Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2300518 les 20 janvier, 17 août et 26 octobre 2023, la société Électricité de France (EDF), représentée par le cabinet d’avocats Veil Jourde, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’avis de sommes à payer n° 2022-11-0000030 émis par l’établissement public Voies navigables de France (VNF) le 20 janvier 2022 à hauteur de 10 678 878 euros ;

2°) de prononcer la décharge de l’obligation de payer la somme de 10 678 878 euros mise à sa charge par l’avis de sommes à payer n° 2022-11-0000030 émis par l’établissement public Voies navigables de France le 20 janvier 2022 ;

3°) de mettre à la charge de l’établissement public Voies navigables de France la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

le montant de la redevance est manifestement disproportionné au regard des avantages procurés par l’occupation du domaine public, dès lors que l’arrêt de la centrale de Fessenheim la prive de tout revenu lié à l’activité de cette centrale et que trois pompes du circuit de refroidissement des condenseurs ont été condamnées ;

il méconnaît pour les mêmes raisons l’article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques ;

il a été calculé en méconnaissance des articles R. 4316-3 et R. 4316-5 du code des transports, de l’article 5 de la délibération du conseil d’administration de VNF du 17 décembre 2019 et de l’article 1er de sa délibération du 16 décembre 2020, dès lors que le volume maximal prélevable ou rejetable s’entend de la capacité physique de prélèvement ou de rejet de l’ouvrage ;

elle doit être déchargée de l’obligation de payer la part de la redevance correspondant aux volumes traités par les trois pompes condamnées ;

à titre subsidiaire, la redevance contestée est illégale en ce qu’elle procède des délibérations du conseil d’administration de VNF du 17 décembre 2019 et du 16 décembre 2020, ainsi que de la décision de son directeur général du 21 décembre 2021, lesquelles sont illégales dès lors que le tarif de la part volume qu’elles fixent pour les usages industriels et commerciaux n’est pas justifié, pas plus que les différences avec les tarifs pour d’autres usages, et dès lors que ce tarif est manifestement disproportionné ;

les moyens relatifs à son enrichissement sans cause ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 mars, 28 septembre et 31 octobre 2023, l’établissement public Voies navigables de France, représenté par M^e Drain, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Électricité de France la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

à titre subsidiaire, sa créance est fondée du fait de l’enrichissement sans cause de la requérante, qui a bénéficié de l’utilisation du domaine public tandis que l’établissement public a dû l’entretenir ; l’enrichissement sans cause est la seule voie de droit ouverte pour obtenir le paiement de l’utilisation du domaine public en cas d’annulation ou de décharge de la redevance hydraulique ; la requérante a répercuté le coût de la redevance hydraulique sur ses tarifs de vente d’électricité.

Par ordonnance du 6 novembre 2023, la clôture d’instruction a été fixée au 20 novembre 2023.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2403979 les 7 juin et 4 novembre 2024, la société Électricité de France (EDF), représentée par le cabinet d’avocats Veil Jourde, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’avis de sommes à payer n° 2023-11-0000287 émis par l’établissement public Voies navigables de France (VNF) le 27 février 2023 à hauteur de 11 350 122 euros ;

2°) de prononcer la décharge de l’obligation de payer la somme de 11 350 122 euros mise à sa charge par l’avis de sommes à payer n° 2023-11-0000287 émis par l’établissement public Voies navigables de France le 27 février 2023 ;

3°) de mettre à la charge de l’établissement public Voies navigables de France la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

le montant de la redevance est manifestement disproportionné au regard des avantages procurés par l’occupation du domaine public, dès lors que l’arrêt de la centrale de Fessenheim la prive de tout revenu lié à l’activité de cette centrale et que trois pompes du circuit de refroidissement des condenseurs ont été condamnées ;

il méconnaît pour les mêmes raisons l’article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques ;

il a été calculé en méconnaissance des articles R. 4316-3 et R. 4316-5 du code des transports, de l’article 5 de la délibération du conseil d’administration de VNF du 17 décembre 2019 et de l’article 1er de sa délibération du 16 décembre 2020, dès lors que le volume maximal prélevable ou rejetable s’entend de la capacité physique de prélèvement ou de rejet de l’ouvrage ;

elle doit être déchargée de l’obligation de payer la part de la redevance correspondant aux volumes traités par les trois pompes condamnées ;

