Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 23 mars 2023, M. D… E…, représenté par M^e Paulus Basurco, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 2 mars 2023 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a maintenu son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés ;

2°) d’enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice de procéder au retrait de son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés, dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente, à défaut pour son signataire de justifier d’une délégation de signature régulièrement publiée ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle a un effet rétroactif en ce qu’elle n’est pas intervenue au cours de l’année 2022 ;

- elle méconnaît les dispositions de l’instruction ministérielle du 11 janvier 2022 dès lors que :

* la référence à ses condamnations pénales, qui sont anciennes, ne peut être considérée comme une information actualisée ;

* outre ses condamnations anciennes, qui ne peuvent, à elles seules, justifier le maintien de son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés, il n’existe pas d’autres éléments qui justifieraient ce maintien ;

* aucun élément n’est de nature à établir le risque d’évasion sur lequel le ministre de la justice s’est fondé alors que son comportement en détention est qualifié de très correct par l’établissement et qu’en tout état de cause, l’organisation ETA ne pourrait lui apporter aucun soutien logistique en vue d’une évasion compte tenu de sa dissolution depuis le 3 mai 2018 et qu’il a adressé aux autorités espagnoles une requête, en cours d’instruction, afin d’exécuter sa peine en Espagne pour se rapprocher de ses deux enfants ;

* l’existence de procédures extraditionnelles ne constitue pas un critère de maintien de son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés au sens de l’instruction ministérielle ;

- le maintien de son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés affecte significativement ses conditions de détention ainsi que son accès aux soins médicaux, en particulier s’agissant des fouilles récurrentes et des réveils nocturnes, qui s’apparentent à des traitements inhumains ou dégradants au sens des stipulations de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- il affecte significativement son droit au respect de sa vie privée et familiale ainsi que celui de ses proches au sens des stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme ;

- la décision attaquée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’aucun incident ne peut lui être reproché.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés ;

- subsidiairement, la décision attaquée pouvait légalement être fondée sur un autre motif, dont il demande la substitution, tiré du trouble à l’ordre public susceptible de résulter d’une évasion.

Un mémoire présenté pour M. E…, enregistré le 7 février 2025, n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code pénitentiaire ;

- l’instruction ministérielle du 11 janvier 2022 relative au répertoire des détenus particulièrement signalés ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Marquesuzaa, conseillère,

- et les conclusions de M^me Neumaier, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. E…, de nationalité espagnole, est écroué depuis le 20 novembre 2008 et incarcéré au centre pénitentiaire de Lannemezan depuis le 2 novembre 2021. Il a obtenu le 3 janvier 2018 la confusion de ses peines, prononcées les 22 octobre 2008, 26 mars 2013 et 30 novembre 2016 par le tribunal correctionnel de Paris ainsi que le 13 mars 2013 et le 25 avril 2013 par la cour d’assises de Paris, pour des faits en lien avec l’organisation terroriste basque ETA, et leur réduction au maximum légal de trente ans de réclusion criminelle, assortie d’une période de sûreté échue depuis le 20 mars 2022. Il a été inscrit au répertoire des détenus particulièrement signalés, et par une décision du 2 mars 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice a décidé de maintenir son inscription à ce répertoire. Par la présente requête, M. E… demande l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article D. 223-11 du code pénitentiaire : « En vue de la mise en œuvre des mesures de sécurité adaptées, le garde des sceaux, ministre de la justice, décide de l’inscription et de la radiation des personnes détenues au répertoire des personnes détenues particulièrement signalées dans des conditions déterminées par instruction ministérielle ». Aux termes de l’article 1.2.5 de l’instruction ministérielle du 11 janvier 2022 relative au répertoire des détenus particulièrement signalés : « la décision d’inscription ou de maintien au répertoire DPS est prise sur délégation par le directeur de l’administration pénitentiaire qui peut lui-même déléguer sa compétence au sein de l’administration centrale de la direction de l’administration pénitentiaire ».

3. En l’espèce, la décision attaquée du 2 mars 2023 a été signée, pour le garde des sceaux, ministre de la justice, par M^me C… B…, directrice des services pénitentiaires, adjointe à la cheffe de bureau de la prévention des risques. Par un arrêté du 2 février 2023, régulièrement publié au Journal officiel de la République française du 21 février 2023, M^me B… a reçu délégation de signature aux fins de signer au nom du garde des sceaux, ministre de la justice, dans la limite de ses attributions, tous actes, arrêtés et décisions dans la limite de ses attributions, au nombre desquelles figurent les décisions relatives au maintien des détenus sur le répertoire des détenus particulièrement signalés, à l’exclusion des décrets. En outre, la publication de cet arrêté au Journal officiel de la République française, qui permet de lui donner date certaine, a constitué une mesure de publicité suffisante pour la rendre opposable aux tiers, y compris à l’égard des détenus. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de la signataire de la décision attaquée manque en fait et doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 3° Subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ». Aux termes de l’article 1.2.5 de l’instruction ministérielle du 11 janvier 2022 : « La décision d’inscription ou de maintien au répertoire DPS est prise sur délégation par le directeur de l’administration pénitentiaire qui peut lui-même déléguer sa compétence au sein de l’administration centrale de la direction de l’administration pénitentiaire. / Cette décision, qui impose des sujétions à la personne détenue, doit être motivée en droit et en fait en application de l’article L. 211-2 du CRPA. / Il s’agit ici de préciser les motifs personnalisés, actualisés et circonstanciés justifiant l’inscription ou le maintien au répertoire DPS de la personne détenue, sur le fondement d’éléments objectifs et vérifiables ».

5. La décision attaquée vise les articles L. 6, L. 211-4 et D. 223-11 du code pénitentiaire et la circulaire du 11 janvier 2022 relative au répertoire des détenus particulièrement signalés, l’avis rendu par la commission DPS le 10 mars 2022 ainsi que l’absence d’observations formulées par M. E…. Elle mentionne que le maintien de ce dernier au répertoire des détenus particulièrement signalés est motivé, d’une part, par son appartenance à l’organisation terroriste basque ETA, dont en attestent ses condamnations, l’importance de son implication dans la mouvance terroriste dont il a commandé l’appareil militaire et les soutiens extérieurs dont il pourrait bénéficier à ce titre et, d’autre part, par une date de fin de peine éloignée, fixée au 27 août 2032, et par les nombreuses procédures d’extradition de la part du Royaume d’Espagne le concernant et les remises temporaires effectuées, dont la plus récente a eu lieu du 22 août 2022 au 14 octobre 2022. Enfin, si le requérant soutient que la décision de maintien ne peut se contenter de motifs généraux et doit se référer à des éléments objectifs et contemporains, cette circonstance relève du bien-fondé de la décision contestée. Dans ces conditions, la décision attaquée comporte les éléments de droit et de fait sur lesquels elle se fonde et est suffisamment motivée. Par suite, ce moyen doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l’article 1.2.2.3 de l’instruction ministérielle du 11 janvier 2012 : « La commission se réunit au moins une fois par année civile pour examiner les demandes d’inscription de personnes détenues au répertoire des DPS ainsi que la situation de l’ensemble des personnes détenues déjà inscrites au répertoire et hébergées au sein de l’établissement ».

7. Les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l’avenir.

8. Il ressort des pièces du dossier que la commission DPS a été consultée le 10 mars 2022 pour le maintien de M. E… au répertoire des détenus particulièrement signalés et que la décision du 2 mars 2023, qui vise l’avis rendu par cette commission, a été édictée pour confirmer, dans le respect de la procédure initiée par la circulaire précitée, le maintien du requérant sur ce répertoire au titre de l’année 2022 et est intervenue avant la réunion de cette commission au titre de l’année 2023. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité des décisions administratives doit être écarté.

