Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 4 mai 2022, et des mémoires enregistrés les

17 janvier 2024, 24 juin 2024, 6 août 2024, 7 septembre 2024 et 25 avril 2025, la société Hydrovolt, représentée par M^e Deharbe, demande au tribunal :

1) à titre principal, d’annuler l’arrêté du 17 décembre 2020 de la préfète du Bas-Rhin portant mise en demeure de régulariser l’exploitation de la centrale hydroélectrique à Eschau-Wibolsheim, ainsi que l’arrêté du 23 novembre 2021 par laquelle la préfète du Bas-Rhin a prononcé une astreinte à son encontre, ainsi que la décision du 7 mars 2022 rejetant son recours gracieux ;

2) à titre subsidiaire, d’abroger ces arrêtés ;

3) de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les arrêtés contestés sont entachés d’un vice d’incompétence ;

Sur l’arrêté du 17 décembre 2020 :

— ses conclusions dirigées contre l’arrêté du 17 décembre 2020 sont recevables dès lors que la preuve de la notification régulière de ce courrier n’est pas apportée ;

— la préfète du Bas-Rhin ne l’a pas informée de son droit de garder le silence ;

— la responsabilité du déversoir de l’Alt-Ill a été transférée à la région Grand Est ;

— concernant le respect du débit réservé, elle a transmis une note à l’administration en date du 28 octobre 2021 ;

— la préfète a commis une erreur de droit ;

Sur l’arrêté du 23 novembre 2021 :

— cet arrêté se fonde sur un arrêté illégal ;

— la préfète ne l’a pas informée de son droit de garder le silence ;

— la responsabilité du déversoir de l’Alt-Ill a été transférée à la région Grand Est ;

— l’arrêté est entaché d’erreur matérielle dès lors qu’une étude a été remise à l’administration, rendant sans objet la mise en demeure ;

— les mesures qu’elle a réalisées permettent de constater la conformité des débits et de l’ouvrage par rapport aux plans, que l’administration n’a, à l’époque, pas remis en cause ;

— l’administration n’est elle-même pas certaine des valeurs réglementaires ;

— l’arrêté de 1999 ne prévoit qu’une valeur globale de débit réservé au droit de la centrale ;

— la méthodologie des agents de l’OFB n’est pas produite ;

— l’arrêté est entaché d’erreur de droit.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 octobre 2023, 26 février 2024,

7 mai 2024, 24 juillet 2024 et 27 août 2024, la préfète du Bas-Rhin conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

— les conclusions dirigées contre l’arrêté du 17 décembre 2020 sont irrecevables, car tardives ;

— les autres moyens ne sont pas fondés.

Par des mémoires, enregistrés les 24 juin 2024, 6 août 2024 et 7 septembre 2024, la société Hydrovolt demande au tribunal, en application des articles 23-1 et suivants de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 171-6 et L. 171-8 du code de l’environnement.

Elle soutient que :

— ces articles constituent le fondement juridique des décisions contestées ;

— les dispositions des articles L. 171-6 et L. 171-8 du code de l’environnement instituent une procédure susceptible de déboucher sur une sanction qui présente le caractère d’une punition ;

— or, une procédure administrative à vocation répressive doit prévoir le droit des personnes concernées à garder le silence ;

— ces dispositions sont dès lors inconstitutionnelles.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 juillet 2024 et 27 août 2024, la préfète du Bas-Rhin conclut au rejet de la transmission. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un jugement avant dire droit du 20 décembre 2024, le tribunal a jugé qu’il n’y avait pas lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Hydrovolt, a communiqué la procédure à la région Grand Est en lui laissant un délai de trois mois pour produire ses observations.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 28 mars 2025, la région Grand Est a présenté ses observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code de l’environnement ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Laurent Boutot,

— les conclusions de M. Alexandre Therre, rapporteur public,

— les observations de M^e Deharbe, avocat de la société Hydrovolt, et de

M^me C, représentant le préfet du Bas-Rhin.