à titre subsidiaire, la redevance contestée est illégale en ce qu’elle procède de la décision du directeur général de VNF du 21 novembre 2022 et de l’article R. 4316-3 du code des transports, lesquels sont illégaux dès lors que le tarif de la part volume qu’ils fixent pour les usages industriels et commerciaux n’est pas justifié, pas plus que les différences avec les tarifs pour d’autres usages, et dès lors que ce tarif est manifestement disproportionné ;

la fixation des tarifs de la redevance hydraulique méconnaît le principe d’égalité ;

les moyens relatifs à son enrichissement sans cause ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 septembre et 27 novembre 2024, l’établissement public Voies navigables de France, représenté par M^e Drain, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Électricité de France la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

à titre subsidiaire, sa créance est fondée du fait de l’enrichissement sans cause de la requérante, qui a bénéficié de l’utilisation du domaine public tandis que l’établissement public a dû l’entretenir ; l’enrichissement sans cause est la seule voie de droit ouverte pour obtenir le paiement de l’utilisation du domaine public en cas d’annulation ou de décharge de la redevance hydraulique ; la requérante a répercuté le coût de la redevance hydraulique sur ses tarifs de vente d’électricité.

Par ordonnance du 4 novembre 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 4 décembre 2024.

III. Par une requête, enregistrée sous le n° 2504700 le 9 juin 2025, la société Électricité de France (EDF), représentée par le cabinet d’avocats Veil Jourde, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’avis de sommes à payer n° 2024-11-0001751 émis par l’établissement public Voies navigables de France (VNF) le 23 décembre 2024 à hauteur de 12 284 672 euros ;

2°) de prononcer la décharge de l’obligation de payer la somme de 12 284 672 euros mise à sa charge par l’avis de sommes à payer n° 2024-11-0001751 émis par l’établissement public Voies navigables de France le 23 décembre 2024 ;

3°) de mettre à la charge de l’établissement public Voies navigables de France la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

le montant de la redevance est manifestement disproportionné au regard des avantages procurés par l’occupation du domaine public, dès lors que l’arrêt de la centrale de Fessenheim la prive de tout revenu lié à l’activité de cette centrale et que trois pompes du circuit de refroidissement des condenseurs ont été condamnées ;

il méconnaît pour les mêmes raisons l’article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques ;

il a été calculé en méconnaissance des articles R. 4316-3 et R. 4316-5 du code des transports, de l’article 5 de la délibération du conseil d’administration de VNF du 17 décembre 2019 et de l’article 1er de sa délibération du 16 décembre 2020, dès lors que le volume maximal prélevable ou rejetable s’entend de la capacité physique de prélèvement ou de rejet de l’ouvrage ;

elle doit être déchargée de l’obligation de payer la part de la redevance correspondant aux volumes traités par les trois pompes condamnées ;

à titre subsidiaire, la redevance contestée est illégale en ce qu’elle procède de la décision du directeur général de VNF du 9 novembre 2023 et de l’article R. 4316-3 du code des transports, lesquels sont illégaux dès lors que le tarif de la part volume qu’ils fixent pour les usages industriels et commerciaux n’est pas justifié, pas plus que les différences avec les tarifs pour d’autres usages, et dès lors que ce tarif est manifestement disproportionné ;

la fixation des tarifs de la redevance hydraulique méconnaît le principe d’égalité ;

les moyens relatifs à son enrichissement sans cause ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2025, l’établissement public Voies navigables de France, représenté par M^e Drain, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Électricité de France la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

à titre subsidiaire, sa créance est fondée du fait de l’enrichissement sans cause de la requérante, qui a bénéficié de l’utilisation du domaine public tandis que l’établissement public a dû l’entretenir ; l’enrichissement sans cause est la seule voie de droit ouverte pour obtenir le paiement de l’utilisation du domaine public en cas d’annulation ou de décharge de la redevance hydraulique ; la requérante a répercuté le coût de la redevance hydraulique sur ses tarifs de vente d’électricité.

