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TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE ROUEN

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE N° 2000474 ___________

M. BOUTTIER AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS ___________

M. Frédéric Z Président-rapporteur Le tribunal administratif de Rouen ___________

(4ème chambre) M^me Ludivine Delacour Rapporteure publique ___________

Audience du 9 juillet 2021 Décision du 23 juillet 2021 ___________ 60-01-02-01 C+

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 février 2020 et 11 mars 2021, M. X Y, représenté par la SELARL Huon & Sarfati, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 12 décembre 2019 par laquelle le Préfet de la Seine- Maritime a rejeté sa réclamation indemnitaire préalable du 28 novembre 2019 ;

2°) de condamner l’Etat, sur le fondement de la responsabilité sans faute du fait des arrêtés des 28 septembre 2019 et 2 octobre 2019 du préfet de la Seine-Maritime relatifs à des restrictions sanitaires de mise sur le marché de productions alimentaires d’origine animale et végétale, produites sur la zone impactée par les retombées de suies de fumées de l’incendie de l’usine Lubrizol, à verser à Monsieur Y la somme de 5 500 euros en réparation de son préjudice économique et la somme de 1 500 euros en réparation de son préjudice moral ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 1 500 euros à verser à son conseil en application de l’article 37 alinéa 2 de la loi du 10 juillet 1991 et de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la circonstance qu’un mécanisme d’indemnisation via un fonds de solidarité constitué par Lubrizol et le Fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE) soit institué, n’est pas de nature à le priver d’un intérêt à agir ;

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- la création en 2019 de son activité de maraîchage sans intrant chimique et de produits locaux de saison, s’est trouvée particulièrement impactée par les restrictions sanitaires contenues dans les arrêtés en litige ;

- en tant qu’exploitant en cours d’enregistrement, il ne disposait pas d’un numéro Siret actif au jour de sinistre et n’était donc pas éligible au fonds de solidarité mis en place par Lubrizol ;

- les mesures de police prises dans l’intérêt général sont à l’origine des préjudices qu’il a subis ;

- la responsabilité sans faute des personnes publiques pour rupture de l’égalité devant les charges publiques est applicable lorsque les mesures de police adoptées, même régulières, se révèlent dommageables ;

- si l’incendie de l’usine Lubrizol est à l’origine des retombées de suies suspectes, les mesures de restrictions sanitaires de mise sur le marché des productions végétales sont directement à l’origine de la perte d’exploitation subie par le requérant ; dès lors, le lien de causalité est établi ;

- le préfet ne démontre pas que les productions n’auraient pas été consommables ou que les consommateurs auraient refusé de les acheter ;

- le préfet ne démontre pas que le défaut d’inscription au registre des actifs agricoles priverait Monsieur X Y de tout droit à indemnisation, le paiement de la cotisation mentionnée à l’article L. 311-2 du code rural et de la pêche maritime étant une condition pour être inscrit à ce registre et non une condition pour accéder aux aides ;

- la circonstance que M. Y n’a pas reçu un appel de cotisation à la Mutualité Sociale Agricole à la date du sinistre n’est pas davantage de nature à faire obstacle à une indemnisation sur le fondement de la responsabilité sans faute de l’Etat ;

- M. Y, qui était en cours d’installation et avait finalisé le 24 septembre 2019 l’ensemble des démarches lui incombant, ne se trouvait pas en situation irrégulière lors de l’incendie de l’usine Lubrizol ;

- dès lors, aucun comportement fautif de nature à exonérer la responsabilité administrative sans faute ne peut lui être reproché ;

- il a subi un préjudice anormal, qui excède les aléas inhérents à son activité de maraîchage, compte tenu de la période pendant laquelle les restrictions sanitaires ont été maintenues ;

- la perte totale de chiffre d’affaires démontre l’existence d’une rupture d’égalité devant les charges publiques, le préfet indiquant lui-même que les chiffres d’affaires du secteur ont atteint 50 % au plus fort de la crise ;

- le préjudice subi est spécial, eu égard à l’objet et au champ d’application territorial des arrêtés préfectoraux, dès lors qu’il est géographiquement circonscrit et propre aux maraîchers défendant les valeurs d’une agriculture propre et biologique ;

- son exploitation se trouve sur le territoire d’une commune située en fin de zone impactée par les arrêtés préfectoraux ;

- le préjudice économique, évalué à 5 500 euros, correspond à la perte de la totalité de ses cultures en terre et aux frais de destruction des récoltes ;

- le préjudice moral, évalué à 1 500 euros, prend en compte l’impact psychologique lié à la perte de la récolte et à l’atteinte porté à l’image d’une agriculture propre que défend M. Y.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 décembre 2020, le préfet de la Seine- Maritime conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu’aucun des moyens invoqués par le requérant n’est fondé.

