de travail de M. B… versé au dossier, que la comparaison a été réalisée avec des prescripteurs comparables, dans le même contexte socio-économique avec des patientèles comparables, dont ont été exclus les patients en affection de longue durée pour cancer et sans que ne soient pris en compte les « IJ COVID dérogatoires declare.ameli.fr et contact tracing », et cela pour la période allant du 1er septembre 2022 au 28 février 2023. Si le requérant fait valoir que rien ne garantit la réalité et l’authenticité des données statistiques établies par la caisse elle-même et que celles-ci ne sauraient, dès lors, avoir valeur de preuve, ces allégations générales ne sont assorties d’aucun élément dont il se déduirait que des erreurs, des incohérences ou des invraisemblances entacheraient la base de référence retenue pour la comparaison, ni que le nombre d’arrêts de travail qu’il a prescrit ne serait pas notablement supérieur à la moyenne de ses confrères. En tout état de cause l’explication méthodologique sur les critères de comparabilité qui lui a été remise à l’issue de l’entretien du 6 juillet 2023 précise que ses prescriptions ont été comparées à celles de 1 259 prescripteurs exerçant dans des communes de même contexte socio-économique au sein de la région Occitanie, appréciés au travers du revenu fiscal médian par unité de consommation, de la part des diplômés de niveau baccalauréat minimum dans la population de 15 ans et plus non scolarisée, de la part des ouvriers dans la population active de 15 à 64 ans, de la part de chômeurs dans la population active de 15 à 64 ans, tout en neutralisant les éventuelles différences de structure des patientèles retenues afin de permettre des comparaisons standardisées par âge, sexe et ALD hors cancer. Dès lors, en l’état du dossier, en retenant que le nombre d’arrêts de travail donnant lieu au versement d’indemnités journalières prescrit par M. B… était manifestement supérieur à celui de ses confrères, le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie du Gard ne s’est pas fondé sur des faits matériellement inexacts. Par suite les moyens tirés de ce que la décision litigieuse reposerait sur des éléments qui ne lui auraient pas été communiqués et dont la matérialité n’est pas établie doit être écarté. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré de ce que le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie du Gard a entaché la décision attaquée d’un biais statistique doit être écarté.

12. En septième et dernier lieu, M. B… fait valoir que la caisse primaire d’assurance maladie du Gard ne pouvait limiter l’examen de sa situation au volume total d’arrêts de travail ayant entraîné le versement d’indemnités journalières, mais qu’elle devait considérer leur nombre ramené au nombre de patients. Il soutient également que la notion d’activité comparable ne se limite pas aux critères sociaux-économiques de la patientèle du bassin de recrutement, mais doit également prendre en compte, notamment, son activité en urgence et l’âge de la patientèle et qu’il devait, dans le cadre de son activité, renouveler régulièrement les arrêts de travail, en raison des délais très longs pour obtenir les examens paracliniques et recueillir les avis des médecins spécialistes nécessaires à l’évaluation de l’état de santé de ses patients et à l’adoption d’un traitement adapté. Toutefois, M. B… ne produit, à l’appui de sa requête, aucun élément de nature à établir la réalité de ses allégations, et notamment pas que les critères retenus par la caisse primaire d’assurance maladie du Gard ne correspondraient pas à ceux de sa patientèle, alors qu’il ressort de la fiche de profil personnalisé de prescriptions des arrêts de travail que le nombre constaté de jours d’arrêts de travail, prescrits et indemnisés, est corrigé en fonction du sexe, de l’âge et de la part de la patientèle active en affection de longue durée. En outre, il ressort de ce même document que la caisse primaire d’assurance maladie a pris en compte, sur la période de référence, le nombre de jours d’arrêts de travail prescrits (3 568), ainsi que le nombre de patients (844), et parmi ces derniers ceux (319) en activité et ceux (66) qui ont perçu des indemnités journalières. Par suite, eu égard aux critères définis par les dispositions précitées du I de l’article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale, le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie du Gard a pu, au vu de la comparaison personnalisée à laquelle il a procédé, de laquelle il ressort que M. B… a, au cours de la période comprise entre le 1er septembre 2022 et le 28 février 2023, prescrit 10,09 indemnités journalières indemnisées par patient actif contre 4,6 jours au niveau régional au sein du groupe de communes comparables au sens de l’indice de défavorisation de l’INSEE, soumettre, sans erreur de droit ni erreur d’appréciation, les prescriptions d’arrêts de travail de M. B… à l’accord préalable du service du contrôle médical pour une durée de trois mois. Par suite, ces moyens doivent être écartés.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par M. B… doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la caisse primaire d’assurance maladie du Gard, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que lui réclame à ce titre M. B…. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B… la somme de 1 200 euros à verser à la caisse primaire d’assurance maladie du Gard au titre de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : M. B… versera à la caisse primaire d’assurance maladie du Gard la somme de 1 200 (mille-deux-cents) euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A… B… et à la caisse primaire d’assurance maladie du Gard.

Délibéré après l’audience du 20 février 2026, à laquelle siégeaient :

M. Peretti, président,

M. Mouret, premier conseiller,

M^me Hoenen, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2026.

La rapporteure,

A-S. HOENEN

Le président,

P. PERETTI

Le greffier,

D. BERTHOD

La République mande et ordonne au ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.