Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 avril 2023 et le 20 décembre 2023, la société Solina, représentée par Me de Brosses, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 10 février 2023 par laquelle l’inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de la direction départementale de la protection des populations du Bas-Rhin lui a enjoint de mettre en conformité, dans un délai de dix mois, le produit « Nutral Jambon sup fe ref sf 00501 » avec les dispositions de l’article 5 du règlement CE n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 sur les additifs alimentaires ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d’incompétence, dès lors que le préfet n’était pas compétent pour lui imposer de déposer un dossier de demande de mise sur le marché d’un « additif » auprès de la Commission européenne pour un produit qu’elle ne vend pas ;

- la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit, dès lors que l’avis du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux (CPVADAA) du 17 septembre 2018 n’a pas de valeur juridique et interprète de manière extensive l’article 3 du règlement CE n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 sur les additifs alimentaires, en réduisant les critères cumulatifs qu’il contient au seul critère de la fonction technologique ; cet avis n’est pas applicable à sa situation mais à celle de ses clients ;

- elle est entachée d’une erreur de droit, dès lors qu’elle n’est responsable ni de l’utilisation de ses produits par ses clients ni de la conformité réglementaire de leurs produits ; ses clients ne sont pas sous son contrôle au sens de l’article 17-1 du règlement CE n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 ;

- elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, dès lors que le jus de blette n’est pas un additif et qu’il n’est pas soumis à une demande d’autorisation de mise sur le marché ; le jus de blette litigieux n’a fait l’objet d’aucune transformation et le processus de déshydratation est compatible avec le qualificatif « naturel » ; la blette est un ingrédient habituellement consommé en tant que tel, à l’état brut, en poudre ou sous forme de jus ; bien que la blette comporte une teneur élevée en nitrates, il s’agit de sa teneur naturelle, qui n’est pas anormale ; l’utilisation du jus de blette est autorisée dans la fabrication de jambon ; elle ne vend ni ferment ni jambon, et ne procède ni au mélange du jus de blette à des ferments ni à aucune réduction de nitrates en nitrites ; le jus de blette est incorporé dans le bouillon de légumes, lequel est un ingrédient caractéristique, au sens de l’article 3 du règlement CE n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 sur les additifs alimentaires, de nombreux produits de la charcuterie, ainsi que le rappelle le code des usages de la charcuterie et l’encyclopédie de la charcuterie, ce qui exclut les légumes qu’il contient de la définition réglementaire des additifs ; l’utilisation du bouillon de légumes pour la production de la charcuterie est une pratique séculaire qui n’a jamais été remise en cause ni par les autorités françaises ni par les agences scientifiques ; la recommandation faite à ses clients d’éviter l’utilisation « d’allégations négatives » ne constitue qu’une mesure de précaution et n’a pas de valeur juridique ;

- le préfet aurait seulement été en droit de lui enjoindre de modifier la rédaction de la fiche technique du produit en litige.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 août 2023, le préfet du Bas-Rhin conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement CE n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 sur les additifs alimentaires ;

- le règlement CE n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires ;

- le code de la consommation ;

- le code du travail ;

- le décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Foucher,

- les conclusions de M. Biget, rapporteur public,

- les observations de Me de Brosses, représentant la société Solina.

Considérant ce qui suit :

La société Solina fabrique des ingrédients pour l’industrie agroalimentaire. Le 12 décembre 2022, la direction départementale de la protection des populations du Bas-Rhin a procédé à un contrôle de cette société. Le 10 février 2023, un inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de cette direction a fait injonction à la société de mettre en conformité, dans un délai de dix mois, le produit « Nutral Jambon sup fe ref sf 00501 » avec les dispositions de l’article 5 du règlement CE n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008, « soit en constituant et déposant auprès de la Commission Européenne (…) un dossier de demande d’autorisation dans les jambons cuits de la poudre de jus de blette riche en nitrates en association avec un ferment réducteur de nitrates en nitrites comme additif alimentaire en respectant les dispositions du Règlement CE 133[3]/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 établissant une procédure d’autorisation uniforme pour les additifs, enzymes et arômes alimentaires », « soit en cess[ant] l’incorporation de poudre de jus de blette riche en nitrates dans [ses] mélanges pour la fabrication de jambons cuits ». Par la présente requête, la société Solina demande au tribunal d’annuler cette injonction.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes des dispositions du a) du 2. de l’article 3 du règlement CE n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 sur les additifs alimentaires : « 2. Aux fins du présent règlement, les définitions suivantes s’appliquent également: a) on entend par « additif alimentaire » toute substance habituellement non consommée comme aliment en soi et non utilisée comme ingrédient caractéristique dans l’alimentation, possédant ou non une valeur nutritive, et dont l’adjonction intentionnelle aux denrées alimentaires, dans un but technologique, au stade de leur fabrication, transformation, préparation, traitement, conditionnement, transport ou entreposage a pour effet, ou peut raisonnablement être estimée avoir pour effet, qu’elle devient elle-même ou que ses dérivés deviennent, directement ou indirectement, un composant de ces denrées alimentaires (…) ». Aux termes de l’article 4 du même règlement : « 1. Seuls les additifs alimentaires figurant sur la liste communautaire de l’annexe II peuvent être mis sur le marché en tant que tels et utilisés dans les denrées alimentaires selon les conditions d’emploi fixées dans cette annexe ». Aux termes de l’article 5 du même règlement : « Nul n’est autorisé à mettre sur le marché un additif alimentaire ou une denrée alimentaire quelconque contenant un tel additif si l’emploi de cet additif alimentaire n’est pas conforme au présent règlement ». Aux termes de l’article 12 du même règlement : « Lorsque, s’agissant d’un additif alimentaire déjà inclus dans une liste communautaire, les méthodes de production ou les matières premières utilisées font l’objet d’une modification notable, ou lorsqu’intervient une modification dans la taille des particules, par exemple par l’emploi des nanotechnologies, l’additif produit avec ces nouvelles méthodes ou matières premières est considéré comme un additif différent et une nouvelle entrée ou une modification des spécifications dans les listes communautaires est nécessaire avant qu’il puisse être mis sur le marché ».

