Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 avril 2023 et le 8 novembre 2024, la société Autoroutes du sud de la France (ASF), la société Cofiroute et la société des autoroutes Esterel, Côte d’Azur, Provence, Alpes (Escota), représentées par le cabinet Clifford Chance Europe, demandent au tribunal, de condamner l’Etat à leur verser la somme d’un euro symbolique en réparation des fautes commises dans l’exécution de leurs contrats de concession autoroutière.

Les sociétés ASF, Cofiroute et Escota soutiennent que :

— leur requête est recevable, dès lors que le préjudice n’a pas à être chiffré à l’introduction de la requête ou dans le délai de recours, et qu’elles se limitent à demander un euro symbolique ;

— leur requête est bien fondée sur la responsabilité contractuelle de l’Etat ;

— l’Etat a commis une faute en raison de sa déloyauté dans ses relations contractuelles avec les requérantes, déloyauté révélée par les menaces proférées par le ministre de l’économie notamment lors de son audition du 22 mars 2023 par l’Assemblée Nationale, les saisines pour avis du Conseil d’Etat et la défense de l’Etat au cours du contentieux l’ayant opposé aux sociétés requérantes sur l’indexation sur l’inflation de la taxe d’aménagement du territoire ;

— le comportement de l’Etat constitue des violences au sens de l’article 1140 du code civil et des manœuvres dolosives au sens de l’article 1137 du même code ;

— l’Etat a commis une faute en raison de son comportement contradictoire dans la direction du contrat, dès lors qu’il a à la fois demandé aux sociétés concessionnaires d’autoroutes de réaliser de nouveaux investissements et cherché à réduire la durée de la concession ;

— le comportement de l’Etat méconnaît les stipulations du protocole d’accord du 9 avril 2015 ;

— le comportement de l’Etat méconnaît les stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dès lors que les sociétés requérantes peuvent se prévaloir de l’espérance légitime de poursuivre l’exploitation de leur concession dans des conditions normales d’équilibre global définies au début de la concession et jusqu’au terme de celle-ci ;

— les sociétés requérantes ont subi en raison de ces fautes un préjudice d’image et une dégradation de leurs conditions de financement ;

— elles sont fondées à demander le versement de la somme d’un euro symbolique en réparation de leur préjudice.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 janvier 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— la requête est irrecevable, faute de contenir de conclusions chiffrées ;

— la requête est irrecevable car elle n’est pas fondée sur la responsabilité contractuelle de l’Etat ;

— l’Etat n’a pas méconnu le principe de loyauté contractuelle, la saisine du Conseil d’Etat pour avis sur les possibilités légalement ouvertes de réduction de la durée de concession ou sur la possibilité de créer une nouvelle contribution ne pouvant être regardée comme une volonté de nuire à son cocontractant ;

— le comportement de l’Etat ne constitue ni une violence ni des manœuvres dolosives ;

— le moyen tiré du comportement contradictoire de l’Etat n’est pas fondé ;

— les sociétés requérantes n’assortissent pas le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’accord du 9 avril 2015 des précisions nécessaires pour en apprécier le bien-fondé et, en tout état de cause, la responsabilité de l’Etat ne peut être engagée pour un fait hypothétique ;

— le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales est inopérant ;

— les sociétés requérantes n’établissent pas de lien de causalité entre les fautes invoquées et leur préjudice allégué ;

— les sociétés ASF, Cofiroute et Escota n’établissent pas la réalité de leur préjudice.

Par ordonnance du 9 octobre 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 9 décembre 2024.

Vu :

— les autres pièces du dossier ;

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code civil ;

— le code de l’imposition sur les biens et les services ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Hombourger

— les conclusions de M. Gualandi, rapporteur public,

— et les observations de M^e Préat, représentant les sociétés ASF, Cofiroute et Escota.

Considérant ce qui suit :

1. L’Etat a concédé à la société Autoroutes du Sud de la France (ASF), à la société Cofiroute et à la société des autoroutes Esterel, Côte d’Azur, Provence, Alpes (Escota) la construction, l’entretien et l’exploitation de différentes portions du réseau autoroutier français. Le 22 mars 2023, le ministre de l’économie et le ministre chargé des transports ont été auditionnés par la commission du développement durable et la commission des finances de l’Assemblée nationale sur le financement des concessions autoroutières. Au cours de cette audition, les ministres ont évoqué différentes options envisagées par le gouvernement sur ce sujet, dont notamment la réduction de la durée de la concession et la création d’une nouvelle contribution, et ont indiqué souhaiter saisir le Conseil d’Etat pour avis sur ces sujets. Par un courrier du 20 avril 2023, les sociétés requérantes ont adressé au ministre chargé des transports une demande indemnitaire visant à obtenir la réparation de leurs préjudices en raison des fautes commises par l’Etat dans la conduite de sa relation contractuelle avec les sociétés concessionnaires. Par la présente requête, les sociétés ASF, Cofiroute et Escota demandent la condamnation de l’Etat à leur verser la somme d’un euro symbolique en réparation des préjudices créés par le comportement de l’Etat dans sa relation contractuelle avec les sociétés concessionnaires d’autoroute.