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M. Y a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 23 décembre 2019.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Z ;

- les observations de M^e Garceries, représentant M. Y ;

- les observations de M. Bouet, représentant le préfet de la Seine-Maritime ;

- les observations de M^e Tarentino, représentant la société Lubrizol France.

Considérant ce qui suit :

1. M. Y a débuté au printemps 2019 une activité de maraîchage sur le territoire de la commune de Morgny-la-Pommeraye, dans le cadre d’une agriculture sans intrant chimique et promouvant les produits locaux de saison. Le 26 septembre 2019, un incendie s’est déclenché sur le site des entreprises Lubrizol et NL Logistique à Rouen, provoquant un important panache de fumée dont les retombées ont affecté un certain nombre de communes du département. Le préfet de la Seine-Maritime a pris le 28 septembre 2019 un arrêté, applicable à 112 communes dont celle de Morgny-la-Pommeraye, prononçant à titre conservatoire des mesures de restrictions de mise sur le marché de produits d’origine animale ou végétale en raison d’une suspicion de contamination liée aux retombées polluantes consécutives à cet incendie. Un arrêté préfectoral du 2 octobre 2019 a abrogé cet arrêté, tout en maintenant le principe et le champ géographique de ces restrictions, qui ont été levées, pour les productions autres que le lait, par un arrêté du 18 octobre 2019. M. Y a déposé le 2 décembre 2019 une demande indemnitaire en réparation des préjudices subis du fait de la mise en œuvre des mesures de restriction prévues par les arrêtés préfectoraux des 28 septembre et 2 octobre 2019. Par un courrier du 12 décembre 2019, le préfet de la Seine-Maritime a invité M. Y à déposer une demande d’indemnisation sur le site du Fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE). Par la présente requête, M. Y demande l’annulation de la décision rejetant sa demande indemnitaire préalable et la condamnation de l’Etat à lui verser une indemnité de 7 000 euros sur le fondement de la responsabilité sans faute de l’Etat du fait de mesures administratives régulières.

Sur la responsabilité sans faute de l’Etat :

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2. L’arrêté préfectoral du 28 septembre 2019 contient des mesures de restrictions de mise sur le marché de produits d’origine animale ou végétale en raison d’un risque de contamination lié aux retombées polluantes consécutives à un incendie sur le site industriel Lubrizol. Cet arrêté, s’il vise le code rural et de la pêche maritime, ne peut pas avoir pour fondement légal les dispositions de ce code, qui ne prévoient pas, pour les productions végétales, l’édiction de telles restrictions en cas d’accident industriel. Dès lors, le préfet, en prenant les mesures en litige, a mis en œuvre les pouvoirs de police générale qu’il tient des dispositions de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, qui sont d’ailleurs également visées par l’arrêté du 28 septembre 2019.

3. Il résulte des principes qui gouvernent l’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat que le silence d’une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. Ainsi, en l’absence même de dispositions le prévoyant expressément, l’exploitant agricole qui s’est vu interdire la vente de ses récoltes et qui a été contraint de les détruire en application d’arrêtés préfectoraux pris sur le fondement des pouvoirs de police dévolus au représentant de l’Etat dans le département par les 3° et 4° de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales pour prévenir un risque de contamination lié à des retombées polluantes consécutives à l’incendie d’un site industriel, est fondé à demander l’indemnisation du dommage qu’il a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une exploitation agricole, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l’intéressé.

4. Le préfet soutient que le requérant n’a pas pu obtenir une indemnisation du fonds de solidarité mis en place par Lubrizol en raison du défaut d’accomplissement de ses obligations déclaratives. De manière plus générale, le préfet se prévaut de la situation irrégulière du requérant à la date du sinistre. Toutefois, la circonstance que le requérant n’a pas accompli en temps utile les démarches qui lui auraient permis d’être éligible à un fonds d’indemnisation, est sans incidence sur l’application du régime de responsabilité invoqué. Par ailleurs, il ressort des termes d’un courrier de la préfecture daté du 25 octobre 2019 que M. Y a déposé le 24 septembre 2019 une déclaration préalable d’exploiter, dans le cadre de son installation, des terres situées à Morgny-la-Pommeraye. Si le préfet fait valoir que la récolte résulte d’un ensemencement réalisé avant cette date, il ne résulte pas de l’instruction que les services de la préfecture auraient adressé à l’exploitant la mise en demeure de régulariser sa situation prévue par l’article L. 331-7 du code rural et de la pêche maritime. Dès lors, le préfet n’est pas fondé à soutenir que les dommages subis découlent de la situation irrégulière dans laquelle se trouvait l’exploitant.