Parmi les nitrites autorisés en vertu de l’annexe II au règlement CE n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 sur les additifs alimentaires, seuls le sont les nitrites de potassium (E 249) et les nitrites de sodium (E 250).

Il ressort des pièces du dossier que la société requérante produit et commercialise le mélange « Nutral Jambon sup fe ref sf 00501 » qui est composé selon sa fiche technique, telle que rédigée au cours de la période du contrôle, de dextrose, d’un « bouillon de légumes » comprenant du jus concentré de blette, du jus concentré de poireau et du jus concentré de carotte, d’un antioxydant, d’ascorbate de sodium, de sel et d’arômes naturels. La fiche technique de ce produit prévoit qu’il est utilisable pour la saumure de jambon supérieur « sans nitrite ajouté » et qu’à cette fin le mélange doit être ajouté à du sel et des ferments. Elle précise également « jus concentré de blette déshydraté : présence naturelle de nitrate d’origine végétale, à utiliser avec des ferments pour substitution du nitrite ajouté » et ajoute enfin que « ce produit correspond aux réglementations UE en vigueur ».

En premier lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, l’administration ne fait pas valoir que le jus de blette, en tant que tel, serait un additif alimentaire au sens du règlement CE n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 sur les additifs alimentaires précité.

En deuxième lieu, il ne ressort ni des pièces du dossier, ni des termes de la décision attaquée que l’administration se serait fondée sur l’avis du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux (CPVADAA) du 17 septembre 2018 pour édicter l’injonction de mise en conformité du produit litigieux. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la société requérante, l’administration n’a pas considéré que les critères établis par l’article 3 du règlement CE n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 sur les additifs alimentaires seraient alternatifs et non cumulatifs.

En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la fiche technique du « Nutral Jambon sup fe ref sf 00501 » versée au dossier par la société requérante, que l’utilisation du jus concentré de blette dans le produit litigieux répond à un but déterminé, à savoir celui de provoquer, en combinaison avec des ferments, la création de nitrites in situ et de substituer cet ensemble aux nitrites autorisés par le règlement CE n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 sur les additifs alimentaires. L’effet technologique recherché est ainsi produit, en premier, grâce à la matière « jus concentré de blette » qui a une fonction déterminante dans la création de nitrites, en raison de sa forte teneur naturelle en nitrates, et est utilisée de manière intentionnelle pour obtenir cet effet. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la société requérante, le jus concentré de blette déshydraté ne constitue pas une substance habituellement consommée comme aliment en soi. En outre, ainsi que le fait valoir l’administration en défense, le produit litigieux, qui est constitué de trois poudres de jus concentrés de légumes ne répond pas à la définition du bouillon de légumes, dès lors qu’il s’agit d’un simple agrégat de poudres de jus concentrés de légumes et non d’une préparation obtenue par cuisson combinée de légumes dans l’eau ayant ultérieurement fait l’objet d’un procédé de déshydratation. Il s’ensuit que la société requérante n’est pas fondée à soutenir que le produit litigieux devrait être regardé comme un ingrédient caractéristique du jambon cuit au sens de l’article 3 du règlement CE n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 sur les additifs alimentaires précité. Enfin, il n’est pas contesté que le jus de blette déshydraté devient un composant du jambon cuit.

