Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 mai 2026 à 00h02 et 20 mai 2026, la société Le Sahre Ivoir, représentée par M^e Jean-Baptiste Chevalier, demande au juge des référés :

1°) de suspendre, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, l’exécution de l’arrêté du 7 mai 2026 du préfet d’Ille-et-Vilaine portant fermeture administrative temporaire pendant un mois ;

2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- Sur l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale :

- la mesure de fermeture administrative en litige porte une atteinte grave à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie ;

- cette mesure, en ce qu’elle empêche la gérante en exercice et ses salariés, d’exercer leur activité professionnelle, porte également une atteinte grave à la liberté du travail ;

- la décision contestée est manifestement illégale, dès lors que les faits relevés ne constituaient pas des faits de travail dissimulé et ne justifiaient pas une fermeture d’une durée d’un mois ;

- le préfet d’Ille-et-Vilaine ne pouvait déduire de la présence d’une personne en cuisine, en période d’essai depuis le 4 février 2026, sans avoir fait l’objet d’une inscription auprès des services de l’URSAFF, que « le principe de fonctionnement de cet établissement s’articule autour de pratiques relevant du travail dissimulé par dissimulation de salarié » ;

- M^me A…, gérante de la société, n’a jamais eu aucune volonté de se soustraire intentionnellement à l’accomplissement de la formalité prévue à l’article L.1221-10 du code du travail relative à la déclaration préalable à l’embauche ;

- l’unique fait qui lui est reproché ne peut être regardé comme un fait de travail dissimulé par dissimulation d’emploi salarié, au sens de l’article L. 8221-5 du code du travail ;

- les deux autres salariées de l’établissement ont fait l’objet d’une déclaration préalable à l’embauche ;

- la mesure de fermeture administrative en litige, injustifiée, est manifestement disproportionnée, au regard de l’unique fait reproché, sans aucun caractère de gravité, s’agissant d’un simple retard de trois jours pour procéder à la déclaration liée à un simple problème de coordination avec le cabinet BDO avec lequel elle travaille ;

- sa situation économique et financière étant particulièrement fragile, une fermeture pendant un mois, entrainant une perte sèche de chiffre d’affaires de plus de 20 000 euros, risque d’avoir des conséquences particulièrement graves et irréparables ;

- Sur l’urgence :

- la condition d’urgence est satisfaite, alors qu’elle réalise habituellement un chiffre d’affaires mensuel compris entre 19 000 et 24 000 euros et qu’elle connaît actuellement une situation de trésorerie particulièrement difficile ;

- malgré le solde positif de son compte bancaire, sa situation économique et financière est particulièrement dégradée et ne lui permet pas de faire face à une fermeture d’un mois, compte tenu du montant de ses charges ;

- la mesure de fermeture contestée aura pour effet de la placer en situation de cessation de paiement dans un délai de quelques jours.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mai 2026, le préfet d’Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- l’établissement Le Sahre Ivoir a fait l’objet, le 5 février 2026, d’une procédure de contrôle par plusieurs services de l’Etat, au cours duquel il est apparu qu’une personne était en situation de travail sans avoir été déclarée ;

- la gérante de la société n’ayant fait valoir aucune observation dans le cadre de la procédure contradictoire engagée par courrier du 26 mars 2026, régulièrement notifié, une décision portant fermeture administrative pour une durée d’un mois a été prise, par arrêté du 7 mai 2026, sur le fondement de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique ;

- la situation d’urgence invoquée n’est pas satisfaite, en ce que :

( la société requérante n’établit pas, par les pièces produites, que la mesure de fermeture administrative en litige est de nature à compromettre gravement son équilibre économique et à conduire à un état de cessation des paiements ;

( le relevé de compte bancaire produit ne permet pas de justifier l’état de son actif disponible et de l’état de sa trésorerie, alors que ses comptes annuels ne sont pas produits ;

( il n’est ni allégué ni démontré que les associés de la société requérante ne seraient pas en capacité de procéder à un apport de capital supplémentaire ou que celle-ci ne pourrait pas faire face à ses dettes par la souscription d’un prêt ou par l’obtention de délais de paiement ou d’un échelonnement de ses dettes auprès de ses principaux créanciers ;