Considérant ce qui suit :

1. La société Hydrovolt exploite une centrale hydroélectrique sur l’Ill à Eschau-Wibolsheim. Par un arrêté du 17 février 1999, le préfet du Bas-Rhin a renouvelé son autorisation d’exploiter cet ouvrage pour une durée de 40 ans et a prescrit l’installation d’une passe à poissons, dont la construction a été achevée au cours de l’année 2003. Les opérations de récolement des travaux ont eu lieu en 2018 et ont relevé certains manquements aux prescriptions de l’arrêté du 17 février 1999. Une visite de contrôle a été réalisée le 16 juillet 2020 par les agents de l’office français de la biodiversité (ci-après : OFB), qui a débouché sur un rapport de manquement, le 15 octobre 2020. Par un arrêté du 17 décembre 2020, le préfet du Bas-Rhin a mis en demeure la société Hydrovolt de régulariser son installation en lui soumettant, dans un délai de 6 mois, une étude de mise en conformité des ouvrages. Par un arrêté du

23 novembre 2021, la préfète du Bas-Rhin a prononcé à l’encontre de la société Hydrovolt une astreinte de 50 euros par jour de retard jusqu’à la satisfaction de la mise en demeure du

17 décembre 2020. Enfin, par un arrêté du 7 mars 2022, la préfète du Bas-Rhin a rejeté le recours gracieux de la société Hydrovolt. Celle-ci demande au tribunal d’annuler ces arrêtés ou à titre subsidiaire de les « abroger ».

Sur la fin de non-recevoir opposée par la préfète du Bas-Rhin :

2. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». La préfète du Bas-Rhin soutient que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 17 décembre 2020 sont tardives dès lors que cet arrêté, qui comportait la mention des voies et délais de recours, a été régulièrement notifié le 22 décembre 2020 et n’a pas été contesté dans le délai de deux mois.

3. La société Hydrovolt, qui fait valoir que l’arrêté du 17 décembre 2020 ne comporte pas le numéro indiqué sur l’accusé de réception du 22 décembre 2020, soutient que la correspondance entre l’arrêté et l’accusé de réception n’est pas établie et que, par suite, l’arrêté du 17 décembre 2020 ne peut être regardé comme lui ayant été régulièrement notifié. Elle fait également valoir qu’il n’est pas établi que le pli notifié le 22 décembre 2020 n’aurait pas été un pli vide, ou n’aurait pas contenu un document incomplet, ou un autre document.

4. Toutefois, il appartient à la personne qui soutient avoir reçu une enveloppe vide ou un document incomplet, d’établir qu’elle a fait les diligences nécessaires pour connaître, selon le cas, l’objet de cet envoi ou la communication des pièces manquantes, de même qu’il lui appartient, si elle prétend avoir reçu un document autre que celui normalement attendu, d’établir avoir fait les démarches auprès de l’expéditeur en vue d’obtenir le bon document. En l’espèce, la société Hydrovolt, qui se borne à des déclarations, n’établit ni même n’allègue avoir entrepris l’une de ces démarches. Au surplus, il y a lieu de tenir compte du rapprochement des dates des 17 et 22 décembre 2020, de la concordance entre les informations figurant sur l’arrêté du17 décembre 2020, qui mentionne le nom du service administratif concerné et l’identité du rédacteur de l’arrêté, et celles figurant sur l’accusé de réception du 22 décembre 2020, et de ce que la société requérante, qui ne conteste pas s’être vu notifier un courrier à la date du

22 décembre 2020, n’établit pas, comme elle est seule à pouvoir le faire, quel autre courrier que l’arrêté du 17 décembre 2020 elle se serait vu notifier à cette date. Dans ces conditions, eu égard à ces indices concordants, l’arrêté du 17 décembre 2020 doit être regardé comme ayant été régulièrement notifié le 22 suivant.

5. Par suite, les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté de mise en demeure du

17 décembre 2020 sont tardives et doivent être rejetées comme irrecevables.

Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 23 novembre 2021 prononçant une astreinte :

6. Aux termes de l’article L. 171-8 du code de l’environnement, dans leur rédaction en vigueur à la date des décisions contestées, et dont la préfète du Bas-Rhin a fait application : " I. – Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d’inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l’autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l’obligation d’y satisfaire dans un délai qu’elle détermine. () II. – Si, à l’expiration du délai imparti, il n’a pas été déféré à la mise en demeure, (), l’autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : () 4° Ordonner le paiement d’une amende administrative au plus égale à 15 000 €, recouvrée comme en matière de créances de l’Etat étrangères à l’impôt et au domaine, et une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu’à satisfaction de la mise en demeure ou de la mesure ordonnée. Les deuxième et dernier alinéas du même 1° s’appliquent à l’astreinte. Les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l’importance du trouble causé à l’environnement ". Les décisions prises en application de l’article L. 171-8 du code de l’environnement, au titre des contrôles administratifs et mesures de police administrative en matière environnementale, sont soumises à un contentieux de pleine juridiction.

En ce qui concerne la légalité externe :

7. En premier lieu, par un arrêté du 3 février 2020 régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du Bas-Rhin le même jour, la préfète du Bas-Rhin a délégué sa signature à M. B, directeur départemental des territoires, à l’effet de signer les arrêtés relevant de sa direction à l’exception d’un certain nombre d’actes dont ne font pas partie les décisions en litige, et l’a autorisé à subdéléguer sa signature. Par un arrêté du 8 octobre 2020, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du Bas-Rhin du

14 octobre 2020, M. B a délégué sa signature à M. A, signataire de l’arrêté contesté, à l’effet, notamment, de signer les décisions portant sur les matières « ENV 1 à 10 », soit, d’après le tableau annexé à l’arrêté du 8 octobre 2020, les décisions prises en applications des articles L. 171-6 à L. 171-10 du code de l’environnement. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’arrêté contesté doit être écarté.

8. En deuxième lieu, la société Hydrovolt soutient que l’astreinte a été décidée au terme d’une procédure irrégulière, faute pour l’administration d’avoir porté à sa connaissance le droit qu’elle avait de se taire durant la procédure de sanction dont elle a fait l’objet et qui a le caractère d’une punition.

9. Toutefois, et d’une part, aucune disposition applicable au litige ne prévoit d’informer la personne concernée du droit qu’elle a de garder le silence. D’autre part, les dispositions de l’article L. 171-6 du code de l’environnement, dont la société Hydrovolt invoque l’inconstitutionnalité, se limitent à prévoir que l’agent qui établit le rapport de contrôle l’adresse à l’intéressé pour observations éventuelles, et sont par elles-mêmes sans lien avec l’infliction d’une sanction. Quant à l’astreinte prévue au (4°) de l’article L. 171-8, celle-ci a pour seule finalité de contraindre la personne qui s’y refuse à exécuter les obligations qui lui ont été imposées et ne saurait être regardée comme une peine ou une sanction au sens de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

10. Enfin, la société Hydrovolt ne saurait utilement se prévaloir de droits garantis dans une procédure conduisant à un jugement au sens de l’article 6, paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dès lors que la procédure en cause ne saurait être regardée comme une procédure juridictionnelle. Par suite et pour les mêmes motifs qu’au point précédent, le moyen doit être écarté.

11. Par suite, le moyen tiré d’une procédure irrégulière doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

S’agissant de l’exception d’illégalité :

12. Un acte individuel qui n’a pas été contesté dans les délais ne peut plus être contesté par la voie d’exception. Par suite, le moyen tiré, par voie d’exception, de l’illégalité de l’arrêté du 23 novembre 2021 en raison de d’illégalité de l’arrêté du 17 décembre 2020, sur lequel il se fonde, ne peut qu’être écarté.

S’agissant des manquements relatifs au déversoir de l’Alt-Ill :

13. Pour prononcer une astreinte à l’encontre de la société Hydrovolt, la préfète du Bas-Rhin a estimé que celle-ci n’avait pas satisfait à la mise en demeure du 17 décembre 2020. Cet arrêté, qui accordait à la société Hydrovolt un délai de six mois pour produire une étude de mise en conformité de ses ouvrages, a tout d’abord relevé le caractère non conforme du déversoir de l’Alt-Ill, dont l’article 7 de l’arrêté du 17 février 1999 prévoyait qu’il devait assurer, à travers une échancrure calibrée, une évacuation d’un débit de 1,9m3/s.