Sur la déloyauté dans les relations contractuelles :

2. Les sociétés ASF, Cofiroute et Escota soutiennent que l’Etat a fait preuve de déloyauté en raison des menaces qu’aurait proférées le ministre de l’économie lors de l’audition du 22 mars 2023, de la saisine du Conseil d’Etat pour avis et de la défense de l’Etat dans le contentieux relatif à l’indexation de la taxe de l’aménagement sur le territoire.

3. En premier lieu, lors de son audition du 22 mars 2023, le ministre de l’économie a indiqué qu’il convenait de rechercher un moyen « d’éviter cet effet d’aubaine pour les sociétés d’autoroutes et éviter toute rente », qu’il fallait mettre « une pression maximale sur les concessionnaires pour qu’ils contribuent de manière plus juste et plus forte » et qu’il souhaitait « réfléchir à une contribution supplémentaire des sociétés concessionnaires d’autoroutes ». Ces propos, s’ils traduisent les orientations du ministre de l’économie en matière de gestion des deniers publics, se bornent à faire état des options examinées par le gouvernement sans révéler l’existence d’une menace envers les sociétés concessionnaires d’autoroute, dès lors notamment que le ministre ne conditionne pas l’absence de mise en œuvre de ces options à l’acceptation d’une renégociation avec les sociétés concessionnaires d’autoroute, renégociation dont, au demeurant, les requérantes n’établissent, ni même n’allèguent, qu’elle se serait tenue. En outre, les propos tenus par des sénateurs ou, figurant dans le rapport de l’inspection générale des finances et du conseil général de l’environnement et du développement durable, ne peuvent engager la responsabilité du gouvernement. Par suite, les sociétés ASF, Cofiroute et Escota n’établissent pas l’existence de menaces à leur encontre.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 112-2 du code de justice administrative : « Le Conseil d’Etat peut être consulté par le Premier ministre ou les ministres sur les difficultés qui s’élèvent en matière administrative ».

5. Le Conseil d’Etat a été saisi de deux demandes d’avis, respectivement relative à la mesure de la rentabilité d’une concession et aux possibilités légalement ouvertes au concédant de réduire la durée d’un contrat de concession et, à la contribution de certaines sociétés titulaires de contrats de concession ou de contrats assimilés au financement des investissements publics. Il a répondu à ces demandes par deux avis n° 407003 et n° 407004 du 8 juin 2023, rendus publics. Il ressort notamment du terme de ces avis que le Conseil d’Etat a été consulté sur la possibilité de neutraliser législativement la clause de paysage fiscal figurant dans les différents contrats de concession et résultant du protocole d’accord du 9 avril 2015, ainsi que sur la possibilité de ne pas appliquer cette clause en cas de création d’une nouvelle contribution visant principalement mais non exclusivement les sociétés concessionnaires d’autoroutes. Consécutivement à ces avis, le gouvernement a proposé dans le projet de lois de finances pour l’année 2024 l’instauration d’une taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance, qui a été adoptée et figure aujourd’hui aux articles L. 424-1 à L. 425-8 du code des impositions sur les biens et les services.

6. D’une part, il toujours loisible au gouvernement, afin d’obtenir un éclairage juridique, de saisir le Conseil d’Etat dans sa fonction consultative, une telle saisine, conforme à la loi, ne pouvant caractériser à elle seule l’existence d’un comportement déloyal de la part de l’Etat dans ses relations contractuelles. D’autre part, il résulte de l’instruction que l’Etat n’a proposé aucune disposition législative visant à neutraliser les clauses de paysage fiscal. Enfin, le fait pour le gouvernement d’avoir proposé au Parlement l’instauration d’une taxe sur l’exploitation des infrastructures de longue distance ne saurait démontrer l’existence d’une déloyauté dans les relations contractuelles. Par suite, les saisines du Conseil d’Etat pour avis et les suites données à ces saisines ne révèlent aucune déloyauté dans les relations contractuelles de la part de l’Etat.

7. En troisième lieu, par un jugement n° 2018998 du 13 janvier 2023, le tribunal administratif de Paris a rejeté la requête de la société Cofiroute demandant la condamnation de l’Etat à l’indemniser du montant de la majoration de la taxe d’aménagement du territoire résultant de l’article 81 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019. Les sociétés requérantes soutiennent que l’Etat a fait preuve d’un comportement déloyal dans sa défense lors de ce contentieux, en citant des extraits de l’avis n° 389520 du 5 février 2015 du Conseil d’Etat, non public, tout en omettant de citer l’avis n° 399132 du 6 février 2020 du Conseil d’Etat, qui a fait l’objet d’une diffusion postérieure par la presse.

