Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 5 mars et 4 avril 2024, M^me C… A…, représentée par M^e Arvis, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 28 avril 2023 par laquelle le Centre national de gestion (CNG) des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a rejeté sa demande d’autorisation d’exercer en France la profession de médecin dans la spécialité « médecine générale », ensemble la décision implicite portant rejet de son recours gracieux formé le 24 juillet 2023 contre cette décision ;

2°) d’enjoindre au CNG et au ministre de la santé de lui accorder l’autorisation demandée ou à défaut, de réexaminer sa demande d’autorisation d’exercice dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir et de rendre leur décision dans un délai d’un mois courant à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat et du CNG la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

les décisions en litige sont entachées du vice d’incompétence de leur auteur ;

elles sont entachées de vices de procédure tirés, d’une part, de l’irrégularité de la composition des commissions chargées de l’instruction de sa demande et, d’autre part, du défaut de saisine préalable de la commission régionale ;

elles sont entachées d’une insuffisance de motivation ;

elles sont entachées d’erreur de qualification juridique des faits, dès lors que son dossier ne traduit nulle insuffisance de formation théorique et pratique puisqu’elle exerce depuis huit ans la profession d’infirmière ;

elles sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation car elle aurait dû, a minima, se voir proposer un parcours de consolidation des compétences, au regard de ses diplômes et de son expérience professionnelle.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 juin 2025, le CNG, représenté par M^e Bazin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M^me A… la somme de 1 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par une lettre du 12 mars 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité de la requête en raison de sa tardiveté.

M^me A… a produit des observations en réponse au moyen d’ordre public qui ont été enregistrées le 20 mars 2025.

Par une ordonnance du 23 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 11 août 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de la santé publique,

le code des relations entre le public et l’administration,

la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007,

le décret n° 2020-1017 du 7 août 2020 portant application du IV et du V de l’article 83 de la loi précitée et relatif à l’exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien par les titulaires de diplômes obtenus hors de l’Union européenne et de l’Espace économique européen,

l’arrêté du 21 avril 2017 relatif aux connaissances, aux compétences et aux maquettes de formation des diplômes d’études spécialisées et fixant la liste de ces diplômes et des options et formations spécialisées transversales du troisième cycle des études de médecine,

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Lambert,

et les conclusions de M. Camguilhem, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

M^me A…, ressortissante de nationalités russe et française, est titulaire d’un diplôme de médecine spécialité « médecine générale » délivré en 1997 par l’Académie de médecine de Saint-Pétersbourg en Russie. Elle a présenté une demande d’autorisation d’exercer en France la profession de médecin dans la spécialité « médecine générale », sur le fondement de la procédure prévue par l’article 83 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007. Par une décision du 28 avril 2023, le chef du département « autorisation d’exercice-concours-coaching » du Centre national de gestion (CNG) des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a rejeté sa demande d’autorisation d’exercice. M^me A… a exercé un recours gracieux contre cette décision le 24 juillet 2023, lequel a fait l’objet d’une décision implicite de rejet. M^me A… demande au tribunal l’annulation de ces deux décisions.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes du B du IV de l’article 83 de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 : «  (…) les médecins titulaires d’un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l’Union européenne ou non partie à l’accord sur l’Espace économique européen et permettant l’exercice de la profession dans le pays d’obtention de ce diplôme, certificat ou titre, présents dans un établissement entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 et ayant exercé des fonctions rémunérées, en tant que professionnel de santé, pendant au moins deux ans en équivalent temps plein depuis le 1er janvier 2015 se voient délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d’un dossier de demande d’autorisation d’exercice avant le 30 juin 2021 ou au plus tard trois mois après la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire déclaré par l’article 4 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, le cas échéant prolongé dans les conditions prévues par cet article. / La commission nationale d’autorisation d’exercice mentionnée au I de l’article L. 4111-2 du même code [code de la santé publique] émet un avis sur la demande d’autorisation d’exercice du médecin. (…) Le ministre chargé de la santé ou, sur délégation, le directeur général du Centre national de gestion peut, au vu de l’avis de la commission nationale : a) Soit délivrer une autorisation d’exercice ; b) Soit rejeter la demande du candidat ; c) Soit prendre une décision d’affectation du médecin dans un établissement de santé en vue de la réalisation du parcours de consolidation des compétences qui lui est prescrit, d’une durée maximale équivalente à celle du troisième cycle des études de médecine de la spécialité concernée. (…) ». Aux termes de l’article 1er du décret du 7 aout 2020 (dit décret « stock ») : « Peuvent déposer un dossier de demande d’autorisation d’exercice au titre des dispositions du B du IV ou de celles du V de l’article 83 de la loi du 21 décembre 2006 susvisée, les candidats à l’autorisation d’exercer la profession de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme ou pharmacien qui remplissent les conditions suivantes : / 1° Être titulaire d’un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l’Union européenne ou non partie à l’accord sur l’Espace économique européen et permettant l’exercice de la profession dans le pays d’obtention de ce diplôme, certificat ou titre ; / 2° Avoir exercé sur le territoire national pendant au moins deux ans en équivalent temps plein entre le 1er janvier 2015 et le 30 juin 2021 des fonctions rémunérées au titre des professions de santé mentionnées à la quatrième partie du code de la santé publique.(…) ; / 3° Justifier d’au moins une journée d’exercice, dans les conditions prévues au 2° du présent article, entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019. ». Aux termes de l’article 5 du même décret : « I. – L’instruction préalable des demandes d’autorisation d’exercer la profession de médecin est assurée par la commission régionale d’autorisation d’exercice mentionnée au IV de l’article 83 de la loi du 21 décembre 2006 susvisée. (…) II. – La commission examine, au regard de ce qui est attendu pour l’exercice de chaque spécialité, les connaissances, aptitudes et compétences que le candidat a acquises au cours de la formation initiale et dans le cadre de l’expérience professionnelle et de la formation continue, ainsi que les autres éléments ressortant du dossier de demande d’autorisation d’exercice. (…) III. – La commission émet une proposition établie au moyen d’un formulaire dont le modèle est fixé par arrêté du ministre chargé de la santé. Cette proposition consiste soit à délivrer une autorisation d’exercice, soit à rejeter la demande du candidat, soit à prescrire un parcours de consolidation des compétences. Dans le cas où un parcours de consolidation des compétences est proposé, le nombre, la durée, qui ne peut être supérieure à celle du troisième cycle des études de médecine de la spécialité concernée, et la nature des stages à réaliser, ainsi que les formations théoriques complémentaires, éventuelles sont précisés./ Le directeur général de l’agence régionale de santé transmet le dossier de demande d’autorisation du candidat ainsi que la proposition de la commission au directeur général du Centre national de gestion en vue de son examen par la commission nationale d’autorisation d’exercice compétente ». Enfin, aux termes du 2ème alinéa de l’article 6 de ce décret : « Pour les candidats à l’autorisation d’exercer la profession de médecin, la commission [nationale d’évaluation des compétences] examine le dossier du candidat et la proposition formulée par la commission régionale d’autorisation d’exercice mentionnée au IV de l’article 83 de la loi du 21 décembre 2006 susvisée. Elle évalue les compétences de l’intéressé au regard des attendus de l’exercice de la spécialité. ».

