Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 8 octobre 2021, le 1er octobre 2024 et le 3 février 2025, M. A et M^me B C, représentés par la SARL Martin avocats, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) de condamner la commune d’Audierne à leur verser la somme de 129 065,54 euros, en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait des illégalités commises dans la mise en œuvre du droit de l’urbanisme applicable au terrain cadastré section AL n° 227 ;

2°) de majorer ces sommes des intérêts à compter de la réception de leur demande préalable ;

3°) de capitaliser ces intérêts ;

4°) de mettre à la charge de la commune d’Audierne la somme de 8 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— la commune nouvelle d’Audierne a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité en ce que le plan d’occupation des sols de l’ancienne commune d’Esquibien, désormais fusionnée, classait une partie de la parcelle cadastrée section AL n° 227 en zone UHba à la date de son acquisition, que deux certificats d’urbanisme positifs ont été délivrés le 5 février 2013 pour la réalisation d’une maison d’habitation sur les lots A et B, et qu’un permis de construire a été délivré le 23 décembre 2013 ;

— le terrain a fait l’objet le 30 décembre 2019 d’un certificat d’urbanisme négatif en raison de la situation du terrain en espace proche du rivage en dehors d’un village ou d’une agglomération où aucune construction n’est possible en application de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ;

— le lien de causalité entre la faute de la commune résultant du classement illégal du terrain d’assiette du projet et les préjudices invoqués est établi à la hauteur de 129 065,54 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 août 2024, la commune d’Audierne, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à la condamnation des requérants à la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— la commune ne conteste pas les fautes commises dans l’application de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, devenu l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ;

— les requérants ont une responsabilité de nature à exonérer totalement la commune de sa responsabilité dès lors qu’ils n’ont pas mis en œuvre le permis de construire qui leur a été délivré le 23 décembre 2013, alors que les certificats d’urbanisme délivrés le 14 décembre 2023 mentionnaient la possibilité d’un sursis à statuer ;

— les préjudices invoqués doivent être réduits.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Radureau,

— les conclusions de M. Vennéguès rapporteur public,

— et les observations de M^e Laville Collomb, de la SARL Martin avocats, représentant M. et M^me C, et D, E, représentant la commune d’Audierne.

Considérant ce qui suit :

1. Le 5 juin 2014, M. et M^me C ont fait l’acquisition d’une parcelle vierge de toute construction d’une superficie de 3 360 m², cadastrée section AL n° 227 située lieu-dit Le Creach sur le territoire de la commune d’Esquibien, devenue commune nouvelle d’Audierne. Alors que, préalablement à l’acquisition de ce terrain, deux certificats d’urbanisme positifs avaient été délivrés le 5 février 2013 pour la réalisation d’une maison d’habitation sur les lots A et B, et un permis de construire une maison le 23 décembre 2013, la commune d’Audierne a par un certificat d’urbanisme du 30 décembre 2019 certifié que ce terrain ne pouvait pas être utilisé pour y édifier une maison d’habitation. M. et M^me C ont demandé, par une lettre reçue le 22 juin 2021, à la commune d’Audierne de les indemniser des préjudices qu’ils estiment résulter du classement illégal de cette parcelle et des information erronées dans la mise en œuvre du droit de l’urbanisme. Ce recours préalable a été implicitement rejeté. M. et M^me C demandent au tribunal de condamner la commune d’Audierne à leur verser la somme de 129 065,54 euros.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune :

2. Aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme dans sa version applicable : " Le certificat d’urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d’urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l’opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus. () ".