Dès lors que seule l’utilisation concrète d’un produit est déterminante pour la qualification d’additif alimentaire au sens du règlement CE n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 sur les additifs alimentaires, il s’agit d’apprécier ce produit en prenant en considération sa finalité ainsi que ses consignes d’utilisation. Eu égard à ce qui a été dit au point précédent, le mélange litigieux, contenant du jus concentré de blette, qui est à utiliser avec des ferments « pour substitution du nitrite ajouté », doit être regardé comme constituant un additif alimentaire au sens de ce règlement. A cet égard, la circonstance que la société requérante ne soit pas elle-même productrice de ferments est indifférente, dès lors que ces ferments ne constituent qu’un produit de réaction d’une matière première utilisée dans un but technologique particulier. Est également indifférente, au même titre, la circonstance que la société requérante ne commercialise pas le produit fini qu’est le jambon cuit.

Il s’ensuit que le produit litigieux « Nutral Jambon sup fe ref sf 00501 » doit être regardé comme étant commercialisé pour permettre la production de nitrites qui ne sont pas autorisés par le règlement CE n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 sur les additifs alimentaires. Dans ces circonstances, et en l’absence de présentation par la société requérante de toute autorisation préalablement obtenue, c’est à bon droit que l’administration a demandé à cette société de se mettre en conformité avec ledit règlement, en sollicitant auprès de la Commission européenne une demande d’autorisation de mise sur le marché du produit litigieux.

En quatrième lieu, aux termes de l’article 17 du règlement CE n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires : « 1. Les exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l’alimentation animale veillent, à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution dans les entreprises placées sous leur contrôle, à ce que les denrées alimentaires ou les aliments pour animaux répondent aux prescriptions de la législation alimentaire applicables à leurs activités et vérifient le respect de ces prescriptions ».

Eu égard à ce qui a été dit au point 8, dès lors que la circonstance que la société requérante ne produit elle-même de ferments est indifférente dans la qualification d’additif alimentaire du produit « Nutral Jambon sup fe ref sf 00501 », cette société n’est pas fondée à soutenir que l’administration aurait reporté sur elle la responsabilité des actions des sociétés clientes qui procèdent à l’utilisation concrète du produit litigieux avec des ferments. Il s’ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 17 du règlement CE n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 doit être écarté.

En dernier lieu, d’une part, aux termes de l’article premier du décret du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles : « Les directions départementales interministérielles sont des services déconcentrés de l’Etat relevant du ministre de l’intérieur. Elles sont placées sous l’autorité du préfet de département (…) ». Aux termes de l’article 2 du même décret : « I. – Dans chaque département sont créées les directions départementales interministérielles suivantes : / 1° Sous réserve des dispositions du 2° (…) une direction départementale de l’emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations (…) ». Aux termes de l’article 5 du même décret : « I. ― La direction départementale de la protection des populations est compétente en matière de politiques de protection de la population. / A ce titre, elle met en œuvre dans le département les politiques relatives à la protection et à la sécurité des consommateurs ; / 1° En veillant : / a) A la conformité, à la qualité et à la sécurité des produits et prestations (…) / 2° En contrôlant : / a) Les ventes soumises à autorisation et les pratiques commerciales réglementées, au besoin en réprimant les pratiques illicites (…) ». Aux termes de l’article 20 du même décret : « I. ― Dans tous les textes réglementaires et actes individuels en vigueur qui les mentionnent, les références (…) aux unités départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (…) sont remplacées par des références aux directions départementales interministérielles mentionnées à l’article 2 qui sont chargées des missions définies aux articles 3, 4 et 5 antérieurement exercées par les services déconcentrés mentionnés ci-dessus (…) ». Aux termes de l’article L. 511-3 du code de la consommation : « Les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes sont habilités à rechercher et constater les infractions ou les manquements aux dispositions mentionnées à la présente section dans les conditions définies par celles-ci ». Aux termes de l’article L. 521-1 du même code : « Lorsque les agents habilités constatent un manquement ou une infraction avec les pouvoirs prévus au présent livre, ils peuvent, après une procédure contradictoire, enjoindre à un professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable qu’ils fixent, de se conformer à ses obligations, de cesser tout agissement illicite ou de supprimer toute clause illicite ou interdite ».

Eu égard aux dispositions citées au point 12 et à ce qui a été dit aux points précédents, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que l’administration n’était pas compétente pour lui enjoindre de solliciter une demande d’autorisation de mise sur le marché du produit « Nutral Jambon sup fe ref sf 00501 » et était uniquement en droit de lui enjoindre de modifier la rédaction de la fiche technique du produit en litige.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la requête doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Solina demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Solina est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Solina et au ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 10 février 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Haudier, présidente,

M^me Foucher, première conseillère,

M. Muller, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mars 2026.

La rapporteure,

A.-V. Foucher

La présidente,

G. Haudier

La greffière,

C. Haas

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,