En ce qui concerne les moyens de légalité externe :

En premier lieu, M. D… B…, chef du département « autorisation d’exercice-concours-coaching » du CNG, signataire de la décision attaquée, bénéficiait d’une délégation de signature de la directrice du CNG en application de l’article 2 de l’arrêté du 1er mars 2023 portant délégation de signature (Centre national de gestion), régulièrement publiée au Journal officiel de la République française du 2 mars 2023. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision attaquée du 28 avril 2023 doit être écarté.

En deuxième lieu, si la requérante soutient que la commission régionale d’autorisation d’exercice chargée de l’instruction préalable des dossiers de demande d’autorisation d’exercice n’a pas été saisie, en méconnaissance de l’article 5 du décret « stock », le CNG a produit, à l’appui de son mémoire en défense, la proposition émise par cette commission concernant la demande d’exercice présentée par M^me A…. Le moyen, qui manque en fait, doit ainsi être écarté.

En troisième lieu, si la requérante soutient que la composition des commissions régionale et nationale d’autorisation d’exercice est irrégulière, ce moyen, qui n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé, doit être écarté.

En quatrième lieu, la décision du 28 avril 2023 en litige cite les textes dont elle a fait application et indique précisément les faits sur lesquels elle se fonde, notamment les circonstances que la formation théorique et pratique de M^me A… est insuffisante pour l’exercice autonome de sa spécialité. Par ailleurs, aucune disposition législative et réglementaire, ni aucun principe, n’impose que l’avis de la commission d’autorisation d’exercice soit annexé à la décision relative à la demande d’autorisation d’exercice de la médecine en France, ni même qu’il soit cité dans cette décision. La décision attaquée du 28 avril 2023 est ainsi suffisamment motivée.

En dernier lieu, l’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, les vices propres dont serait entachée la décision prise sur recours gracieux ne peuvent être utilement contestés.

En ce qui concerne les moyens de légalité interne :

La demande d’autorisation d’exercice de la médecine dans la spécialité « médecine générale » présentée par M^me A… dans le cadre de la procédure d’autorisation d’exercice introduite par les dispositions précitées de l’article 83 de la loi de financement de sécurité sociale a été rejetée par le CNG, après avis de la commission nationale d’autorisation d’exercice, au motif, d’une part, que sa formation théorique et pratique est insuffisante pour l’exercice autonome de la spécialité, en l’absence d’activité médicale depuis vingt ans et, d’autre part, que les lacunes constatées dans son exercice professionnel ne permettent pas la mise en place d’un parcours de consolidation des compétences sur une durée raisonnable.

En premier lieu, il résulte des dispositions citées au point 2 du présent jugement que si l’exercice d’une profession de santé, comme celle d’infirmière, permet au titulaire d’un diplôme de médecine délivré dans un Etat tiers à l’Union européenne ou l’Espace économique européen de présenter une demande tendant à être autorisé à exercer la profession de médecin dans une spécialité donnée, il appartient à l’autorité administrative, avant de délivrer cette autorisation, le cas échéant sous condition de réalisation d’un parcours de consolidation des compétences, de s’assurer que le demandeur présente les compétences qui sont attendues pour cet exercice au regard notamment de sa formation initiale, de l’expérience professionnelle qu’il a acquise ainsi que des formations continues qu’il a suivies. Par suite, le CNG pouvait, sans commettre d’erreur de droit, fonder sa décision notamment sur l’absence d’activité médicale de M^me A… depuis vingt ans. Le moyen tiré de l’erreur de droit doit ainsi être écarté.

En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que M^me A… a obtenu en 1997 un diplôme de médecine délivré par l’Académie de médecine de Saint-Pétersbourg et en 2015 un diplôme d’Etat d’infirmière délivré en France. Si elle soutient qu’elle a exercé la médecine en Russie de 1997 à 2003, date de son arrivée en France, elle ne l’établit pas. Par ailleurs, elle n’établit pas, ni même n’allègue, avoir suivi, depuis son arrivée en France, des formations théoriques ou pratiques dans le domaine de la médecine en spécialité « médecine générale » et n’établit pas davantage avoir exercé une activité professionnelle dans le domaine médical ni même en tant que professionnelle de santé entre 2003 et 2015, ainsi qu’elle l’allègue pourtant. Dans l’instance, M^me A… produit plusieurs certificats de travail qui représentent une période cumulée de huit mois d’exercice professionnel en qualité d’infirmière entre le mois d’avril 2016 et le mois de février 2019 et elle établit être employée en tant qu’infirmière en contrat à durée indéterminée depuis le 1er mars 2019. Cependant, l’activité professionnelle en qualité d’infirmière dont la requérante se prévaut ne permet pas de remettre en cause le motif retenu par le CNG tenant à l’absence d’activité médicale depuis vingt ans. Il s’ensuit que c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que le CNG a pu estimer que M^me A…, titulaire d’un diplôme de médecine obtenu vingt-six ans avant la décision attaquée et qui n’a pas exercé d’activité médicale depuis au moins vingt ans, à supposer même qu’elle ait exercé en Russie jusqu’à l’année 2003 comme elle le soutient, avait une pratique théorique et pratique insuffisante pour l’exercice autonome de la spécialité de médecine générale et refuser de lui délivrer, pour ce motif, une autorisation d’exercer la médecine en France.

En dernier lieu, M^me A… soutient que le CNG aurait dû à tout le moins lui prescrire un parcours de consolidation des compétences. En application des dispositions précitées du B du IV de la loi du 21 décembre 2006, le parcours de consolidation des compétences peut être prescrit pour une durée maximale équivalente à celle du troisième cycle des études de médecine de la spécialité concernée. L’arrêté du 21 avril 2017 relatif aux connaissances, aux compétences et aux maquettes de formation des diplômes d’études spécialisées et fixant la liste de ces diplômes et des options et formations spécialisées transversales du troisième cycle des études de médecine, fixait, à la date de la décision attaquée, à six semestres la durée de la formation requise pour obtenir un diplôme d’étude spécialisées (DES) de médecine générale. En l’espèce, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, M^me A… qui justifie seulement d’un diplôme de médecine générale obtenu en Russie en 1997 et qui n’a effectué aucune formation en France de nature à mettre à niveau ou renforcer ses compétences médicales, ne justifie pas des connaissances théoriques suffisantes en lien avec la spécialité de médecine générale et n’établit aucune connaissance pratique dans cette spécialité. Dans ces conditions, c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que le CNG a pu estimer que M^me A… ne pouvait pas acquérir les compétences théoriques requises pour l’exercice de la spécialité de médecine générale, ou à tout le moins les actualiser, ni compléter les lacunes de sa pratique professionnelle dans le délai maximal de six semestres, correspondant à la durée de la formation requise pour obtenir un DES dans la spécialité « médecine générale ».

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les conclusions de la requête tendant à l’annulation de la décision du 28 avril 2023 portant rejet de la demande d’autorisation d’exercer en France la profession de médecin dans la spécialité « médecine générale » présentée par M^me A…, ensemble la décision implicite portant rejet de son recours gracieux formé le 24 juillet 2023 contre cette décision, doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la requête, n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais d’instance :

D’une part, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CNG, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont la requérante sollicite le versement au titre des frais d’instance.

D’autre part, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me A… la somme demandée par le CNG au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me A… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me C… A… et au Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière.

Délibéré après l’audience du 26 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Marzoug, présidente,

M^me Lambert, première conseillère,

M^me Berland, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2025.

La rapporteure,

F. Lambert

La présidente,

S. Marzoug

La greffière,

K. Bak-Piot

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.