8. Les sociétés ASF, Cofiroute et Escota ne peuvent utilement invoquer le principe de loyauté contractuelle à l’encontre du déroulé d’un procès, gouverné par des règles et principes propres. Au surplus, il résulte de l’instruction que le jugement du 13 janvier 2023 ne s’est fondé ni sur l’avis n° 389520 ni sur l’avis n° 399132 du Conseil d’Etat.

9. Il résulte des points 2 à 8 que les sociétés ASF, Cofiroute et Escota ne sont pas fondées à soutenir que l’Etat aurait commis une faute en raison d’une déloyauté de sa part dans les relations contractuelles.

Sur les violences et manœuvres dolosives :

10. Aux termes de l’article 1140 du code civil : « Il y a violence lorsqu’une partie s’engage sous la pression d’une contrainte qui lui inspire la crainte d’exposer sa personne, sa fortune ou celles de ses proches à un mal considérable. ». Aux termes de l’article 1137 du code civil : « Le dol est le fait pour un contractant d’obtenir le consentement de l’autre par des manœuvres ou des mensonges. / Constitue également un dol la dissimulation intentionnelle par l’un des contractants d’une information dont il sait le caractère déterminant pour l’autre partie. / Néanmoins, ne constitue pas un dol le fait pour une partie de ne pas révéler à son cocontractant son estimation de la valeur de la prestation. »

11. Il ne résulte pas de l’instruction que le ministre ait initié une négociation en vue d’obtenir une modification du contrat le liant aux sociétés concessionnaires d’autoroutes. Par suite, l’existence de violences ou de manœuvres dolosives n’est pas caractérisée.

Sur le comportement contradictoire :

12. Les sociétés requérantes soutiennent que l’Etat a commis une faute dans l’exercice de son pouvoir de direction en leur demandant de réaliser des investissements supplémentaires tout en cherchant à réduire la durée de la subvention. Toutefois, il incombe à l’Etat tant d’assurer le bon état du réseau autoroutier, en demandant aux sociétés concessionnaires de procéder aux investissements nécessaires en contrepartie d’une compensation adéquate, que de veiller à l’absence de caractère excessif de la rémunération de ces sociétés. En tout état de cause, il ne résulte pas de l’instruction que l’Etat ait imposé une réduction de la durée des concessions et le moyen doit être écarté comme manquant en fait.

Sur la méconnaissance des stipulations de l’accord du 9 avril 2015 :

13. L’Etat et les sociétés concessionnaires d’autoroute ont signé le 9 avril 2015 un protocole d’accord, comportant notamment des engagements des sociétés concessionnaires pour le financement du Plan de Relance Autoroutier et pour le versement d’une contribution volontaire exceptionnelle, une clause de plafonnement de la rentabilité et une clause de paysage fiscal. Si les sociétés requérantes soutiennent que le comportement de l’Etat méconnaît les termes de cet accord, il ne résulte pas de l’instruction que l’Etat ait refusé d’en appliquer les dispositions, et en particulier ait refusé d’appliquer les clauses de paysage fiscal transcrites aux articles 32 des différents contrats de concession. Dès lors, le moyen ne peut qu’être écarté comme manquant en fait.

Sur la méconnaissance des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales :

14. Aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

15. Les sociétés requérantes soutiennent que le comportement de l’Etat porte atteinte à leur espérance légitime de poursuivre l’exploitation de leur concession dans des conditions normales d’équilibre globale définies au début de la concession et jusqu’au terme de celle-ci. Toutefois, il résulte de l’instruction que l’Etat n’a ni modifié le terme des concessions, ni procédé à une neutralisation législative de la clause de paysage fiscal. En outre, les sociétés requérantes ne tiraient pas des contrats de concession une espérance légitime à une absence de modification des contributions fiscales les concernant, et a fortiori des contributions fiscales dont l’assiette est plus large que les seules sociétés concessionnaires d’autoroutes. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel doit être écarté.

16. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requête, que les sociétés ASF, Cofiroute et Escota ne sont pas fondées à soutenir que l’Etat aurait commis une faute dans la conduite de ses relations contractuelles avec les sociétés concessionnaires d’autoroute. Par suite, leur requête doit être rejetée.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Autoroutes du sud de la France, de la société Cofiroute et de la société des autoroutes Esterel, Côte d’Azur, Provence, Alpes est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Autoroutes du sud de la France, à la société Cofiroute, à la société des autoroutes Esterel, Côte d’Azur, Provence, Alpes et au ministre auprès du ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, chargé des transports.

Délibéré après l’audience du 20 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M. Séval, président,

M^me Hombourger, première conseillère,

M. Melka, conseiller

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juin 2025.

La rapporteure,

C. HOMBOURGER

Signé

Le président,

J.-P. SÉVAL

SignéLa greffière,

S. RAHMOUNI

Signé

La République mande et ordonne au ministre auprès du ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, chargé des transports en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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