L’instruction a été close trois jours francs avant la date d’audience, en application de l’article R. 613-2 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

le code général de la propriété des personnes publiques ;

le code des transports ;

le décret n° 2020-129 du 18 février 2020 ;

la délibération n° 05/2020/3.1 du conseil d’administration de Voies navigables de France du 16 décembre 2020 ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Dobry,

les conclusions de M^me Lecard, rapporteure publique,

les observations de M^e Gréteau, avocat de la société EDF,

et les observations de M^e Drain, avocat de VNF.

Considérant ce qui suit :

La société Électricité de France (EDF), exploitante de la centrale nucléaire de Fessenheim, est titulaire d’une autorisation de prise et de rejet d’eau dans le Grand canal d’Alsace appartenant au domaine public fluvial, lui permettant d’utiliser cette eau pour le fonctionnement de la centrale. La société EDF est assujettie, de ce fait, à une redevance de prise et de rejet d’eau, ou redevance hydraulique, qu’elle doit verser annuellement à l’établissement public Voies navigables de France (VNF).

La redevance hydraulique fait l’objet, chaque année, d’un titre de recette unique émis par VNF pour l’ensemble des installations exploitées par la société EDF utilisant l’eau du domaine public fluvial confié à VNF, procédant d’un tableau précisant la répartition du coût de la redevance entre les différentes centrales et les modalités de calcul de la redevance pour chacune d’elles. Par les présentes requêtes, la société EDF conteste ces titres de recette, pour les années 2022 à 2024, uniquement en tant qu’ils portent sur la redevance hydraulique à laquelle elle est assujettie en raison de l’exploitation de la centrale de Fessenheim.

Pour l’année 2022, VNF a mis en recouvrement, par un titre de recette du 20 janvier 2022 notifié à la société EDF par un courrier du 18 novembre 2022, la somme de 14 616 189 euros au titre de la redevance hydraulique due pour l’exploitation de la centrale de Fessenheim. Par la requête n° 2300518, la société EDF demande l’annulation partielle de ce titre de recette à hauteur de 10 678 878 euros, et la décharge de l’obligation de payer cette somme.

Pour l’année 2023, VNF a mis en recouvrement, par un titre de recette du 27 février 2023 notifié à la société EDF par courrier daté du 3 avril 2024, la somme de 15 535 037 euros au titre de la redevance hydraulique due pour l’exploitation de la centrale de Fessenheim. Par la requête n° 2403979, la société EDF demande l’annulation partielle de ce titre de recette à hauteur de 11 350 122 euros, et la décharge de l’obligation de payer cette somme.

Pour l’année 2024, VNF a mis en recouvrement, par un titre de recette du 23 décembre 2024 notifié à la société EDF par courrier daté du 31 mars 2025, la somme de 16 843 590 euros au titre de la redevance hydraulique due pour l’exploitation de la centrale de Fessenheim. Par la requête n° 2504700, la société EDF demande l’annulation partielle de ce titre de recette à hauteur de 12 284 672 euros, et la décharge de l’obligation de payer cette somme.

Ces trois requêtes présentent à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur le bien-fondé des titres de recette contestés :

L’article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que : « La redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation ». Aux termes de l’article R. 4316-3 du code des transports, qui concerne la redevance hydraulique : « (…) la redevance comporte une part fondée sur l’emprise au sol de l’ouvrage sur le domaine public fluvial et une part fondée sur les avantages de toute nature procurés par la prise ou le rejet de l’eau et assise sur le volume maximal prélevable ou rejetable annuellement par l’ouvrage. / Le montant de la redevance est déterminé par l’autorité compétente de Voies navigables de France en fonction de taux déterminés par catégories d’usages ». L’article R. 4316-5 du même code dispose que : « Lorsqu’un titulaire pour un même usage de l’eau utilise une installation comprenant, à proximité et dans le même bief, soit un ouvrage mixte de prise et de rejet d’eau, soit un ensemble d’ouvrages assurant une fonction de prise et de rejet d’eau, il est assujetti à une redevance unique pour l’installation de prise et de rejet d’eau. Dans ce cas : / Pour le calcul du premier élément de la redevance, la superficie à prendre en compte est la somme des superficies d’emprise des ouvrages de l’installation ; / Pour le calcul du second élément de la redevance, le volume retenu est le plus grand des deux volumes suivants : volume maximal prélevable ou volume maximal rejetable ». La redevance hydraulique est ainsi composée de deux éléments, la part « emprise » et la part « volume ».