14. La société Hydrovolt ne conteste pas le caractère non conforme du déversoir installé par ses soins. Les manquements relevés par la préfète du Bas-Rhin sont dès lors établis. Elle soutient toutefois que la responsabilité de cet ouvrage a été transférée à la région Grand Est par une convention du 19 mars 2022, dont l’article 3-1 stipule que " la région Grand Est s’engage à () : – assurer la rénovation, la gestion et l’entretien du seuil B77A [i.e. le déversoir] conformément à l’arrêté préfectoral du 17 février 1999 ". Par un mémoire en intervention, la région Grand Est confirme ces déclarations, qui ne sont pas contredites par les pièces du dossier, en indiquant être devenue propriétaire du seuil B77A à compter du 18 mars 2022 et avoir entamé les démarches nécessaires en vue de sa rénovation et sa mise en conformité à l’arrêté du

17 février 1999.

15. Par suite, la société Hydrovolt est seulement fondée à demander l’annulation, à compter du 19 mars 2022, de l’astreinte en ce qui concerne les manquements affectant le déversoir de l’Alt-Ill.

S’agissant des manquements relatifs à l’usine hydro-électrique :

16. Concernant l’usine hydro-électrique, la préfète du Bas-Rhin a retenu un manquement consistant dans la non-conformité du débit réservé pour le passage des poissons au droit de la centrale.

17. En premier lieu, la société Hydrovolt soutient que la préfète du Bas-Rhin a commis une erreur de fait en faisant valoir qu’elle a réalisé, le 28 septembre 2021, l’étude de mise en conformité que l’arrêté de mise en demeure du 17 décembre 2020 lui imposait de produire dans un délai de six mois à compter de sa notification sous peine de sanction. Toutefois, l’arrêté de mise en demeure ayant été notifié à la société requérante le 22 décembre 2020, le délai de six mois était largement expiré à la date de l’arrêté du 23 novembre 2021 prononçant une astreinte. En outre, par un courrier adressé le 28 octobre 2021 à la société Hydrovolt, le directeur départemental des territoires du Bas-Rhin a estimé que cette étude, qui n’est au demeurant pas versée à l’instance, ne comportait pas des solutions techniques suffisantes pour rendre les dispositifs de franchissement piscicole effectifs, et la société requérante n’apporte aucun élément probant de nature à remettre en cause cette appréciation. Par suite, le moyen doit être écarté.

18. En deuxième lieu, la société Hydrovolt conteste la pertinence des mesures de débit effectuées par l’administration. En l’espèce, l’article 9 « mesures de sauvegarde » de l’arrêté du 17 février 1999 dispose que : « La répartition du débit réservé fixé à 3.9 m3/s se sera au travers des différents dispositifs suivants : – 1.9 m3/s au travers de l’échancrure calibrée du déversoir du cours d’eau » Alt-Ill " () ; – 2,0 m3/s approximativement au droit de l’usine pour le fonctionnement des dispositifs de franchissement, à répartir par le conseil supérieur de la pêche entre la passe à poissons et la goulotte de dévalaison ". Il résulte de l’instruction que, le

16 juillet 2020, les agents de l’OFB ont mesuré un débit réservé de 0,66 m3/s dans la goulotte de dévalaison et de 0,305 m3/s au niveau de la passe à poissons, soit un débit réservé global de 0,965 m3/s, bien inférieur à la valeur réglementaire de 2m3/s. Si, le 18 juillet 2018, les agents de l’OPF n’ont procédé qu’à une seule mesure au niveau de la dévalaison, il y a lieu de souligner la valeur particulièrement faible de cette mesure, à 0,4m3/s, de sorte que, selon toute vraisemblance, le débit global de 2m3/s n’était pas atteint. Si la société Hydrovolt se prévaut de mesures effectuées par ses soins, en date du 15 décembre 2021, et dont il ressort que la valeur de 2m3/s serait dépassée, ces mesures n’ont pas été réalisées contradictoirement, à la différence des mesures réalisées par les agents de l’OFB, qui sont assermentés. Il y a lieu de souligner, par ailleurs, que ces mesures ont été réalisées en hiver alors que la préfète du Bas-Rhin soutient, sans être contestée, qu’une mesure pertinente du débit réservé est à effectuer pendant la période d’étiage. Par suite, la société requérante n’apporte pas d’éléments suffisants de nature à établir que les mesures qu’elle a réalisées étaient suffisantes pour satisfaire à la mise en demeure du

17 décembre 2020. Le moyen doit être écarté.