( la société requérante reconnaît des charges fixes d’un montant de 8 393,79 euros par mois, soit une dette de 4 220,16 euros après retrait des actifs présents sur son compte courant, laquelle n’est pas d’un montant déraisonnable ;

( il n’est pas démontré qu’une partie des salaires ne pourrait pas être supportée par le système d’assurance chômage dans le cadre du dispositif du chômage technique ;

( la dette évoquée auprès de l’URSAFF n’est pas imputable à la société requérante, dès lors qu’il s’agit de dettes liées à l’activité de M^me A… en sa qualité de gérante de l’établissement exploité ;

- sa décision n’est entachée d’aucune illégalité manifeste, dès lors que :

( elle a été prise sur le fondement du 3° de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique permettant au représentant de l’Etat dans le département de fermer un restaurant en cas d’actes délictueux ;

( le moyen tenant à la méconnaissance de l’article L. 8272-2 du code du travail, qui n’est pas le fondement de la décision litigieuse, est inopérant ;

( le délit reproché à la société requérante, qui s’est abstenue de procéder à la déclaration préalable à l’embauche d’une personne ayant été contrôlée en situation de travail, est réprimé par les articles L. 8211-1 et L. 8221-15 du code du travail ;

( le rapport rédigé par les services de police fait état de la présence, le jour du contrôle, d’une personne en cuisine, en situation de travail, ayant indiqué être en période d’essai depuis le 3 février 2026, sans être inscrite au fichier de la déclaration sociale nominative ;

( l’authenticité du contrat de travail concernant cette personne, signé à la date de la veille de ce contrôle, produit par la société requérante, est douteuse ;

( M^me B…, qui gère les démarches administratives pour le compte de la société requérante, a reconnu que les démarches pour effectuer la déclaration de l’intéressée ont été effectuée postérieurement au contrôle, ce qui permet de caractériser l’élément matériel de l’infraction ;

( les éléments relevés dans le rapport de police permettent d’établir que la société requérante a cherché à se soustraire volontairement à cette déclaration, la personne en cuisine ayant déclaré travailler sans contrat, être à l’essai pour la journée, et n’être rémunérée que dans l’hypothèse où elle donnerait satisfaction ;

( le seul fait que la société requérante ait régularisé la déclaration postérieurement au contrôle ne permet pas d’écarter l’existence d’un délit ;

( sa décision de fermeture pour une durée d’un mois est proportionnée tant dans son principe que dans sa durée, eu égard à l’avertissement dont l’établissement a déjà fait l’objet, aux précédents contrôles en lien avec les conditions d’exploitation et aux arriérés de cotisations sociales dues à l’URSAFF qui démontrent une pratique durable de soustraction aux obligations légales.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M^me Thalabard, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 20 mai 2026 à 11 h 00 :

- le rapport de M^me Thalabard,

- les observations de M^e Chevalier, représentant la société Le Sahre Ivoir, qui persiste en ses conclusions écrites, par les mêmes moyens, qu’il développe, et qui fait valoir que l’établissement est ouvert depuis 2017, que s’il a connu de précédentes procédures de contrôles pour des faits de tapage nocturne, il a mis en œuvre des dispositifs pour éviter les nuisances sonores reprochées, qu’il n’accueille plus d’associations sportives, ne diffuse plus les matchs de football, que le dernier contrôle des services sanitaires a conduit à rénover entièrement la cuisine pour satisfaire aux prescriptions faites, ce qui a permis de lever sous quatre jours la mesure de fermeture administrative dont elle a alors fait l’objet, que la décision contestée est entachée d’une erreur de droit dans l’application des dispositions du 3° de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique et en ce qu’elle ne fait aucune référence aux dispositions du code du travail sur lesquelles elle se fonde, qu’il n’existe, en tout état de cause, aucune volonté intentionnelle tenant à la caractérisation de faits de travail dissimulé, de manière répétée et de manière suffisamment grave, que la décision contestée est également entachée d’une erreur d’appréciation, s’agissant de faits qui sont reprochés pour la première fois à l’établissement, que la gérante de la société pensait, de bonne foi, que toutes les démarches nécessaires au recrutement d’une nouvelle salariée avaient été engagées, dès lors que les documents nécessaires avaient été transmis à la personne en charge des démarches administratives le 5 février 2026 au matin, avant même le début des opérations de contrôle, que le simple retard de déclaration ne présente pas de caractère de gravité, que la situation comptable de l’établissement, dont il est justifié par la production de pièces supplémentaires, ne permet pas de surmonter une période de fermeture d’un mois, ce qui justifie l’urgence de la situation ;

- les observations de M. C…, représentant le préfet d’Ille-et-Vilaine, qui confirme ses écritures en défense, en exposant d’une part, s’agissant de la situation d’urgence alléguée, que les pièces produites, y compris le projet de comptes annuels 2025, ne peuvent suffire à établir la réalité de la situation comptable de l’établissement, qu’aucune précision n’est apportée sur la trésorerie en caisse, que les relevés de compte produits laissent penser que les charges immédiates de la société pourront être honorées, et d’autre part, s’agissant de la légalité de la décision contestée, que le restaurant étant titulaire d’une licence de débit de boissons, les dispositions du 3° de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique peuvent fonder la décision de fermeture administrative en litige, qu’il n’existe aucune certitude sur la cessation du délit, qu’il existe un risque de réitération au regard des déclarations de la salariée en cause et du contexte global de fonctionnement de l’établissement, dont la gestion manque de rigueur.

La clôture de l’instruction a été différée, en dernier lieu, au 20 mai 2026 à 18h00.

Par un mémoire complémentaire, enregistré le 20 mai 2026 à 14h34, la société Le Sahre Ivoir confirme ses conclusions antérieures et produit trois pièces complémentaires.

Considérant ce qui suit :

1. La société Le Sahre Ivoir, dont M^me A… est la gérante en exercice, exploite à Saint-Jacques-de-la Lande (Ille-et-Vilaine) un restaurant, proposant, sur place ou à emporter, des plats de traditions camerounaises et ivoiriennes, avec des influences françaises et bretonnes. Par arrêté du 7 mai 2026, le préfet d’Ille-et-Vilaine a prononcé, en application de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique, la fermeture administrative de l’établissement pour une durée d’un mois. Par la présente requête, la société Le Sahre Ivoir demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de cet arrêté préfectoral qui lui a été notifié le 13 mai 2026.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

2. Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ».

En ce qui concerne l’urgence :

3. L’usage par le juge des référés des pouvoirs qu’il tient des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative est subordonné à la condition qu’une urgence particulière rende nécessaire l’intervention, dans le délai de quarante-huit heures, d’une mesure destinée à la sauvegarde d’une liberté fondamentale.

4. Pour justifier l’extrême urgence à prononcer la mesure de suspension sollicitée, la société Le Sahre Ivoir soutient que la fermeture de son établissement pendant une durée d’un mois, en ce qu’elle entraîne la perte de son chiffre d’affaires mensuel estimé à 20 000 euros, risque d’avoir des conséquences particulièrement graves et irréparables, eu égard à sa situation économique et financière particulièrement fragile. Elle produit des relevés bancaires permettant d’attester de ses charges habituelles, comprenant notamment le loyer mensuel dû, le salaire de deux employées et de sa gérante, les honoraires du cabinet BDO chargé de sa gestion comptable et des démarches administratives, les factures de gaz et d’électricité ainsi que le prélèvement au profit de l’un de ses fournisseurs. Les documents comptables produits au cours de l’audience, faisant notamment ressortir un résultat de l’exercice 2025 déficitaire, et les soldes des comptes bancaires de l’entreprise, permettent de tenir pour établies les déclarations de la société requérante quant aux conséquences graves et immédiates pour ses intérêts économiques et financiers de la mesure de fermeture administrative en litige et quant à une situation de cessation de paiement dans les prochains jours. Au regard des éléments produits, et compte tenu des conditions d’exploitation de l’établissement, la condition d’urgence particulière, au sens des dispositions précitées de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, doit être regardée comme satisfaite.

En ce qui concerne l’atteinte grave et manifestement illégale portée à une liberté fondamentale :

5. D’une part, aux termes de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique : « 1. La fermeture des débits de boissons et des restaurants peut être ordonnée par le représentant de l’Etat dans le département pour une durée n’excédant pas six mois, à la suite d’infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements. / Cette fermeture doit être précédée d’un avertissement qui peut, le cas échéant, s’y substituer, lorsque les faits susceptibles de justifier cette fermeture résultent d’une défaillance exceptionnelle de l’exploitant ou à laquelle il lui est aisé de remédier. / 2. En cas d’atteinte à l’ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques, la fermeture peut être ordonnée par le représentant de l’Etat dans le département pour une durée n’excédant pas deux mois. Le représentant de l’Etat dans le département peut réduire la durée de cette fermeture lorsque l’exploitant s’engage à suivre la formation donnant lieu à la délivrance d’un permis d’exploitation visé à l’article L. 3332-1-1. /(…) 2 bis. L’arrêté ordonnant la fermeture sur le fondement des 1 ou 2 du présent article est exécutoire quarante-huit heures après sa notification lorsque les faits le motivant sont antérieurs de plus de quarante-cinq jours à la date de sa signature. / 3. Lorsque la fermeture est motivée par des actes criminels ou délictueux prévus par les dispositions pénales en vigueur, à l’exception des infractions visées au 1, la fermeture peut être prononcée par le représentant de l’Etat dans le département pour six mois. Dans ce cas, la fermeture entraîne l’annulation du permis d’exploitation visé à l’article L. 3332-1-1. / 4. Les crimes et délits ou les atteintes à l’ordre public pouvant justifier les fermetures prévues au 2 et au 3 doivent être en relation avec la fréquentation de l’établissement ou ses conditions d’exploitation. / 5. A l’exception de l’avertissement prévu au 1, les mesures prises en application du présent article sont soumises aux dispositions du code des relations entre le public et l’administration. (…) ».

7. Ces dispositions confèrent au représentant de l’Etat le pouvoir d’ordonner, au titre de ses pouvoirs de police, les mesures de fermeture d’un établissement qu’appelle la prévention de la continuation ou du retour de désordres liés à sa fréquentation ou à ses conditions d’exploitation. Dans l’hypothèse où cette mesure de police administrative est prononcée à raison d’actes criminels ou délictueux prévus par les dispositions pénales en vigueur, à l’exception des infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements, la fermeture de l’établissement, d’une durée de six mois, entraîne l’annulation du permis d’exploitation, d’une durée de dix ans, délivré à l’issue de la formation suivie par toute personne déclarant l’ouverture, la mutation, la translation ou le transfert d’un débit de boissons.

8. Si la liberté d’entreprendre, dont la liberté du commerce et de l’industrie est une composante, constitue une liberté fondamentale au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, cette liberté s’entend de celle d’exercer une activité économique dans le respect de la législation et de la réglementation en vigueur et conformément aux prescriptions qui lui sont légalement imposées. Il en est de même s’agissant de la liberté du travail.

9. D’autre part, aux termes de l’article L. 8211-1 du code du travail : « Sont constitutives de travail illégal, dans les conditions prévues par le présent livre, les infractions suivantes : / 1° Travail dissimulé (…) ». Aux termes de l’article L. 8221-5 de ce code : « Est réputé travail dissimulé par dissimulation d’emploi salarié le fait pour tout employeur : / 1° Soit de se soustraire intentionnellement à l’accomplissement de la formalité prévue à l’article L. 1221-10, relatif à la déclaration préalable à l’embauche ; / 2° Soit de se soustraire intentionnellement à la délivrance d’un bulletin de paie ou d’un document équivalent défini par voie réglementaire, ou de mentionner sur le bulletin de paie ou le document équivalent un nombre d’heures de travail inférieur à celui réellement accompli, si cette mention ne résulte pas d’une convention ou d’un accord collectif d’aménagement du temps de travail conclu en application du titre II du livre Ier de la troisième partie ; / 3° Soit de se soustraire intentionnellement aux déclarations relatives aux salaires ou aux cotisations sociales assises sur ceux-ci auprès des organismes de recouvrement des contributions et cotisations sociales ou de l’administration fiscale en vertu des dispositions légales. ».

10. En l’espèce, le préfet d’Ille-et-Vilaine a prononcé la fermeture de l’établissement exploité par la société Le Sahre Ivoir pour une durée d’un mois, en se fondant sur les dispositions de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique, au motif que lors du contrôle effectué le 5 février 2026, dans le cadre d’une réquisition judiciaire, destiné à vérifier les conditions d’exploitation du restaurant, les agents qui se sont rendus sur place ont constaté la présence d’une personne en cuisine en situation de travail, laquelle, en période d’essai depuis le 4 février 2026, n’avait fait l’objet d’aucune inscription auprès des services de l’URSSAF et qu’il s’en déduit que le principe de fonctionnement de cet établissement s’articule autour de pratiques relevant du travail dissimulé par dissimulation de salarié. Alors que l’arrêté préfectoral en litige vise globalement l’article L. 3332-15 du code de la santé publique et ne précise pas le fondement légal des infractions reprochées à l’établissement, le préfet expose, dans ses écritures en défense, avoir entendu faire application des dispositions du 3° de cet article L. 3332-15, les manquements de la société au regard de ses obligations déclaratives étant constitutives d’un délit réprimé par les articles L. 8211-1 et L. 8221-5 du code du travail.

11. Toutefois, si le manquement relevé dans le rapport de police, à l’issue du contrôle effectué le 5 février 2026 à 20h25, est susceptible de constituer une situation de travail illégal prohibée par les dispositions du code du travail citées au point 9, sans que la gérante de la société Le Sahre Ivoir ne puisse utilement contester son caractère intentionnel en se bornant à soutenir avoir transmis au cabinet BDO, par la messagerie Whatsapp, les pièces nécessaires pour procéder à la déclaration préalable de cette nouvelle salariée, dès le 5 février 2026 à 9h13, il résulte de l’instruction que la situation de cette salariée a été régularisée dès le 6 février 2026 et que les deux autres salariées présentes lors du contrôle avaient fait l’objet d’une déclaration préalable à l’embauche. Alors que le préfet souligne que la société Le Sahre Ivoir a déjà fait l’objet de contrôles concernant ses conditions d’exploitation, il n’est pas contesté que l’avertissement précédemment émis en 2023 portait sur des faits de nuisances sonores, sans lien avec le manquement au code du travail en litige. Il n’est pas davantage contesté que les non-conformités en matière d’hygiène et de sécurité alimentaire ayant conduit à la fermeture administrative du restaurant, selon un arrêté préfectoral du 6 février 2026, ont été corrigées et ont permis, dès le 10 février 2026, la réouverture de l’établissement. Il en résulte donc que la société requérante a remédié immédiatement aux différents manquements reprochés, de nature différente. Dans ces conditions, eu égard au caractère isolé de l’infraction à la législation du travail reproché à la société requérante et à l’absence, à la date de l’arrêté litigieux, de tout désordre dont il aurait fallu prévenir la continuation ou de risque avéré de réitération, le préfet d’Ille-et-Vilaine ne pouvait légalement ordonner la fermeture du restaurant exploité par la société Le Sahre Ivoir sur le fondement des dispositions précitées du 3° de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique et a, ainsi, porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté du commerce et de l’industrie, ainsi qu’à la liberté du travail. Il apparaît, en outre, et en tout état de cause, que la durée de cette mesure de fermeture administrative est sans proportion avec le but poursuivi.

12. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de suspendre les effets de l’arrêté du 7 mai 2026 du préfet d’Ille-et-Vilaine portant fermeture administrative du restaurant exploité par la société Le Sahre Ivoir.

Sur les frais liés au litige :

13. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Le Sahre Ivoir et non compris dans les dépens.

ORDONNE :

Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 7 mai 2026 du préfet d’Ille-et-Vilaine portant fermeture administrative temporaire du restaurant exploité par la société Le Sahre Ivoir est suspendue.

Article 2 : L’Etat versera à la société Le Sahre Ivoir la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société La Sahre Ivoir et au ministre de l’intérieur.

Une copie de la présente ordonnance sera transmise, pour information, au préfet d’Ille-et-Vilaine.

Fait à Rennes, le 21 mai 2026 à 16h00.

La juge des référés,

Signé

M. ThalabardLa greffière de l’audience,

signé

A. Bruezière

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.