L’article 1er de la délibération du conseil d’administration de VNF du 16 décembre 2020 relative à la fixation du barème de la redevance hydraulique dispose que : « A partir du 1er janvier 2021, la part fondée sur les avantages de toute nature, pour les usages autres que l’hydroélectricité, est égale au produit du volume maximal prélevable ou rejetable annuellement par l’ouvrage, tel qu’il résulte de la capacité physique de celui-ci, multiplié par le taux suivant : (…) ». Son article 2 prévoit une revalorisation annuelle de ce barème, déléguée au directeur général de l’établissement. Le taux de la part « volume » de la redevance hydraulique a ainsi été fixé, pour les usages industriels et commerciaux, pour 2022, à 0,00525 euros par mètre cube, pour 2023, à 0,00558 euros par mètre cube, et pour 2024 à 0,00605 euros par mètre cube.

Il est constant que l’installation de la centrale de Fessenheim comporte huit pompes qui ont une capacité annuelle totale de prise et de rejet d’eau de 2 759 400 000 mètres cubes, dont quatre pompes destinées aux circuits de refroidissement des condenseurs, dites pompes CRF. Chacune de ces pompes CRF a une capacité annuelle de prise et de rejet d’eau de 678 024 000 mètres cubes. Il est également constant que, pour le calcul de la part volume de la redevance hydraulique due au titre des années 2022, 2023 et 2024, VNF a tenu compte des capacités de prise et de rejet d’eau de l’ensemble des huit pompes. Or, la société EDF fait valoir que, dans le cadre de l’arrêt de l’exploitation de la centrale de Fessenheim décidée par le décret du 18 février 2020 portant abrogation de l’autorisation d’exploiter la centrale nucléaire de Fessenheim, trois des quatre pompes CRF ont été mises hors d’usage au plus tard en 2021. Selon la société EDF, leur capacité antérieure de prise et de rejet d’eau ne devait, dès lors, à compter de 2022, plus être prise en compte dans le calcul de l’assiette de la part « volume » de la redevance hydraulique.

D’une part, il résulte des dispositions réglementaires précitées, en particulier de l’article 1er de la délibération du 16 décembre 2020, interprétées à la lumière de l’article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, que la détermination du volume maximal prélevable ou rejetable annuellement pris en compte pour le calcul de la redevance doit tenir compte des avantages effectivement procurés au titulaire de l’autorisation de prise et de rejet d’eau, et que ce volume doit ainsi s’entendre du volume résultant de la capacité physique effective de prise et de rejet d’eau des ouvrages et non du volume autorisé ab initio par l’acte d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public fluvial.

D’autre part, il résulte de l’instruction que, pour l’arrêt de l’exploitation de la centrale nucléaire de Fessenheim, le réacteur n° 1 de la centrale a été mis à l’arrêt le 22 février 2020 et le réacteur n° 2 le 30 juin 2020. Les moteurs de trois des pompes CRF ont été également mis à l’arrêt, respectivement le 10 mars 2020, le 30 décembre 2020 et le 30 mars 2021, par section des câbles les alimentant. Le caractère définitif de la mise hors d’usage de ces trois pompes est suffisamment établi, tout d’abord, par le contexte de cessation de l’exploitation de la centrale dans lequel ces coupures d’alimentation sont intervenues, ensuite, par les constats d’huissier établis aux dates de mise à l’arrêt de chacun des trois moteurs, qui décrivent les modalités de coupure de l’alimentation. Enfin, l’absence d’évolution des index horaires des armoires électriques commandant les trois pompes entre les relevés effectués respectivement en 2020 et 2021 et le constat d’huissier établi le 29 août 2023 permet de s’assurer de l’absence effective d’usage des pompes. Il suit de là que, à compter de 2022, eu égard à la mise hors d’usage définitive des trois pompes CRF, leur capacité physique effective de prise et de rejet d’eau était nulle.

