Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 26 mai 2023 et des mémoires complémentaires enregistrés le 6 juin 2024 et le 6 juin 2025, M. B… A…, représenté par la SELARL PTGA, demande au tribunal :

1°) d’annuler le certificat d’urbanisme opérationnel négatif du 10 novembre 2022 ainsi que la décision du 20 mars 2023 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Fleurance une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le motif tiré de la méconnaissance de l’article 3-B 1.4 du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) est infondé en ce que les parcelles d’assiette s’insèrent dans un centre urbain présentant une continuité de bâti et en « dent creuse » ;

- le motif tiré de ce que des travaux d’extension non prévus du réseau électrique sont nécessaires ne peut pas plus fonder légalement cette décision dès lors les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme ne s’appliquent pas à un certificat d’urbanisme et que la parcelle voisine est raccordée à une distance d’environ 100 mètres de l’emprise du projet.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 avril 2024, le 13 août 2024 et le 19 juin 2025, le dernier n’ayant pas été communiqué, la commune de Fleurance, représenté par la SCP Bouyssou et associés conclut au rejet de la requête et à la condamnation de M. A… à lui verser la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement,

- le code de l’urbanisme,

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Triolet,

- les conclusions de M^me Portès, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Thomas, représentant M. A…, et de M^e Chevallier, représentant la commune de Fleurance.

Considérant ce qui suit :

M. A… est propriétaire des parcelles cadastrées section AL n° 262 et n° 265 situées sur le territoire de la commune de Fleurance sur lesquelles il souhaite créer une surface commerciale d’environ 1 500 m² avec 110 places de stationnement. Il demande au tribunal d’annuler le certificat d’urbanisme opérationnel négatif qui lui a été opposé le 10 novembre 2022 ensemble la décision par laquelle le maire a rejeté son recours gracieux daté du 6 janvier 2023, implicitement puis explicitement le 20 mars 2023.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne le motif tiré de la méconnaissance du plan de prévention des risques

Pour estimer que l’opération n’était pas réalisable, le maire a retenu, en premier lieu, que le projet méconnaît les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme en ce qu’il se trouve partiellement implanté en zone violette du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI), dont le règlement dispose à l’article 3-B 1.4 que les nouvelles constructions sont interdites, sauf en « dent creuse ».

D’une part, aux termes du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles : «Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque encouru, d’y interdire tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 562-4 de ce code : « Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d’utilité publique (…) ».

D’autre part, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. ».

Le PPRI de la commune de Fleurance ayant été approuvé par arrêté du préfet du Gers du 5 juillet 2017, ses dispositions s’imposent directement. Il incombe dès lors à l’autorité compétente pour délivrer une autorisation d’urbanisme de vérifier, sous le contrôle du juge, que le projet respecte les prescriptions édictées par le plan de prévention et, le cas échéant, de préciser dans l’autorisation les conditions de leur application. Par ailleurs, si l’autorité compétente peut également subordonner la délivrance d’une autorisation à des prescriptions complémentaires pour en assurer la conformité à l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, tel n’a pas été le cas en l’espèce.

L’article 3-B du règlement du PPRI relatif aux interdictions de construire en zone violette dispose, en son point 1.4 « Bâtiments recevant du public et/ou ayant pour usage des activités peu vulnérables » : « Construction nouvelle : interdite, sauf cas particulier de la dent creuse (voir fiche n°5) ». La fiche n° 5 intitulée « centres urbains denses en aléa fort » les définit comme « ayant des fonctions de centre urbain, caractérisées par leur histoire, une occupation du sol de fait importante, la continuité du bâti et la mixité des usages entre logements, commerces et services ». Elle ajoute : « Dans ces zones il est convenu de prendre en compte non seulement les secteurs les plus anciens répondant à cette notion de centre urbain mais également des secteurs denses plus récents constituant des extensions du centre ancien et présentant une continuité de bâti non attenante au centre urbain »

Le maire estime que la qualification de « dent creuse » mentionnée à l’article 3-B 1.4 n’est pas applicable au terrain d’assiette du projet dès lors qu’il « n’est pas situé dans un centre urbain dense » au sens de cette fiche n° 5. Dans sa décision de rejet du recours gracieux, il ajoute que le terrain s’insère dans une « trame bâtie lâche » incompatible avec la notion de dent creuse telle que définie au point 5 du préambule du PPRI.