9. En quatrième lieu, aux termes de l’article D. 223-11 du code pénitentiaire : « En vue de la mise en œuvre des mesures de sécurité adaptées, le garde des sceaux, ministre de la justice, décide de l’inscription et de la radiation des personnes détenues au répertoire des personnes détenues particulièrement signalées dans des conditions déterminées par instruction ministérielle ». Aux termes de l’article 1.1 de l’instruction ministérielle du 11 janvier 2022 relative au répertoire des détenus particulièrement signalés : « Les personnes détenues susceptibles d’être inscrites ou maintenues au répertoire des DPS sont celles dont au moins l’un des critères suivants est rempli : / 1. Appartenant à la criminalité organisée locale, régionale, nationale ou internationale ou aux mouvances terroristes, appartenance établie par la situation pénale, par un signalement des autorités judiciaires et administratives ou des forces de sécurité intérieure ; / 2. Signalées ou ayant été signalées pour une évasion réussie, tentée ou projetée depuis un établissement pénitentiaire ou à l’occasion d’une extraction, d’un transfert administratif ou d’une translation judiciaire ; / 3. Susceptibles de mobiliser par tout moyen, un soutien humain, logistique ou financier extérieur en vue de s’évader et/ou de causer un trouble grave au bon ordre de l’établissement ; / 4. Dont la soustraction à la justice, en raison de leurs personnalités et/ou des faits pour lesquels elles sont écrouées pourraient avoir un impact important sur l’ordre public ; / 5. Susceptibles d’actes de grandes violences, ou ayant commis des atteintes graves à la vie d’autrui, des viols, actes de torture et de barbarie ou prises d’otage en établissement pénitentiaire ; / 6. Signalées ou ayant été signalées pour avoir été à· l’initiative d’un mouvement collectif, d’une mutinerie ou d’actes de dégradations de grande ampleur en établissement, ou d’avoir participé à plusieurs reprises à de tels incidents ». Aux termes du 1.2.3.3.1 de la même instruction : « Le chef d’établissement informe la personne détenue des motifs qui fondent la proposition d’inscription (annexe 3), de maintien (annexe 4) ou d’avis aux fins de maintien par le ministre de la justice (annexe 5) afin qu’elle puisse en prendre connaissance et présenter, le cas échéant, ses observations. / Pour faciliter cette information, les trois formulaires dédiés (annexes 3, 4 et 5) sont obligatoirement utilisés, en fonction de l’orientation de la proposition. / Il s’agit d’y exposer les informations personnalisées, actualisées, circonstanciées, reposant sur des éléments objectifs et vérifiables (exemples : risque d’évasion, intensité de l’atteinte à l’ordre public que la personne détenue pourrait engendrer, comportement particulièrement violent en détention de l’intéressée) justifiant la proposition d’inscription ou de maintien ». Aux termes de l’article 2.3 de la même instruction : « Les personnes détenues qui ont été inscrites au répertoire des DPS doivent être radiées lorsque les critères visés au point 1.1 qui avaient motivé leur inscription ont disparu. Toute décision de radiation est transmise aux autorités compétentes et impose la réunion de la commission DPS. / Deux hypothèses peuvent se présenter : / 1. La disparition des critères est constatée lors de la réunion annuelle de la commission DPS émet un avis de radiation du répertoire des DPS : / la procédure de radiation est identique à celle de l’inscription ou du maintien telle que décrite au point 1.2 et sera examinée par l’administration centrale de la DAP. / Néanmoins, lorsque le ministre de la justice envisage, malgré une proposition de radiation de la commission, le maintien d’une personne détenue au répertoire des DPS, une procédure contradictoire doit être mise en œuvre au sein de l’établissement (annexe 5). / 2. La disparition des critères est constatée en dehors de la réunion annuelle de la commission DPS : / le chef d’établissement doit recueillir les avis, par tout moyen, des membres de la commission DPS et les transmettre, par l’intermédiaire de la direction interrégionale, à l’administration centrale de la DAP ».

10. L’inscription d’un détenu au répertoire des détenus particulièrement signalés a pour seul effet d’appeler l’attention des personnels pénitentiaires et des autorités amenées à prendre en charge ce détenu, en intensifiant à son égard les mesures particulières de surveillance, de précaution et de contrôle prévues pour l’ensemble des détenus par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur. Dans ce cadre, seules peuvent être apportées aux droits des détenus les restrictions résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l’intérêt des victimes.

11. La décision litigieuse est motivée, comme il a été dit au point 5, par l’appartenance de M. E… à l’organisation terroriste basque ETA et son implication dans des actes de terrorisme d’une extrême gravité, ce que révèlent ses condamnations, par l’ancienneté et l’importance de son implication dans la mouvance terroriste dont il a commandé l’appareil militaire ainsi que des soutiens extérieurs dont il pourrait bénéficier au regard des fonctions de direction occupées au sein de l’organisation et, enfin, par les procédures extraditionnelles initiées par l’Espagne et les remises temporaires effectuées, et ce malgré un comportement correct en détention.

12. Il ressort des pièces du dossier que M. E… a été condamné à cinq reprises pour des faits liés à une activité terroriste en raison de son appartenance à l’organisation terroriste basque ETA et qu’il a obtenu la confusion de ses peines, qui atteignaient un total de quarante-huit ans, et leur réduction au maximum légal de trente ans de réclusion criminelle. La nature des faits pour lesquels le requérant a été condamné démontre son appartenance à une mouvance terroriste et la possibilité de moyens humains, financiers ou logistiques extérieurs que l’intéressé serait susceptible de mobiliser dans la perspective de préparatifs d’évasion, alors même qu’à la date de la décision contestée il n’a participé à aucune tentative d’évasion. En outre, l’ancienneté des faits pour lesquels il a été condamné ne suffit pas à écarter tout risque qu’il reçoive des soutiens extérieurs en cas de tentative d’évasion ni à démontrer qu’il aurait entendu renoncer à toute adhésion à une mouvance terroriste basque, dont il est constant qu’il commandait l’appareil militaire, et ce malgré la circonstance que l’ETA a été dissoute le 3 mai 2018. Par ailleurs, l’éloignement de sa fin de peine, fixée au 27 août 2032, ainsi que l’existence de procédures extraditionnelles sont également des facteurs favorisant le risque d’évasion. A cet égard, si M. E… soutient que l’existence de ces procédures n’est pas un critère sur lequel le ministre pouvait fonder sa décision, une telle circonstance pouvait cependant être prise en compte pour apprécier les perspectives de sortie et, corrélativement, le risque d’évasion. Enfin, la circonstance que l’intéressé a été radié de ce répertoire au titre de l’année suivante est à cet égard sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

13. Pour l’ensemble de ces motifs, alors même que le comportement en détention de M. E… est considéré comme correct par l’administration, le garde des sceaux, ministre de la justice a pu, sans méconnaître les dispositions précitées, décider de maintenir son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés pour une année supplémentaire.

14. En cinquième lieu, aux termes de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ».

15. Si, comme il a été dit au point 10, l’administration pénitentiaire doit veiller à ce que la mise en œuvre du statut de détenu particulièrement signalé soit proportionnée aux nécessités de la situation individuelle de M. E… et s’il soutient que le maintien de son inscription au répertoire implique des réveils nocturnes fréquents et des fouilles intégrales supplémentaires, ces modalités d’exécution sont sans incidence sur la légalité de la décision litigieuse. De même, si le requérant soutient que son statut l’a contraint à accepter que des interventions chirurgicales normalement réalisées sous anesthésie locale soient réalisées sous anesthésie générale, cette circonstance ne démontre pas que la mesure en litige porterait par elle-même une atteinte disproportionnée à son droit à la santé, ce qui ne dispense pas l’administration de veiller à ce que les restrictions dont le détenu fait l’objet ne fassent pas obstacle à un accès effectif aux soins. Au demeurant, la décision de maintien au répertoire des détenus particulièrement signalés n’a pas, par elle-même, pour objet de fixer un régime particulier de détention quant à l’accès aux soins. Il s’ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

16. En sixième lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ». Aux termes de l’article 4.2.3.1 de l’instruction du 11 janvier 2022 : « (…) / Leurs familles ou visiteurs font l’objet d’un contrôle particulièrement minutieux à l’entrée de l’établissement ainsi que le linge à destination du DPS. Le cas échéant, un recours aux palpations de sécurité peut être mis en œuvre (…) ».

17. Si, ainsi qu’il a été dit au point 10, l’instruction du 11 janvier 2022 prévoit des mesures de surveillance spécifiques applicables dans l’établissement pénitentiaire pour les détenus inscrits au répertoire et que la décision de maintien de l’inscription du requérant à ce répertoire est de nature à rendre plus difficile l’exercice de son droit à conserver une vie familiale en détention, elle n’a pas vocation à régir les visites familiales, ni à entraver les rapports entre le détenu et sa famille. En outre, si l’inscription au répertoire peut constituer un élément de nature à orienter le choix de l’établissement dans lequel le détenu est affecté, elle ne détermine pas le lieu géographique de détention. Enfin, le personnel pénitentiaire est tenu au respect des principes de nécessité et de proportionnalité dès lors qu’il envisage la mise en place d’une mesure particulière à l’encontre d’un détenu inscrit au répertoire. Au surplus, en se bornant à produire un livret de famille, M. E… n’établit pas que le maintien de son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés porterait une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale ni à celui de ses proches. Il s’ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

18. En dernier lieu, pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux points 12 à 17, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation doit être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de statuer sur la substitution de motif sollicitée en défense, M. E… n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision du 2 mars 2023 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a maintenu son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés. Par suite, ses conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

20. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par M. E…, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte présentées par le requérant doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. E… demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. E… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. D… E… et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l’audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Madelaigue, présidente

M^me Marquesuzaa, conseillère,

M^me Becirspahic, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2025.

La rapporteure,

MARQUESUZAA

La présidente,

F. MADELAIGUE

La greffière,

M. A…

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière,