Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 février 2025 et le 14 octobre 2025, la société par actions simplifiée Hivory, représentée par M^e Bon-Julien, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 4 décembre 2024 par lequel le maire de Gan s’est opposé à sa déclaration préalable en vue de l’installation d’une station de radiotéléphonie mobile ;

2°) d’enjoindre au maire de Gan, à titre principal, de lui délivrer un certificat de non-opposition à sa déclaration préalable, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à venir, à titre subsidiaire, de prendre un arrêté de non-opposition à cette déclaration, dans les mêmes conditions de délai ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Gan une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

- elle était titulaire d’une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable le 19 août 2024, dès lors que les courriers du 29 juillet 2024 et du 24 octobre 2024 relatifs à des demandes de pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction de sa déclaration préalable ne font pas apparaître l’identité de son auteur ;

- à défaut, elle était titulaire d’une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable le 3 novembre 2024 dès lors que la demande contenue dans le second courrier du 24 octobre 2024 est illégale et donc insusceptible d’interrompre ou de modifier le délai d’instruction de sa déclaration ;

- cet arrêté, qui retire une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable, n’a pas été précédé de la procédure contradictoire préalable prévue par l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- il méconnaît l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme dès lors qu’il procède au retrait de la décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable née le 19 août 2024, plus de trois mois après sa naissance ;

- le premier motif de cet arrêté, tiré de la méconnaissance de l’article UBc 8 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées, en tant que la clôture projetée s’implante en limite des zones agricoles et naturelles environnantes, est entaché d’erreur de droit ;

- le second motif de cet arrêté, tiré de la méconnaissance de ce même article en tant que son projet ne s’insère pas dans l’espace environnant, est entaché d’erreur d’appréciation ;

- son projet ne méconnaît pas l’article UBc 4 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2025, la commune de Gan, représentée par M^e Cambot, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Hivory une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par la société Hivory ne sont pas fondés ;

- l’arrêté attaqué pouvait également être fondé sur le motif tiré de la méconnaissance de l’article UBc 4 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Aubry,

- et les conclusions de M^me Duchesne, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 4 décembre 2024, le maire de Gan s’est opposé à la déclaration préalable déposée le 19 juillet 2024 par la société Hivory en vue de l’installation d’une station de radiotéléphonie mobile. Cette société demande l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

2. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de (…) déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’Etat. / (…) Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (…) ». Aux termes de l’article R. 423-19 du même code : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. ». Aux termes de l’article R. 423-22 du même code : « Pour l’application de la présente section, le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ». Aux termes de l’article R. 423-23 du même code : « Le délai d’instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; / (…) ». Aux termes de l’article R. 423-38 du même code : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l’autorité compétente, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l’auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d’avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ». Aux termes de l’article R. 423-39 du même code : « L’envoi prévu à l’article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu’à défaut de production de l’ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l’objet d’une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d’une décision tacite d’opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d’instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ». Aux termes de l’article R. 423-40 du même code : « Si dans le délai d’un mois mentionné à l’article R. 423-38, une nouvelle demande apparaît nécessaire, elle se substitue à la première et dresse de façon exhaustive la liste des pièces manquantes et fait courir le délai mentionné au a de l’article R. 423-39. ». Aux termes de l’article R. 423-41 du même code : « Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d’un mois prévu à l’article R.423-38 ou ne portant pas sur l’une des pièces énumérées par le présent code n’a pas pour effet de modifier les délais d’instruction définis aux articles R.423-23 à R.423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R.423-42 à R.*423-49. ». Aux termes de l’article R. 424-1 du même code : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / (…) ».

3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une déclaration préalable est incomplète, l’administration doit inviter le demandeur, dans un délai d’un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l’invitant à compléter sa demande, l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, le délai d’instruction commence à courir à la date à laquelle l’administration les reçoit et, si aucune décision n’est notifiée à l’issue du délai d’instruction, une décision de non-opposition à déclaration préalable est tacitement accordée. A l’inverse, si le demandeur ne fait pas parvenir l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet naît à l’expiration de ce délai. Lorsque l’administration estime, au vu des nouvelles pièces ainsi reçues dans ce délai de trois mois, que le dossier reste incomplet, elle peut inviter à nouveau le pétitionnaire à le compléter, cette demande étant toutefois sans incidence sur le cours du délai et la naissance d’une décision tacite de rejet si le pétitionnaire n’a pas régularisé son dossier au terme de ce délai. Enfin, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.

4. D’autre part, aux termes de l’article R. 431-35 du code de l’urbanisme : « (…) La déclaration comporte également l’attestation du ou des déclarants qu’ils remplissent les conditions définies à l’article R.423-1 pour déposer une déclaration préalable. / (…) ». Aux termes de l’article R. 423-1 du même code : « Les demandes de (…) déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d’avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; / (…) ». Aux termes de l’article R. 431-36 du code de l’urbanisme : « Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l’intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d’une construction existante ; / c) Une représentation de l’aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; / (…) ». Aux termes de l’article R. 431-9 du même code : « Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. / (…) ».

5. Il résulte des dispositions précitées des articles R. 431-35 et R. 423-1 du code de l’urbanisme que les déclarations préalables doivent seulement comporter l’attestation du pétitionnaire qu’il remplit les conditions définies à l’article R. 423-1 cité ci-dessus. Les autorisations d’utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s’assurer de la conformité des travaux qu’elles autorisent avec la législation et la réglementation d’urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n’appartient pas à l’autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l’instruction d’une déclaration préalable, la validité de l’attestation établie par le pétitionnaire. Ainsi, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l’attestation prévue à l’article R. 423-1 du code doit être regardé comme ayant qualité pour présenter sa demande.

6. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable présentée par la société Hivory a été réceptionnée par le service instructeur de la commune de Gan le 19 juillet 2024. Par un premier courrier du 29 juillet 2024, notifié le 8 août suivant, soit dans le délai d’un mois imparti par les dispositions précitées de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme, ce service instructeur a informé la société pétitionnaire du caractère incomplet de sa déclaration et a sollicité la production de l’attestation prévue par l’article R. 423-1 de ce code, ainsi qu’un complément d’informations qui ne figuraient pas sur les plans de masse joints au dossier de déclaration. En dépit du dépôt de ces pièces intervenu le 3 octobre 2024, soit dans le délai de trois mois prévu par l’article R. 423-39 du code de l’urbanisme, le service instructeur de la commune de Gan a informé la société Hivory, par un second courrier du 24 octobre 2024, notifié le 29 octobre suivant, que sa demande était toujours incomplète et lui a demandé de lui faire parvenir à nouveau l’attestation précitée et l’a informé qu’un des plans de masse joint au dossier de la déclaration devait « répondre aux règles d’urbanisme ». La requérante a répondu à cette seconde demande en déposant les pièces sollicitées par courrier du 30 octobre 2024, notifié le 5 novembre 2024.

7. Toutefois, d’une part, il ressort des pièces du dossier que par une attestation du 30 septembre 2024, M. B… C…, directeur « patrimoine » de la société Cellnex France, lequel avait reçu, par une délégation du 19 décembre 2023, le pouvoir de représenter la société Hivory notamment devant l’administration pour solliciter des autorisations d’urbanisme telles que les déclarations préalables, a attesté avoir qualité pour déposer la déclaration préalable litigieuse. Le maire de Gan n’établit ni même n’allègue que cette attestation aurait été obtenue frauduleusement. D’autre part, s’il résulte des dispositions précitées des articles R. 431-36 et R. 431-9 du code de l’urbanisme que le plan de masse fait partie des pièces exigibles pour l’instruction d’une déclaration préalable, la commune de Gan, en se bornant à soutenir qu’un des plans de masse joint au dossier de la déclaration préalable litigieuse ne répondait pas aux règles d’urbanisme, sans au demeurant préciser lesquelles seraient en l’espèce méconnues, n’a ainsi pas sollicité une pièce manquante de ce dossier, mais a porté une appréciation sur l’adéquation entre le projet en cause et les dispositions du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées. Il s’ensuit que la déclaration préalable déposée par la société Hivory devait être regardée comme présentant un caractère complet, au sens de l’article R. 423-19 du code de l’urbanisme, dès le 3 octobre 2024 et la demande de pièces complémentaires adressée par la commune de Gan le 24 octobre 2024 n’a pu avoir pour effet de prolonger le délai d’instruction de cette déclaration préalable. Ainsi, en application de l’article R. 423-23 du code de l’urbanisme, la société pétitionnaire s’est trouvée titulaire d’une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable le 3 novembre 2024, à l’issue du délai d’instruction d’un mois. L’arrêté attaqué du 4 décembre 2024 doit en conséquence être regardé comme procédant au retrait de cette décision tacite de non-opposition à déclaration préalable.

8. D’autre part, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article L. 211-2 du même code « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / (…) ». Il résulte de ces dispositions qu’il appartient à l’autorité administrative compétente pour adopter une décision individuelle entrant dans leur champ de mettre la personne intéressée en mesure de présenter des observations. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration constitue une garantie pour le titulaire de la décision de non-opposition à déclaration préalable que l’autorité administrative entend rapporter.

9. La commune de Gan ne conteste pas que l’arrêté attaqué, qui a retiré une décision créatrice de droits, n’a pas été précédé de la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, cet arrêté a été pris à l’issue d’une procédure irrégulière.

10. En deuxième lieu, aux termes de l’article UBc 8 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées : « Aspect extérieur des constructions et aménagement de leurs abords : Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. / Le projet peut être refusé ou être accepté en fonction des spécificités architecturales locales. / Les modifications apportées à une construction existante devront tenir compte de ses éléments caractéristiques et ne pas porter atteinte à sa composition architecturale initiale. / Les constructions ou installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif ne sont pas soumises à toutes les dispositions suivantes. Leur aspect doit néanmoins assurer une bonne insertion dans le paysage environnant. (…) En limite avec les zones A et N, Les clôtures ne seront pas bâties, seuls sont autorisés les murs de soubassement n’excédant pas 30 cm. Les clôtures seront réalisées en piquets de bois ou métal peint en noir ou vert foncé et en grillage ou en lattes de bois, sans pouvoir être supérieure à 1,80 mètres. / (…) ».

11. D’une part, le projet en cause s’inscrit dans la mission dévolue à la société pétitionnaire d’assurer le déploiement et la maintenance d’infrastructures passives de télécommunications pour les opérateurs français. Ainsi, ce dernier étant nécessaire au service public des télécommunications, il n’était pas soumis aux dispositions précitées de l’article UBc 8 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées relatives aux clôtures. Par suite, le motif de l’arrêté attaqué tiré de ce que la clôture projetée est implantée en limite avec les zones agricoles et naturelles environnantes est entaché d’erreur de droit.

12. D’autre part, pour rechercher l’existence d’une atteinte à un site ou à un paysage naturel ou urbain de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il appartient au juge administratif d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site ou du paysage sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur ce site ou ce paysage.

13. L’arrêté attaqué se fonde sur ce que le projet est de nature à porter atteinte à l’espace environnant, marqué par son caractère naturel et forestier. Il ressort tout d’abord des pièces du dossier que le projet prend place sur un terrain non-bâti, en nature de bois, qui jouxte une voie ferrée et la route nationale n° 134, et se situe dans un quartier pavillonnaire de la commune de Gan qui ne présente pas d’intérêt architectural ou paysager particulier. La conception de la station de radiotéléphonie mobile projetée, qui comporte un pylône en treillis d’une hauteur de 36 mètres avec une emprise au sol de 8, 20 mètres, l’aménagement d’une zone technique autour de ce dernier délimitée par une clôture grillagée d’une hauteur de 2 mètres, ainsi qu’une dalle en béton enterrée sur laquelle seront édifiées des armoires techniques qui seront raccordées aux antennes fixées sur ce pylône, est ensuite de nature à atténuer son impact visuel, et cet équipement sera lui-même entouré d’arbres plantés sur le terrain d’assiette du projet. Par suite, en fondant l’arrêté attaqué sur le second motif tiré de ce que le projet est de nature à porter atteinte à l’espace environnant, marqué par son caractère naturel et forestier, le maire de Gan a fait une inexacte application des dispositions précitées de l’article UBc 8 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées.

14. En dernier lieu, l’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

15. Aux termes de l’article UBc 4 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées : « Implantation par rapport aux limites séparatives : Sauf indications graphiques portées au plan de zonage, les constructions, installations et aménagements seront implantés : / – Soit en limites séparatives ; / – Soit à une distance minimale de 3 mètres des limites séparatives. / D’autre part, tout point des constructions est éloigné du point le plus proche de la limite séparative d’une distance horizontale au moins égale à la différence d’altitude entre ces deux points diminuée de 3 m (A… = H-3). / (…) L’ensemble de ces dispositions ne s’applique pas pour les implantations et des prospects d’ouvrages techniques liés au fonctionnement des services publics. ».

16. Ainsi qu’il a été dit précédemment, le projet en cause étant lié au fonctionnement du service public des télécommunications, il n’était pas soumis au respect des dispositions précitées de l’article UBc 4 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées. Par suite, le nouveau motif invoqué par la commune de Gan tiré de la méconnaissance de ces dispositions n’est pas de nature à fonder légalement l’arrêté attaqué.

17. Il résulte de tout ce qui précède que l’arrêté du maire de Gan du 4 décembre 2024 doit être annulé.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

18. Il résulte de l’instruction qu’en exécution d’une ordonnance du juge des référés du tribunal du 7 juillet 2025, le maire de Gan, par arrêté du 4 septembre 2025, a délivré à la société Hivory un certificat de non-opposition à déclaration préalable, dont le caractère provisoire cesse à la date du présent jugement. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction de la requête de la société Hivory sont devenues sans objet.

Sur les frais liés à l’instance :

19. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

20. En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Gan doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 500 euros au titre des frais exposés par la société Hivory et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du maire de Gan du 4 décembre 2024 est annulé.

Article 2 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions aux fins d’injonction de la requête de la société Hivory.

Article 3 : La commune de Gan versera à la société Hivory une somme de 500 (cinq cents) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Gan présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Hivory et à la commune de Gan.

Délibéré après l’audience du 17 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,

M^me Genty, première conseillère,

M. Aubry, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 avril 2026.

Le rapporteur,

L. AUBRY

Le président,

F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON

La greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

La greffière,