TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PAU

er


N° 1902156 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________


FEDERATION DEPARTEMENTALE DES

SYNDICATS D’EXPLOITANTS AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS AGRICOLES DES HAUTES-PYRENEES
M. A… C…
M. D… B…
___________ Le tribunal administratif de Pau,
M^me Elise AA
Rapporteure (1ère chambre) ___________
M. Hervé Clen Rapporteur public ___________
Audience du 4 novembre 2021 Décision du 25 novembre 2021 ___________ 03-03 C
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 26 septembre 2019 et régularisée le 6 novembre 2019, la Fédération départementale des syndicats d’exploitants agricoles des Hautes-Pyrénées (FDSEA 65), M. A… C… et M. D… B…, représentés par M^e Briand, demandent au tribunal :
1°) avant-dire droit, d’ordonner la production des données individuelles communales et des Petites Régions Agricoles ayant servi de base à l’examen de l’éligibilité des communes ;
2°) d’annuler l’arrêté du 27 mars 2019 du ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation portant délimitation des zones agricoles défavorisées, en tant qu’il n’intègre pas les communes d’Antin, […], […], […], X, […], […], […], Y, Z et […], ainsi que la décision implicite rejetant leur recours gracieux ;
3°) d’enjoindre au ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation de modifier l’arrêté du 27 mars 2019 afin d’intégrer les communes concernées par l’exclusion du zonage dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

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4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur d’appréciation résultant de l’analyse des critères biophysiques de détermination des zones soumises à des contraintes naturelles importantes (ZSCN) car :
- les caractéristiques biophysiques des terrains concernés n’ont pas été prises en compte ;
- les profils des sols n’ont pas été analysés au niveau UAL2 mais au niveau de Petites Régions Agricoles (PRA), en méconnaissance du règlement (UE) n°1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 et de la norme NF X31-560 de cartographie des sols, dès lors que pour établir le zonage retenu, une maille plus fine aurait dû être utilisée avec de multiples fosses pédologiques ;
- les données relatives aux Surfaces Agricoles Utiles (SAU) sont obsolètes et erronées ;
- l’application de ces critères de détermination des ZSCN entraîne une rupture d’égalité entre des communes disposant des mêmes caractéristiques géophysiques mais dont le classement est différent ;
- l’arrêté contesté est entaché d’une erreur d’appréciation découlant de l’analyse des critères économiques car :
 – tant les coefficients de Production Brute Standard (PBS) et de PBS restreinte que les données sur lesquelles ils se fondent sont obsolètes et erronés ;
- la valeur de la production potentielle reflétée par le coefficient de PBS devait être analysée à l’échelle communale, conformément au règlement n°1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013, et non à l’échelle des PRA ;
- la nomenclature des coefficients de PBS est trop agrégée ;
- le montant de la PBS est irréaliste.
Par un mémoire en défense enregistré le 10 mars 2021, le ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation conclut au rejet de la requête.
Il soutient qu’il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à la production des données des communes et PRA concernées et qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.
Par une ordonnance du 16 février 2021, la clôture de l’instruction a été fixée au 17 mars 2021.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le décret n° 2019-243 du 27 mars 2019 ;
- le code de justice administrative.

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Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M^me AA ;
- les conclusions de M. Clen, rapporteur public ;
- et les observations de M^me E…, représentant le ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation.
Considérant ce qui suit :
1. Le règlement (UE) n° 1305/2013 du 17 décembre 2013 définit trois catégories de zones agricoles dans lesquelles les agriculteurs exerçant leur activité peuvent bénéficier de versements permettant d’indemniser les coûts supplémentaires résultant des contraintes propres à ces zones, les zones de montagne, les zones soumises à des contraintes naturelles importantes (ZSCN) et les zones soumises à des contraintes spécifiques (ZSCS). Ce règlement a prévu la révision par les Etats membres de la délimitation des ZSCN et des ZSCS. Le décret du 27 mars 2019 a précisé les critères de délimitation de ces zones. Le recours dirigé contre ce décret a été rejeté par un arrêt du Conseil d’Etat du 27 mai 2021. Parallèlement, par un arrêté du 27 mars 2019, le ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation et le ministre de l’Économie et des Finances ont déterminé la liste des communes appartenant aux ZSCN ou aux ZSCS. Les requérants doivent être regardés comme demandant au tribunal l’annulation de cet arrêté en tant qu’il n’a pas inscrit dans l’une de ces listes les communes d’Antin, […], […], […], Z, X, […], […], […], Y et […].
Sur les conclusions avant-dire droit tendant à la production de données :
2. Il ressort des pièces du dossier que les données relatives aux communes et aux PRA concernées sont accessibles tant aux parties qu’au juge sur le site https://agriculture.gouv.fr/aides-aux-exploitations-classement-en-zone-defavorisee. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à demander au tribunal d’ordonner leur communication avant-dire droit.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne la réglementation applicable :
3. Aux termes de l’article 32 du règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil, intitulé Désignation des zones soumises à des contraintes naturelles et à d’autres contraintes spécifiques : « 1. Les États membres, sur la base des dispositions des paragraphes 2 à 4, délimitent les zones pouvant bénéficier des paiements prévus à l’article 31, dans les catégories suivantes: / a) les zones de montagne; / b) les zones autres que les zones de

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montagne, qui sont soumises à des contraintes naturelles importantes; et c) les autres zones soumises à des contraintes spécifiques. / 2. Afin de pouvoir bénéficier des paiements prévus à l’article 31, les zones de montagne sont caractérisées par une limitation considérable des possibilités d’utilisation des terres et un accroissement sensible des coûts de production en raison de : (…) / 3. Afin de pouvoir bénéficier des paiements prévus à l’article 31, les zones autres que les zones de montagne sont considérées comme soumises à des contraintes naturelles importantes lorsqu’au moins 60 % de la surface agricole remplit au moins l’un des critères énumérés à l’annexe III, à la valeur seuil indiquée. / Le respect de ces conditions est assuré au niveau des unités administratives locales (niveau « UAL 2 ») ou au niveau d’une unité locale nettement délimitée qui couvre une zone géographique clairement d’un seul tenant et dotée d’une identité économique et administrative définissable. / Lorsqu’ils délimitent les zones concernées par le présent paragraphe, les États membres procèdent à un exercice d’affinement basé sur des critères objectifs, afin d’exclure les zones dans lesquelles des contraintes naturelles importantes, visées au premier alinéa, ont été démontrées, mais ont été surmontées par des investissements ou par l’activité économique, ou par une productivité normale des terres dûment attestée, ou dans lesquelles les méthodes de production ou les systèmes agricoles ont compensé la perte de revenus ou les coûts supplémentaires visés à l’article 31, paragraphe 1. / 4. Les zones autres que celles visées aux paragraphes 2 et 3 peuvent bénéficier des paiements prévus à l’article 31 si elles sont soumises à des contraintes spécifiques et lorsque la poursuite de la gestion des terres est nécessaire pour assurer la conservation ou l’amélioration de l’environnement, l’entretien du paysage rural et la préservation du potentiel touristique de la zone ou pour protéger le littoral. / Les zones soumises à des contraintes spécifiques comprennent les surfaces agricoles dans lesquelles les conditions naturelles de production sont similaires et dont la superficie totale ne dépasse pas 10 % du territoire de l’État membre concerné. / (….) / Le respect de ces conditions est assuré au niveau des UAL de niveau 2 ou au niveau d’une unité locale clairement définie qui couvre une seule zone géographique précise d’un seul tenant ayant une identité économique et administrative définissable. Lorsqu’ils délimitent les zones concernées par le présent alinéa, les États membres procèdent à un exercice d’affinement, comme prévu à l’article 32, paragraphe 3. Les zones considérées admissibles au titre du présent alinéa sont prises en considération pour le calcul de la limite de 10 % visée au deuxième alinéa. (…) ».
4. Aux termes de l’article D. 113-14 du code rural et de la pêche maritime : « La zone de montagne comprend des communes ou parties de communes caractérisées par une limitation considérable des possibilités d’utilisation des terres et un accroissement important des coûts des travaux (…) » et aux termes de l’article D. 113-15 du même code : « Les autres zones agricoles défavorisées sont constituées : / -des zones autres que les zones de montagne qui sont soumises à des contraintes naturelles importantes, dites ZSCN, telles que définies au 3 de l’article 32 du règlement (UE) n° 1305/2013 du 13 décembre 2013 ; / -des autres zones soumises à des contraintes spécifiques, dites ZSCS, telles que définies au 4 de l’article 32 du règlement (UE)
n° 1305/2013 du 13 décembre 2013. / Leurs éléments de définition sont ceux précisés dans le cadre national, pris en application du 3 de l’article 6 du règlement (UE) n° 1305/2013 du 13 décembre 2013, approuvé par la décision d’exécution C (2019) 1769 de la Commission du 27 février 2019. ». Aux termes de l’article D. 113-17 du même code : « Les délimitations prévues aux articles D. […]. 113-16 sont effectuées par arrêté conjoint des ministres chargés de l’agriculture et de l’économie et des finances. / Toutefois les rectifications de délimitation d’importance secondaire et, en tout état de cause, limitées à 0,5 p. 100 de la superficie agricole utile nationale, peuvent être décidées par arrêté du ministre chargé de l’agriculture. ».