Il résulte de ce qui précède que la société EDF est fondée à soutenir que c’est à tort que, pour la détermination de l’assiette de la part « volume » de la redevance hydraulique due au titre des années 2022 à 2024, VNF a pris en compte le volume auparavant prélevable et rejetable par les trois pompes CRF mises hors d’usage dans le cadre de la cessation de l’exploitation de la centrale nucléaire de Fessenheim. La capacité annuelle antérieure de prise et de rejet d’eau des trois pompes hors d’usage étant, au total, de 2 034 072 000 mètres cubes, les titres de recette mettant en recouvrement la redevance hydraulique sont ainsi infondés, pour l’année 2022, à hauteur de 10 678 878 euros, pour l’année 2023, à hauteur de 11 350 121,76 euros, et pour l’année 2024, à hauteur de 12 306 135,60 euros.

Sur l’enrichissement sans cause :

Lorsqu’il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur le fondement d’un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l’intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l’application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée.

VNF soutient que, alors même que les titres de recette litigieux ne pourraient, en partie, pas être légalement fondés sur les dispositions relatives à la redevance hydraulique, ils seraient néanmoins fondés au titre de l’enrichissement sans cause que la décharge de l’obligation de payer les sommes visées au point 12 créerait au profit d’EDF. Ce faisant, VNF doit être regardé comme demandant, pour les trois titres de recette, à ce qu’il soit procédé à une substitution de base légale.

Les dispositions en application desquelles les titres de recette litigieux ont été émis, qui sont d’application obligatoire à l’égard de toutes les personnes titulaires de titres d’occupation ou d’utilisation du domaine public fluvial confié à VNF, ne confèrent pas à VNF le même pouvoir d’appréciation que la possibilité discrétionnaire dont il disposerait de rechercher l’indemnisation de l’enrichissement sans cause d’occupants ou utilisateurs du domaine public fluvial qui lui a été confié. Dès lors, la demande de substitution de base légale ne peut qu’être écartée.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens des requêtes, que la société EDF est fondée à demander l’annulation du titre de recette du 20 janvier 2022 à hauteur de 10 678 878 euros, l’annulation du titre de recette du 27 février 2023 à hauteur de 11 350 121,76 euros et l’annulation du titre de recette du 23 décembre 2024 à hauteur de la somme de 12 284 672 euros, seule demandée dans ses conclusions, ainsi que la décharge de l’obligation de payer ces sommes.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Il y a lieu de mettre à la charge de VNF une somme globale de 4 000 euros au titre des frais exposés par la société EDF et non compris dans les dépens.

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font en revanche obstacle à ce que la société EDF, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, verse à VNF les sommes que celui-ci réclame au même titre.

D É C I D E :

Article 1er : L’avis de sommes à payer n° 2022-11-0000030 émis par VNF le 20 janvier 2022 est annulé à hauteur de 10 678 878 euros et la société EDF est déchargée de l’obligation de payer cette somme.

Article 2 : L’avis de sommes à payer n° 2023-11-0000287 émis par VNF le 27 février 2023 est annulé à hauteur de 11 350 121,76 euros et la société EDF est déchargée de l’obligation de payer cette somme.

Article 3 : L’avis de sommes à payer n° 2024-11-0001751 émis par VNF le 23 décembre 2024 est annulé à hauteur de 12 284 672 euros et la société EDF est déchargée de l’obligation de payer cette somme.

Article 4 : VNF versera à la société EDF une somme de 4 000 (quatre mille) euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.

Article 6 : Les conclusions de VNF présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent jugement sera notifié à la société Électricité de France et à l’établissement public Voies navigables de France.

Délibéré après l’audience du 10 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Gros, président,

M^me Deffontaines, première conseillère,

M^me Dobry, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 janvier 2026.

La rapporteure,

S. DOBRY

Le président,

T. GROS

Le greffier,

P. HAAG

La République mande et ordonne au ministre des transports en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,