19. En troisième lieu, la circonstance que l’article 7 du 17 février 1999 ne distingue pas entre les valeurs de montaison et de dévalaison est sans incidence dès lors qu’il est reproché à la société Hydrovolt de ne pas atteindre la valeur globale de 2m3/s. Le moyen doit être écarté.

20. En quatrième lieu, si la société Hydrovolt soutient que la préfète du Bas-Rhin aurait elle-même émis des « doutes » sur les valeurs de débit, en toute hypothèse, il n’est pas contesté que les valeurs de référence sont celles fixées par l’arrêté du 17 février 1999, et dont les mesures de débits effectuées en 2018 et en 2020 par les agents de l’OFB, même en tenant compte d’une marge, sont significativement éloignées. Le moyen doit être écarté.

21. En cinquième lieu, la société Hydrovolt soutient que les travaux de la passe à poissons ont été réalisés conformément aux plans transmis à l’administration. Toutefois, ni la conformité des travaux aux plans de conception, ni même la conception d’origine de l’ouvrage, n’ont été retenus comme des manquements dans l’arrêté de mise en demeure du

17 décembre 2020, qui s’est limité à constater que les valeurs de l’arrêté du 17 février 1999 n’étaient pas atteintes et a enjoint à la société Hydrovolt de proposer des solutions techniques. Au demeurant, la société Hydrovolt, qui s’est d’ailleurs limitée à produire devant le tribunal un tableau de mesures peu explicite, n’apporte aucun élément concernant le défaut de nettoyage de la goulotte de dévalaison, pointé par le rapport de manquement du 15 octobre 2020 comme étant une cause probable de l’insuffisance du débit. Le moyen doit être écarté.

22. En sixième lieu, la méthodologie suivie par les agents de l’OFB a été versée en défense par la préfète du Bas-Rhin et n’est pas critiquée par la société Hydrovolt.

23. En septième lieu, la société requérante soulève une erreur de droit tirée de ce que la préfète aurait cherché à lui imposer des travaux complémentaires excédant les prescriptions de l’arrêté du 17 février 1999, ce qu’elle ne pouvait faire par la voie d’une mise en demeure puis d’une astreinte. Il n’est toutefois aucunement établi que la mise en demeure du

17 décembre 2020 aurait eu d’autre finalité que d’assurer la mise en conformité de l’ouvrage avec l’arrêté d’autorisation du 17 février 1999. Dès lors, la préfète du Bas-Rhin, après avoir constaté les non-conformités de l’installation, était en situation de compétence liée pour prendre un arrêté de mise en demeure, l’astreinte étant au nombre des sanctions que peut infliger l’autorité administrative si les manquements perdurent. Le moyen doit être écarté comme inopérant.

24. Il résulte de tout ce qui précède qu’à la date du présent jugement, seuls perdurent les manquements relatifs à la passe à poisson de la centrale hydro-électrique. Compte tenu du transfert de propriété du seuil B77A à la région Grand Est à compter du 18 mars 2022, il y a lieu de limiter l’astreinte infligée à la société Hydrovolt à 25 euros par jour à compter du

19 mars 2022.

Sur les frais d’instance :

25. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat, qui ne peut être regardé comme la partie principalement perdante, une somme sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1 : L’arrêté du 23 novembre 2021 rendant la société Hydrovolt redevable d’une astreinte au titre des obligations relatives au déversoir de l’Alt-Ill est annulé en tant qu’il porte sur la période postérieure au 18 mars 2022.

Article 2 : L’astreinte infligée à la société Hydrovolt par l’arrêté du 23 novembre 2021 est ramenée à 25 euros par jour à compter du 19 mars 2022.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Hydrovolt est rejetée.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Hydrovolt, au préfet du Bas-Rhin et au président de la région Grand Est.

Délibéré après l’audience du 26 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Dhers, président,

M. Boutot, premier conseiller,

M^me Jordan-Selva, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juillet 2025.

Le rapporteur,

L. Boutot

Le président,

S. Dhers

La greffière,

P. Kieffer

La République mande et ordonne au préfet du Bas-Rhin, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,