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5. Les critères retenus par l’Etat pour procéder à l’exercice d’affinement prévu à l’article 32 du règlement (UE) n° 1305/2013 du 17 décembre 2013 pour déterminer si les contraintes naturelles ont été surmontées par des investissements, par l’activité économique, par une productivité normale des terres ou si les méthodes de production ou les systèmes agricoles ont compensé la perte de revenus ou les coûts supplémentaires sont : une production brute standard (PBS) par hectare inférieure ou égale à 80% de la PBS nationale (soit 1 858 euros par hectare)/ le chargement en unité gros bétail alimentation grossière par hectare de surface fourragère principale (UGB AG/ha de SFP) inférieur ou égal à 1,4 UGB AG/ha/ un rendement départemental du blé inférieur ou égal à 85% de la moyenne nationale (72,6 quintaux/ha).
En ce qui concerne le respect des critères biophysiques par l’arrêté attaqué :
6. En premier lieu, en ce qui concerne les critères de définition des ZSCN, d’une part, au soutien du moyen tiré de ce que le ministre, s’est, à tort, fondé sur les petites régions agricoles (PRA) et non sur les communes comme unités administratives locales 2 (UAL2), les requérants se fondent sur des exemples concernant essentiellement le département de l’Aude, sans apporter d’élément permettant d’établir qu’ils seraient transposables au département des Hautes-Pyrénées. D’autre part, la note méthodologique de définition des ZSCN et ZSCS, accessible tant aux parties qu’au juge sur le site https://agriculture.gouv.fr/aides-aux-exploitations-classement-en- zone-defavorisee, mentionne que doit être utilisé dans un premier temps l’échelon communal pour l’évaluation des critères biophysiques, l’échelon des PRA n’étant utilisé que dans un second temps, pour l’affinement du zonage. Le ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation fait valoir sans être contesté que c’est bien l’échelon communal qui a été utilisé pour la détermination de ces zones dans les Hautes-Pyrénées, conformément à cette note méthodologique. Il précise que la méthodologie retenue pour la détermination des critères biophysiques résulte du programme « Inventaire, Gestion et Conservation des Sols » (IGCS), conduit par le groupement d’intérêt scientifique sur les sols créé en 2001 et qui a permis d’identifier les principaux types de sols pour chaque territoire et d’élaborer des documents cartographiques pertinents, ainsi que des référentiels régionaux pédologiques (RRP) pour l’ensemble du territoire national, s’appuyant sur une base de données et une cartographie des sols à l’échelle 1/250 000, hors zone de montagne. Il ajoute que les données ainsi obtenues ont été contrôlées et vérifiées d’abord par l’Institut National de Recherche pour l’Agriculture, l’Alimentation et l’Environnement (INRAE) puis par deux experts indépendants, avant d’être validées par le Conseil scientifique national du programme IGCS. Le ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation indique également que la réalisation de profils de sols se fonde sur l’analyse de sondages à la tarière et de plusieurs fosses, tandis que la norme NF X31-560 précise les modalités de réalisation et de validation d’une cartographie numérisée des sols, et que l’établissement d’un profil pour 4000 hectares est bien conforme tant à la moyenne prévue par cette norme qu’au cahier des charges des RRP, qui prévoit la réalisation d’une fosse pour 2000 à 6000 hectares. En se bornant pour leur part à soutenir que les profils des sols n’ont pas été analysés conformément aux exigences européennes d’une part et à la norme NF X31-560 de cartographie des sols d’autre part, sans apporter d’élément spécifique au département des Hautes-Pyrénées au soutien de leurs allégations, les requérants ne remettent pas sérieusement en cause les éléments précis apportés par le ministre. Par suite, le moyen doit être écarté.
7. En deuxième lieu, il résulte des dispositions précitées de l’article 32 du règlement (UE) n° 1305/2013 du 17 décembre 2013 que, pour bénéficier du classement en zone soumise à des contraintes naturelles importantes, une commune doit tout d’abord satisfaire à l’un au moins des critères biophysiques figurant à l’annexe III de ce règlement pour au moins 60 % de sa surface agricole, et qu’elle doit ensuite satisfaire à l’exercice d’affinement réalisé par chaque État membre visant à écarter les communes ayant surmonté les contraintes naturelles importantes

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qu’elles subissent. Pour contester l’analyse des données biophysiques faite par le ministre, les requérants se bornent à soutenir qu’ils connaissent leurs terrains, dont les caractéristiques n’auraient pas été prises en compte de façon adaptée. Ils précisent qu’ils n’ont pas eu communication des données biophysiques pertinentes. Cependant, d’une part, il ressort des pièces du dossier que ces données sont accessibles sur le site https://agriculture.gouv.fr/aides- aux-exploitations-classement-en-zone-defavorisee, d’autre part, les requérants n’apportent aucun élément au soutien de leur moyen, qui doit donc être écarté.
8. En troisième lieu, l’article 2 du règlement n° 1305/2013 définit la « surface agricole » comme « l’ensemble de la superficie des terres arables, des prairies permanentes et des pâturages permanents ou des cultures permanentes ». Il ressort des pièces du dossier que le registre parcellaire graphique (RPG) utilisé pour délimiter les zones soumises à des contraintes naturelles ou autres contraintes spécifiques permet d’identifier précisément et de façon actualisée la superficie des parcelles exploitées par les agriculteurs telle qu’ils la déclarent annuellement dans le cadre de la déclaration obligatoire au titre de la « politique agricole commune ». Par suite, les requérants, qui n’apportent aucun élément de nature à remettre en cause l’exactitude de ces déclarations, ne sont pas fondés à soutenir que la surface agricole utile (SAU) est erronée et obsolète et le moyen doit être écarté.
En ce qui concerne la prise en compte de la Production Brute Standard (PBS) et le respect des critères économiques pour l’exercice d’affinement :
9. En premier lieu, il est constant que les critères sont évalués au niveau des PRA et non au niveau communal. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, l’exercice d’affinement prévu par l’article 32 du règlement (UE) n°1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 précité permet aux Etats membres de se fonder sur une unité locale clairement définie et rien ne fait obstacle à ce que l’Etat utilise l’échelon des PRA pour l’analyse de ces critères, de sorte que le moyen doit être écarté.
10. En deuxième lieu, d’une part il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’appréciation des critères biophysiques, dont il résulte que les communes d’Antin, […], […], […], X, […], […], […], Y et […] ne remplissent pas les critères biophysiques requis, est erronée, de sorte qu’ils ne peuvent utilement soutenir que l’exercice d’affinement, conditionné par le fait que les critères biophysiques soient remplis, est erroné. D’autre part en ce qui concerne la commune de Z et en tout état de cause pour toutes les communes litigieuses, le ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation fait valoir sans être contredit que le recensement agricole de 2010 était le plus récent à la date d’établissement des critères utilisés pour l’affinement et permettait à la fois de recenser de manière exhaustive les exploitations agricoles, ce qui était indispensable d’une part pour réaliser un maillage du territoire national le plus fin possible, en prenant en compte les situations particulières de toutes les exploitations, et de disposer d’informations statistiques précises. Les requérants pour leur part n’apportent aucun élément de nature à établir que les données exploitées pour l’exercice d’affinement sont erronées, trop anciennes et basées sur un maillage trop peu précis. Par ailleurs, par la production d’éléments relatifs à certaines communes des départements des Landes, du Lot-et-Garonne, des Deux-Sèvres et du Gers, les requérants n’établissent pas que les coefficients de PBS dans les Hautes-Pyrénées sont erronés, imprécis ou obsolètes et le moyen doit être écarté.

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11. En troisième lieu, en se bornant à affirmer d’une part que la nomenclature des coefficients de PBS est trop agrégée et d’autre part que le montant de la PBS est irréaliste, sans apporter aucun élément au soutien de leurs affirmations, les requérants ne permettent pas au juge d’apprécier le bien-fondé de leur moyen.
12. En dernier lieu, en se bornant à soutenir que certaines communes disposant des même caractéristiques géophysiques et des mêmes PBS sont traitées de façon différente, les requérants n’établissent pas que les communes concernées se trouveraient dans une situation de rupture d’égalité du fait de l’application des critères de définition des ZSCN et le moyen sera là encore écarté.
13. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 27 mars 2019 en tant qu’il n’intègre pas les communes litigieuses, ni l’annulation de la décision implicite rejetant leur recours gracieux et les conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
14. Le rejet des conclusions à fin d’annulation n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction ne peuvent qu’être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
15. En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la FDSEA 65, M. C… et M. B… doivent dès lors être rejetées.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la FDSEA 65, de M. C… et de M. B… est rejetée.

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Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la Fédération départementale des syndicats d’exploitants agricoles des Hautes-Pyrénées, à M. A… C…, à M. D… B… et au ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation.
Délibéré après l’audience du 4 novembre 2021, à laquelle siégeaient :
M^me Sellès, présidente, M^me AA, première conseillère, M. Ramin, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre 2021.
La rapporteure, La présidente,
signé signé
E. AB M. SELLES
La greffière,
signé
A. AC
La République mande et ordonne au ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.
Pour expédition : La greffière,