5. Il résulte de l’instruction que le préfet de la Seine-Maritime a pris le 28 septembre 2019 un arrêté prévoyant, entre autres mesures de restrictions sanitaires, la consignation des productions végétales récoltées avant le 26 septembre 2019 susceptibles d’avoir été exposées aux contaminations et la consignation de celles qui n’ont pas été récoltées avant cette date, sous l’autorité de leur détenteur, jusqu’à l’obtention de garanties sanitaires sur la base de contrôles officiels et d’une évaluation du risque sanitaire. Cet arrêté a été abrogé par un arrêté préfectoral du 2 octobre 2019, qui a néanmoins maintenu l’obligation de consigner les productions végétales récoltées, de façon séparée sur l’exploitation et sous la responsabilité des exploitants. Un arrêté préfectoral du 18 octobre 2019 a mis fin aux restrictions sanitaires de mise sur le marché des productions alimentaires d’origine végétale. Ces restrictions, destinées à prévenir un risque de contamination lié à des retombées polluantes consécutives à l’incendie survenu sur un site industriel Seveso classé en seuil haut, ont eu pour effet d’interdire à la vente pendant trois

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semaines les produits agricoles récoltés, qui constituent des denrées périssables. En outre, il ressort des termes de courriels du 7 novembre 2019 émanant de la Direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt de Normandie et de la chambre d’agriculture de la Seine-Maritime, que l’administration préconisait de détruire les végétaux souillés par les suies. Ainsi, le requérant, dont l’exploitation ne se trouve pas à proximité du lieu du sinistre et qui venait de démarrer une activité de maraîchage respectueuse de l’environnement, a été contraint de détruire la totalité de ses récoltes. Compte tenu de ces éléments, les mesures édictées par le préfet de la Seine-Maritime ont emporté des conséquences qui doivent être regardées comme ayant constitué un aléa excédant ceux que comporte nécessairement une exploitation agricole. Ces mesures ont imposé au requérant un préjudice anormal et spécial de nature à engager la responsabilité sans faute de l’Etat.

Sur la réparation du préjudice :

6. Le requérant verse au dossier un rapport d’analyse établi par la société Exetech à l’appui de la demande déposée auprès de la cellule d’indemnisation Lubrizol, qui contient une analyse détaillée des légumes semés ou en place au 26 septembre 2019. Ce rapport évalue le préjudice indemnisable à un montant de 3 854 euros sur une période de trois semaines, en appliquant la méthode d’évaluation des pertes du petit maraîchage proposée par la direction départementale des territoires et les deux centres de gestion de l’Oise. Il ressort des termes du rapport et il n’est pas contesté que cette méthode prend en compte l’aléa que comporte ce type d’exploitation. Par ailleurs, le requérant soutient, sans être contredit sur ce point, qu’il n’a pas renvoyé la quittance d’indemnisation jointe à cette estimation. Dans ces conditions, le requérant est fondé à demander pour ce poste de préjudice une indemnité de 3 854 euros.

7. Le requérant demande en outre le versement d’une somme de 300 euros au titre des frais de destruction de la récolte. Il n’apporte toutefois aucun justificatif qui confirmerait la réalité de la dépense alléguée. Dès lors, sa demande sur ce point ne saurait être accueillie.

8. Enfin, le requérant sollicite l’indemnisation du préjudice moral lié à l’impact psychologique d’une perte de récolte en début d’activité. Dans les circonstances de l’espèce, il sera fait une juste appréciation de ce chef de préjudice en l’évaluant à la somme de 500 euros.

9. Il résulte de ce qui précède que M. Y est fondé à demander la condamnation de l’Etat à lui verser une somme globale de 4 354 euros en réparation du préjudice anormal et spécial résultant de la mise en œuvre des mesures de restrictions sanitaires prévues par les arrêtés préfectoraux des 28 septembre 2019 et 2 octobre 2019.

Sur les frais liés au litige :

10. M. Y a obtenu le bénéfice de l’aide juridictionnelle totale. Par suite, son conseil peut se prévaloir des dispositions de l’article 37 alinéa 2 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat, partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme de 1 500 euros à M^e Sarfati en application de cet article, sous réserve que M^e Sarfati renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l’Etat à l’aide juridictionnelle.

D E C I D E :

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Article 1er : L’Etat est condamné à verser à M. Y une somme de 4 354 euros.

Article 2 : L’Etat versera, en application des dispositions du deuxième alinéa de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991, une somme de 1 500 euros à M^e Sarfati, sous réserve que celle-ci renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l’Etat.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. Y est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. X Y, à M^e Sarfati, au préfet de la Seine-Maritime, à la société Lubrizol France, au Fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental et à la société Exetech.

Délibéré après l’audience du 9 juillet 2021, à laquelle siégeaient : M. Z, président, M^me Dibie, première conseillère, M. Guiral, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 juillet 2021.

Le président-rapporteur,

L’assesseur le plus ancien,

Signé : F. AA Signé : A. DIBIE

La greffière,

Signé : C. LABROUSSE

La République mande et ordonne au ministre de la Transition écologique en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.