3. Aux termes de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme alors applicable, désormais repris à l’article L. 121-8 du même code : « I – L’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants () ». Il résulte de ces dispositions, applicables à tout terrain situé sur le territoire d’une commune littorale, que les constructions peuvent être autorisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

4. Il ressort des pièces du dossier que le lieu-dit Le Creach est situé dans un espace proche du rivage et se trouve séparé du bourg d’Esquibien. Il comprend une trentaine de constructions, largement séparées les unes des autres et implantées sur de vastes parcelles. La parcelle cadastrée section AL n° 227 s’ouvre au sud et à l’ouest sur de vastes espaces naturels. Ce terrain s’inscrit en marge d’un espace d’urbanisation diffuse que les dispositions de la loi littoral interdisent de conforter en y implantant de nouvelles constructions. Dès lors, ainsi que l’admet d’ailleurs la commune d’Audierne, le terrain de M. et M^me C a toujours été inconstructible et ne pouvait faire l’objet d’une urbanisation en raison de sa situation sans méconnaître les dispositions de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme alors applicables, désormais reprises à l’article L. 121-8 du même code. Par suite, la commune d’Audierne ne pouvait, sans erreur de droit, classer une partie de la parcelle cadastrée section AL n° 227 comme constructible, délivrer deux certificats d’urbanisme positifs pour la réalisation de deux maisons d’habitation sur cette parcelle et un permis de construire sur ce terrain.

5. Ces illégalités sont constitutives de fautes de nature à engager la responsabilité de la commune d’Audierne.

En ce qui concerne les causes exonératoires :

6. La commune d’Audierne soutient que M. et M^me C ont commis une imprudence de nature à l’exonérer totalement de sa responsabilité dès lors, d’une part, qu’ils n’ont pas mis en œuvre le permis de construire qui leur a été délivré le 23 décembre 2013 et qui est ainsi devenu caduc et, d’autre part, que les certificats d’urbanisme délivrés le 14 décembre 2013 mentionnaient la possibilité d’un sursis à statuer en raison de la révision des documents d’urbanisme.

7. Toutefois, les requérants n’étaient pas tenus de mettre en œuvre le permis de construire délivré le 23 décembre 2013 et la circonstance qu’il soit devenu caduc n’est pas de nature à écarter la responsabilité de la commune dès lors qu’elle résulte directement des fautes exposées au point 4 qui ont conduit les requérants à penser que le terrain dont ils faisaient l’acquisition était constructible, alors qu’il ne l’a jamais été en application des dispositions de la loi littoral. La circonstance que les certificats d’urbanisme mentionnent qu’une demande d’autorisation d’urbanisme pourrait faire l’objet d’un sursis à statuer en raison de la révision des documents d’urbanisme n’est pas plus de nature à écarter la responsabilité de la commune dès lors, ainsi qu’il a été dit, qu’aucune autorisation d’urbanisme n’était susceptible d’être délivrée sur ce terrain en raison de sa localisation et des dispositions de la loi littoral. Par suite, la commune d’Audierne ne peut s’exonérer de sa responsabilité.

En ce qui concerne le lien de causalité et les préjudices :

8. La responsabilité d’une personne publique n’est susceptible d’être engagée que s’il existe un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes commises par cette personne et le préjudice subi par la victime.

9. L’indemnité susceptible d’être allouée à la victime d’un dommage causé par la faute de l’administration a pour seule vocation de replacer la victime, autant que faire se peut, dans la situation qui aurait été la sienne si le dommage ne s’était pas produit, c’est-à-dire, lorsque la faute résulte d’une décision illégale, si celle-ci n’était jamais intervenue.

10. En premier lieu, les requérants ont droit à une indemnité égale à la différence entre le prix versé pour l’acquisition du terrain litigieux supposé constructible et la valeur vénale du même terrain, appréciée à la date à laquelle il a été établi que ce terrain était inconstructible. Il résulte de l’acte authentique de vente que la parcelle cadastrée section AL n° 227 a été acquise au prix de 80 000 euros. Les requérants évaluent à 1 008 euros ce terrain devenu inconstructible, en se fondant sur l’estimation la plus basse établie par un notaire le 28 novembre 2019, lequel ne fonde cependant cette appréciation sur aucun élément précis. La commune d’Audierne communique les prix de différentes mutations foncières réalisées dans le même secteur et soutient que le terrain, qui peut être utilisé à usage de loisir, doit être évalué à 5 euros le m². En l’espèce, cette parcelle désormais classée en zone agricole et utilisée comme pâture, est distante de 700 mètres de la mer et se rattache naturellement aux terres agricoles qui la jouxtent. Dans ces conditions, il y a lieu de faire application du barème indicatif de la valeur vénale des terres agricoles en 2019 dans le Finistère, tel qu’établi par la décision du ministre de l’agriculture du 28 septembre 2020, en retenant la valeur dominante dans la pénéplaine bretonne sud, soit 0,878 euros le m². Par suite, la perte subie par les requérants du fait de l’acquisition de cette parcelle de 3 360 m² comme un terrain constructible, résultant de la différence entre le prix d’achat du terrain et sa valeur ainsi évaluée, doit être fixée à la somme de 77 049,92 euros.

11. En deuxième lieu, M. et M^me C demandent le paiement de la différence entre le montant des frais d’acte qu’ils ont acquittés soit 10 587 euros, selon le décompte établi le 9 octobre 2014 par le notaire chargé de la vente, et celui qu’ils auraient supporté si le terrain avait été évalué comme un terrain non constructible de moindre valeur. Il sera fait une juste appréciation des frais d’acte au regard de la valeur du terrain en les estimant à la somme de 700 euros. Dans ces conditions, le préjudice invoqué doit être fixé à la somme de 9 887 euros.

12. En troisième lieu, M. et M^me C demandent le remboursement des frais qu’ils ont exposés inutilement pour présenter une demande de permis de construire et faire constater l’affichage du permis délivré le 23 décembre 2013 sur leur terrain. La somme 3 940,58 euros n’aurait pas été exposée si le terrain n’avait pas été illégalement classé comme constructible par la commune. Par suite, il y a lieu de faire droit à cette demande.

13. En quatrième lieu, M. et M^me C sont fondés à demander l’indemnisation des préjudices lié aux intérêts, à l’assurance et aux frais divers qu’ils ont supportés dans le cadre de l’emprunt souscrit pour l’achat du terrain dès lors qu’il résulte de l’instruction qu’ils n’auraient pas eu à contracter en 2014 un emprunt bancaire courant jusqu’au 7 décembre 2031 pour l’acquisition d’un terrain non constructible de faible valeur. Le préjudice résultant de cet emprunt, qui n’a pas encore pris fin, doit être évalué, au moment où le juge statue, soit en mars 2025. Par suite les requérants ont droit au paiement d’une somme de 18 593,07 euros.

14. En cinquième lieu, M. et M^me C ayant contracté un emprunt pour financer leur acquisition, ils ne peuvent justifier d’un préjudice financier correspondant aux frais d’immobilisation de leur capital. Par suite la demande d’indemnisation à hauteur de 12 952,18 euros présentée à ce titre doit être rejetée.

15. En dernier lieu, il y a lieu d’allouer la somme de 1 000 euros à M. et M^me C en réparation du préjudice moral qu’ils ont subi par la faute de la commune qui leur a laissé penser que leur terrain était constructible.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la commune d’Audierne doit être condamnée à verser à M. et M^me C la somme de 110 470,57 euros.

Sur les intérêts et leur capitalisation :

17. En application de l’article 1231-6 du code civil, M. et M^me C ont droit aux intérêts au taux légal à compter du 22 juin 2021, date à laquelle la commune d’Audierne a réceptionné leur réclamation préalable indemnitaire.

18. En application de l’article 1343-2 du code civil, M. et M^me C ayant demandé la capitalisation des intérêts dans la requête introductive d’instance, il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 22 juin 2022, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts. Les intérêts échus à cette date seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et M^me C qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune d’Audierne demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

20. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune d’Audierne une somme de 1 500 euros à verser à M. et M^me C, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La commune d’Audierne est condamnée à verser à M. et M^me C la somme de 110 470,57 euros. Cette somme sera majorée des intérêts au taux légal à compter du 22 juin 2021. Les intérêts échus à la date du 22 juin 2022 seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Article 2 : La commune d’Audierne versera à M. et M^me C une somme globale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune d’Audierne sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. et M^me A et B C et à la commune d’Audierne.

Délibéré après l’audience du 21 mars 2025 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

M^me Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2025.

Le président-rapporteur,

signé

C. Radureau

L’assesseur le plus ancien,

signé

T. Grondin

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.