Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 13 avril et 7 août 2023, la société Serom restauration demande au tribunal :

d’annuler la décision du 15 février 2023 par laquelle le directeur général des finances publiques a rejeté sa demande tendant au bénéfice de l’aide exceptionnelle au titre du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19, pour les mois de décembre 2020, mai 2021 et septembre 2021 ;

d’enjoindre à l’administration de procéder au versement des aides sollicitées, soit la somme de 22 052 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du mois de janvier 2021 ;

de condamner l’Etat à la réparation des préjudices subis du fait de l’absence du versement des aides sollicitées pour les mois de décembre 2020, mai 2021 et septembre 2021, pour une somme de 12 000 euros et les intérêts au taux légal sur la somme totale de 34 052 euros à compter du mois de janvier 2021 ;

de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête n’est pas tardive dès lors que les réponses du 23 janvier 2021 et du 31 octobre 2021 ne constituent pas des décisions de rejet de l’administration pouvant faire l’objet d’un recours ; et en tout état de cause, elles ne sont pas motivées ;

- la décision du 15 février 2023 est entachée d’un défaut de motivation ;

- la demande d’aide pour le mois de mai 2021 a été déposée dans le délai prescrit par l’article 3-27 du décret n°2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises ;

- l’administration ne pouvait pas conditionner le versement de l’aide pour le mois de décembre 2020 au règlement d’une dette fiscale ;

- les dispositions du décret n°2020-371 lui permettaient de déclarer un chiffre d’affaires mensuel moyen sur la période comprise entre la date de création de l’entreprise et le 29 février 2020 pour sa demande d’aide au titre du mois de septembre 2021.

- la carence dans le versement des aides sollicitées lui a causé un préjudice financier ainsi qu’un préjudice matériel à son président.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 2 juin et 6 septembre 2023, le directeur régional des finances publiques d’Ile-de-France et de Paris conclut au rejet de la requête.

Il soutient que la requête est irrecevable en ce qu’elle est dirigée contre la décision du 15 février 2023 et est, en tout état de cause, tardive en ce qu’elle est dirigée contre les décisions du 23 janvier 2021 et du 31 octobre 2021 et qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 septembre 2023, le ministre de l’économie, des finances publiques et de la souveraineté industrielle et numérique, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu’aucune faute n’a été commise par l’administration à l’occasion du traitement des demandes de la société requérante.

Par un courrier du 22 avril 2026, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d’être fondé sur des moyens relevés d’office tirés, d’une part, de l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires en l’absence d’une demande indemnitaire préalable, d’autre part, de l’irrecevabilité des conclusions tendant à l’annulation d’une décision de refus d’accorder une subvention au titre du mois de mai 2021, en raison de l’inexistence de cette décision.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020, modifié ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Simonnot,

- et les conclusions de M. Desprez, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La société Serom restauration, qui exerce une activité de restauration traditionnelle, a déposé des demandes tendant à bénéficier de l’aide exceptionnelle pour les mois de décembre 2020, de mai 2021 et septembre 2021 au titre du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19. Ces demandes ont fait l’objet de décisions de rejet et la société requérante a alors formulé un recours gracieux le 12 février 2023, rejeté le 15 février suivant. Par sa requête, la société Serom restauration demande au tribunal d’annuler la décision du 15 février 2023 portant rejet de son recours gracieux.

Sur l’étendue du litige :

2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

3. Il en résulte que la société Serom restauration doit être regardée comme demandant au tribunal d’annuler l’ensemble des décisions rejetant ses demandes d’aides au titre des mois de décembre 2020, de mai 2021 et septembre 2021, ainsi que la décision du 15 février 2023 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité de la décision de rejet de la demande d’aide au titre du mois de mai 2021 :

4. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision (…) ».

5. La société requérante ne justifie pas, par la seule production d’une attestation sur l’honneur de son représentant ainsi qu’une retranscription d’échanges sur un forum d’entraide en ligne faisant mention de difficultés informatiques pour déposer les demandes d’aide exceptionnelle pour le mois de mai 2021, avoir adressé une telle demande à l’administration. Elle ne saurait dès lors faire valoir qu’une décision implicite de rejet de sa demande, susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, est née.

6. Il en résulte que les conclusions à fin d’annulation dirigées contre une décision de rejet de la demande d’aide exceptionnelle pour le mois de mai 2021 sont irrecevables et doivent, par conséquent, être rejetées.

En ce qui concerne la légalité des décisions de rejet de la demande d’aide au titre des mois de décembre 2020 et de septembre 2021 et de la décision du 15 février 2023 :

7. Les recours relatifs à une subvention, qu’ils aient en particulier pour objet la décision même de l’octroyer, quelle qu’en soit la forme, les conditions mises à son octroi par cette décision ou par une convention, ou encore les décisions de la personne publique auxquelles elle est susceptible de donner lieu, notamment les décisions par lesquelles la personne publique modifie le montant ou les conditions d’octroi de la subvention, cesse de la verser ou demande le remboursement des sommes déjà versées, ne peuvent être portés que devant le juge de l’excès de pouvoir, par le bénéficiaire de la subvention. Il s’ensuit, contrairement à ce que soutient l’administration, que le moyen tiré du défaut de motivation peut être utilement invoqué à l’encontre des décisions refusant l’octroi d’une subvention.

8. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) / 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 de ce code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

9. La société Serom restauration ne peut utilement invoquer l’insuffisance de motivation de la décision du 15 février 2023 qui se borne à rejeter son recours gracieux. Il ressort en outre des pièces du dossier et des écritures en défense que les décisions initiales de rejet des 23 janvier 2021 et 31 octobre 2021 sont fondées sur le motif selon lequel « Les informations présentes dans la demande ne correspondent pas avec celles en possession de l’administration. ». Dès lors que, eu égard d’une part aux informations que la société requérante avait effectivement communiquées à l’administration dans le cadre de sa demande et, d’autre part, au résumé des conditions applicables qui s’affichait automatiquement à la suite de la lecture des décisions en cause, la société requérante était en mesure de comprendre le motif du rejet de ses demandes et son fondement légal, cette motivation est suffisante. Le moyen tiré du défaut de motivation des décisions contestées doit, par suite, être écarté.

10. En deuxième lieu, la circonstance que la mention des voies et délais de recours est incomplète est sans incidence sur la légalité de ces décisions contestées.

11. En troisième lieu, aux termes de l’article 3-1 de l’ordonnance du 25 mars 2020 portant création d’un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation : « I. – Les aides versées au titre du fonds le sont sur la base d’éléments déclaratifs prévus par décret. (…) II. (…) Les agents de la direction générale des finances publiques (…) peuvent demander à tout bénéficiaire du fonds communication de tout document relatif à son activité, notamment administratif ou comptable, permettant de justifier de son éligibilité et du correct montant de l’aide reçue pendant cinq années à compter de la date de son versement. Le bénéficiaire dispose d’un délai d’un mois pour produire ces justifications à compter de la date de la demande. (…) ».

12. Si les demandes d’aide exceptionnelle sont en principe présentées sur la base d’éléments déclaratifs, l’administration était toutefois en droit de solliciter la transmission de documents comptables permettant de justifier son éligibilité à l’aide et pouvait directement refuser son versement au regard des incohérences entre les déclarations faites par la société dans le cadre de sa demande et les données qu’elles avaient en sa possession.

13. En quatrième lieu, aux termes de l’article 1er de l’ordonnance du 25 mars 2020 portant création d’un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, dans sa rédaction applicable au litige : « Il est institué, jusqu’au 31 août 2021, un fonds de solidarité ayant pour objet le versement d’aides financières aux personnes physiques et morales de droit privé exerçant une activité économique particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation du covid-19 et des mesures prises pour en limiter la propagation. (…) ». L’article 3 de la même ordonnance dispose : « Un décret fixe le champ d’application du dispositif, les conditions d’éligibilité et d’attribution des aides, leur montant ainsi que les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds (…) ».

14. Aux termes de l’article 3-15 du décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation : «  I.- a) Les entreprises mentionnées à l’article 1er du présent décret bénéficient d’aides financières prenant la forme de subventions destinées à compenser la perte de chiffre d’affaires subie au cours du mois de décembre 2020, lorsqu’elles remplissent les conditions suivantes : / 1° Elles ont fait l’objet d’une interdiction d’accueil du public intervenue entre le 1er décembre 2020 et le 31 décembre 2020 ; / 2° Ou elles ont subi une perte de chiffre d’affaires d’au moins 50 % durant la période comprise entre le 1er décembre 2020 et le 31 décembre 2020 ; (…) III-L ‘aide versée est limitée à un plafond de 200 000 euros au niveau du groupe. / IV. La perte de chiffre d’affaires au sens du présent article est définie comme la différence entre, d’une part, le chiffre d’affaires au cours du mois de décembre 2020 et, d’autre part, le chiffre d’affaires de référence défini comme : / -le chiffre d’affaires durant la même période de l’année précédente, ou le chiffre d’affaires mensuel moyen de l’année 2019, si cette option est plus favorable à l’entreprise ; / -ou, pour les entreprises créées entre le 1er juin 2019 et le 31 janvier 2020, le chiffre d’affaires mensuel moyen sur la période comprise entre la date de création de l’entreprise et le 29 février 2020 ; / -ou, pour les entreprises créées entre le 1er février 2020 et le 29 février 2020, le chiffre d’affaires réalisé en février 2020 et ramené sur un mois ;

- ou, pour les entreprises créées après le 1er mars 2020, le chiffre d’affaires mensuel moyen réalisé entre le 1er juillet 2020, ou à défaut la date de création de l’entreprise, et le 31 octobre 2020. (…) ». Aux termes de l’article 3-28 de cé décret : « -A. Les entreprises mentionnées à l’article 1er du présent décret, n’ayant pas fait l’objet d’un arrêté pris par le préfet de département ordonnant la fermeture de l’entreprise en application du troisième alinéa de l’article 29 du décret du 1er juin 2021 susvisé, du troisième alinéa de l’article 29 du décret du 29 octobre 2020 susvisé ou du troisième alinéa de l’article 29 du décret du 16 octobre 2020 susvisé, bénéficient d’aides financières prenant la forme de subventions destinées à compenser la perte de chiffre d’affaires subie au cours de chaque période mensuelle comprise entre le 1er juin 2021 et le 30 septembre 2021, dite période mensuelle considérée, lorsqu’elles remplissent les conditions suivantes : (…) / 3° (…) au cours de la période mensuelle considérée, elles ont subi une perte de chiffre d’affaires d’au moins 10 %, elles ont bénéficié d’une aide versée au titre des articles 3-26 ou 3-27 du présent décret ou par dérogation d’une aide versée au titre des articles 3-19,3-22,3-23,3-24,3-25,3-26 (…) et pour la seule période du mois de septembre 2021, elles justifient avoir réalisé au moins 15 % du chiffre d’affaires de référence, et elles appartiennent à l’une des trois catégories suivantes : / a) elles exercent leur activité principale dans un secteur mentionné à l’annexe 1 dans sa rédaction en vigueur au 11 mars 2021 ; (…) / 4° Les personnes physiques ou, pour les personnes morales leur dirigeant majoritaire, ne sont pas titulaires, le premier jour de la période mensuelle considérée, d’un contrat de travail à temps complet. Cette condition n’est pas applicable si l’effectif salarié annuel de l’entreprise calculé selon les modalités prévues par le I de l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale est supérieur ou égal à un. (…) ».

15. Par ses décisions, l’administration a rejeté les demandes d’aide de la société requérante au motif de l’incohérence entre le chiffre d’affaires mensuel de référence indiqué dans la demande et les données en possession de l’administration dans le cadre des déclarations de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) effectuées par la requérante. Alors que le chiffre d’affaires réalisé au cours de la période de référence allant du 5 juillet 2019 au 29 février 2020 déclaré dans la demande d’aide s’élève à 33 052 euros, il ressort des pièces du dossier que l’administration avait en sa possession des documents, en particulier des déclarations fiscales, dans lesquelles la société s’était prévalue d’une absence de chiffre d’’affaires sur la période en cause. La société produit une déclaration de (TVA), portant sur la « période 2020 », dont l’administration conteste qu’elle concerne la période de référence indiquée, qui ne permet pas d’attester du chiffre d’affaires de 33 052 euros déclaré dans sa demande de subvention.

16. Par ailleurs, si l’administration a mentionné dans des échanges postérieurs à la décision l’existence d’une dette fiscale d’un montant de 615 euros, les décisions de refus sont fondées sur l’incohérence des chiffres d’affaires déclarés avec les données en possession de l’administration. La circonstance que l’administration ait mentionné cette dette fiscale, inférieure au demeurant à 1 500 euros, seuil en dessous duquel il n’en est pas tenu compte en vertu du décret du 30 mars 2020, dès lors qu’elle pouvait rejeter la décision sur le seul motif tiré de l’incohérence des chiffres d’affaires, est sans incidence sur la légalité des décisions attaquées.

17. Dans ces conditions, l’administration a fait une exacte application des articles 3-15 et 3-28 du décret du 30 mars 2020 en rejetant la demande d’aide au motif de l’absence de justification du chiffre d’affaires de référence.

Sur les conclusions indemnitaires :

18. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative :

« La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision (…) Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. » La condition tenant à l’existence d’une décision de l’administration doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle, régularisant ce faisant la requête.

19. La société requérante, qui a présenté des conclusions indemnitaires tendant à ce que l’Etat soit condamné à lui verser la somme de 12 000 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du mois de janvier 2021 en réparation des préjudices subis, pour la première fois dans sa requête enregistrée le 13 avril 2023, ne démontre pas avoir présenté une demande indemnitaire préalable tendant à ce que l’Etat soit condamné à lui verser une somme en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis. Ainsi, ses conclusions indemnitaires sont irrecevables.

20. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que la requête de la société Serom restauration ne peut qu’être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1 : La requête de la société Serom restauration est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Serom restauration et au directeur régional des finances publiques d’Ile-de-France et de Paris.

Délibéré après l’audience du 12 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Simonnot, président,

M^me Van Daële, première conseillère,

M^me Desmoulière, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2026

Le président-rapporteur,

signé

J-F. SIMONNOT

La première assesseure,

signé

M. VAN DAËLE

La greffière,

signé

M-C. POCHOT

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.