En l’espèce, d’une part, les parcelles AL 262 – 265 se situent, ainsi que le fait valoir le requérant, le long de la route nationale 21, qui se trouve ici bordée de part et d’autre par des commerces et services d’entrée de ville. Dès lors, ces parcelles, pour n’être pas situées en centre-bourg, n’en relèvent pas moins d’un centre urbain dense au sens des dispositions de la fiche n° 5 citées au point 6, en ce qu’elles se trouvent dans un secteur dense plus récent constituant une extension du centre ancien et présentant une continuité de bâti non attenante au centre urbain.

D’autre part, la fiche n° 5 annexée à ce PPRI, à laquelle le point 1.4 de l’article 3-B renvoie expressément ainsi qu’il a été dit, définit la dent creuse comme « une unicité foncière entourée de parcelles bâties (ou de voiries) existantes à la date d’approbation du PPR ». Elle ne précise pas, contrairement à la définition de la dent creuse issue du préambule du PPRI, que « cette notion ne s’applique pas à une trame bâtie lâche ».

Les parcelles en litige étaient, à la date d’établissement du PPRI, déjà bordées au Nord et au Sud par des parcelles bâties, notamment de bâtiments commerciaux, ainsi qu’à l’Ouest par la RN 21. Le terrain d’assiette du projet se situe à environ 100 mètres au Nord d’une zone résidentielle d’une dizaine de constructions. La seule circonstance que ces parcelles ne se trouvent pas bordées à l’Est par des constructions ne permet pas d’écarter la qualification de dent creuse dans ce secteur où l’urbanisation est linéaire, et d’ailleurs contenue à l’Est par un classement au PPRI en rouge plein non urbanisé. Il n’y a pas lieu d’appliquer ici la notion de « trame bâtie lâche », qui en tout état en cause ne caractérise pas ce secteur ainsi qu’il a été dit au point 8.

Il en résulte que le premier motif ne peut légalement fonder la décision contestée.

En ce qui concerne le motif tiré de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme

Le maire de Fleurance a, en second lieu, fondé le certificat d’urbanisme opérationnel négatif en litige sur les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, en retenant que « des travaux d’extension du réseau électrique sont nécessaires pour alimenter la parcelle et que la prise en charge de ces travaux n’est pas prévue ».

D’une part, aux termes de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme : « Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / Lorsqu’un projet fait l’objet d’une déclaration préalable, l’autorité compétente doit s’opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies ».

Ces dispositions poursuivent notamment le but d’intérêt général d’éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d’être contraints, par le seul effet d’une initiative privée, de réaliser des travaux d’extension ou de renforcement des réseaux publics et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, sans prise en compte des perspectives d’urbanisation et de développement de la collectivité. Une modification de la consistance d’un des réseaux publics que ces dispositions mentionnent ne peut être réalisée sans l’accord de l’autorité administrative compétente. Il en résulte qu’un certificat d’urbanisme opérationnel doit être refusé lorsque, d’une part, des travaux d’extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou d’électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d’autre part, l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation.

D’autre part, le b) de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme relatif au certificat d’urbanisme dit opérationnel prévoit que celui-ci précise « si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus ». Il en résulte que, contrairement à ce que soutient le requérant, les dispositions citées au point 13 sont applicables dès le stade de la délivrance d’un certificat d’urbanisme.

L’avis de la société Enedis en date du 19 août 2022 mentionne que « des travaux d’extension du réseau électrique sont nécessaires » et que la contribution « sera à la charge de la CCU hors exception (…) ». Néanmoins et alors que le projet s’insère entre plusieurs surfaces commerciales desservies par le réseau électrique ainsi que le fait valoir le requérant, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire aurait accompli les diligences nécessaires pour identifier le délai et la collectivité publique ou le concessionnaire de service public qui auraient pu exécuter ces travaux avant de refuser le certificat d’urbanisme opérationnel demandé. Dans ces conditions, M. A… est fondé à soutenir que ce second motif de refus de l’opération projetée méconnaît les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme.

Il résulte de tout ce qui précède que le certificat d’urbanisme du 10 novembre 2022 n° CU 032 132 22 L0157 « opération non réalisable » doit être annulé, ensemble la décision du 20 mars 2023 de rejet du recours gracieux de M. A….

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A…, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Fleurance demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Fleurance une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. A… et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 20 mars 2023 et le certificat d’urbanisme du 10 novembre 2022 sont annulés.

Article 2 : La commune de Fleurance versera à M. A… une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Fleurance au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B… A… et à la commune de Fleurance.

Délibéré après l’audience du 22 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Triolet, présidente,

M^me Foulon, conseillère,

M. Buisson, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2026.

La présidente-rapporteure,

A Triolet

L’assesseure la plus ancienne dans l’ordre du tableau,

C. FoulonLa greffière,

M. C…

La République mande et ordonne au préfet du Gers en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière,