Cour d’appel de Rennes

TRIBUNAL JUDICIAIRE DE RENNES

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JURIDICTION DE L’EXPROPRIATION DU DÉPARTEMENT D’ILLE ET VILAINE

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[Adresse 10]

Le 12 Janvier 2026

N° RG 26/00001

[Z] [L]

[TM] [L] épouse [N]

Me [G] [U]

C/

Société TERRITOIRES PUBLICS

la SARL MARTIN AVOCATS

J U G E M E N T

Nous, Philippe BOYMOND, Vice-Président au Tribunal judiciaire de Rennes, Juge de l’Expropriation pour le Département de l’Ille et Vilaine, désigné à cette fonction par ordonnance de monsieur le Premier Président de la Cour d’Appel de Rennes en date du 08 décembre 2023, assisté de Madame Annie PRETESEILLE, Greffier,

ENTRE :

— Monsieur [Z] [I] [V] [A] [L], né le 23 mai 1966 à [Localité 11], demeurant [Adresse 2],

— Madame [TM] [Y] [R] [A] [N], née [L] le 31 mars1970 à [Localité 19], demeurant [Adresse 8],

Comparants et assistés de M^e Adrien COLAS, avocat au barreau de RENNES

Demandeurs à la question prioritaire de constitutionnalité

ET :

La société TERRITOIRES PUBLICS, Société Publique Locale d’Aménagement, immatriculée au Registre du Commerce et des Sociétés de

RENNES (35000) sous le numéro B [Numéro identifiant 9], dont le siège social est sis [Adresse 1], représentée par Monsieur [D], son directeur général en exercice

Représentée par la SARL MARTIN AVOCATS, avocats au barreau de RENNES, prise en la personne de maître Jean FLEISCHL, avocat au barreau de Rennes

Défenderesse à la question prioritaire de constitutionnalité

ET :

Monsieur le Directeur Régional des Finances Publiques de la région Bretagne et du Département d’Ille et Vilaine, Division France Domaine, [Adresse 14] à [Localité 7], représenté par Monsieur [K] [C], Commissaire du Gouvernement.

Partie intervenante, comparant

ET ENCORE :

— Feue Madame [RF] [Y] [F] [B] [X] [E], née le 1er février1939 à [Localité 17] (44), mariée sous le régime de la communauté universelle à Monsieur [P] [A] [Y] [GU] [L], décédée à [Localité 22] le 3 mars 2021

Propriétaire décédée

— Feu Monsieur [P] [A] [Y] [GU] [L], né le 15 juin 1935 à [Localité 12] (56), ayant droit successoral de feue Madame [RF] [Y] [F] [B] [X] [E], décédé à [Localité 20] le 25 avril 2024

Héritier décédé

— Monsieur [T] [A] [Y] [O] [L], né le 2 juin 1963 à [Localité 18], demeurant [Adresse 4],

Héritier présumé monsieur [P] [L]

Non comparant, ni représenté

ET ENCORE :

— Madame [W] [Y] [J] [H] [M], demeurant [Adresse 2], prise en sa qualité d’épouse de Monsieur [Z] [L], mariée sous le régime de la communauté d’acquêts à défaut de contrat de mariage préalable

— Monsieur [S] [N], demeurant [Adresse 8], pris en sa qualité d’époux de Madame [TM] [L], marié sous le régime de la communauté de biens réduite aux acquêts aux termes du contrat de mariage en date du 9 juillet 1992

Non comparants, ni représentés

DEBATS :

L’affaire a été plaidée le 06 octobre 2025, et mise en délibéré pour être rendue le 12 Janvier 2026, par jugement mis à disposition au Greffe, non susceptible de recours

EXPOSE DU LITIGE

Par arrêté du 10 février 2023, le préfet de la région Bretagne, préfet d’Ille et Vilaine, a déclaré d’utilité publique le projet de création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) multi-sites dite des [Adresse 21], sur le territoire de la commune de [Localité 13] (35), laquelle a pour vocation la création de logements et l’édification de locaux d’activité.

Ladite opération nécessite, notamment, l’acquisition de deux parcelles cadastrées section A n° [Cadastre 5] (issue de la parcelle cadastrée section A n°[Cadastre 3]) et B n° [Cadastre 6], d’une surface totale de 72 101 m2, propriété de M. [P] [L].

La société publique locale d’aménagement (SPLA) Territoires publics, à laquelle la commune de [Localité 13] a concédé l’aménagement de la ZAC, soutient avoir vainement proposé à l’intéressé une offre amiable d’indemnisation ; face à son refus, elle a ensuite saisi la juridiction de l’expropriation, à l’effet de voir fixer ladite indemnisation, par un mémoire reçu au greffe le 26 mars 2024.

Suivant attestation notariée du 19 septembre 2024, M. [P] [L] est décédé le 25 avril précédent ; il a laissé pour héritiers ses trois enfants, MM. et Mme [T], [Z] et [TM] [L], lesquels ont été appelés à l’instance par la SPLA Territoires publics par un mémoire enregistré au greffe le 19 mars 2025.

Le transport sur les lieux a été fixé au 15 juillet 2025, par une ordonnance du 30 avril précédent, lequel a été suivi de l’audience mais au cours de laquelle l’affaire a, toutefois, été renvoyée à la demande de la partie expropriante au 06 octobre suivant.

Par un mémoire intitulé « question prioritaire de constitutionnalité », enregistré au greffe le 24 septembre 2025, M. et Mme [Z] et [TM] [L], représentés par avocat, ont sollicité le renvoi à la Cour de cassation d’une telle question portant sur la conformité de l’article L 322-3 2° du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique à l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789.

Lors de l’audience sur renvoi et utile du 06 octobre 2025, ces derniers ainsi que la SPLA Territoires publics, représentée par avocat, se sont référés à leur mémoire spéciaux respectifs.

Le commissaire du gouvernement n’a pas produit de conclusions sur ce moyen de défense des expropriés.

Bien que l’ordonnance de transport lui ait été régulièrement notifiée à personne, le 23 mai 2025, M. [T] [L] n’a pas comparu, ni ne s’est fait représenter.

L’affaire a été communiquée au ministère public, afin qu’il puisse faire connaître son avis, le 31 décembre 2025, lequel s’en est rapporté le même jour.

Les parties, le ministère public et le commissaire du gouvernement ont été avisés de ce que la présente décision serait rendue le 15 janvier 2026.

Pour un plus ample exposé du litige, des moyens et des prétentions respectives des parties, la juridiction se réfère à leurs mémoires spéciaux respectifs, en application de l’article 455 du code de procédure civile, applicable en la cause sur renvoi de l’article R 211-6 de celui de l’expropriation.

MOTIFS DE LA DECISION

La question prioritaire de constitutionnalité posée par M. et Mme [Z] et [TM] [L], et dont ils demandent la transmission à la Cour de cassation, est rédigée comme suit :

« Tel qu’il est rédigé et interprété par la juridiction judiciaire à l’égard des zones d’aménagement concertées multi-sites, l’article L 322-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique est-il conforme à l’exigence constitutionnelle de juste indemnité, prévue à l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, en ce qu’il prévoit que » lorsqu’il s’agit de terrains situés dans une zone désignée par un plan d’occupation des sols, un plan local d’urbanisme, un document d’organisme en tenant lieu ou par une carte communale, comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, la dimension de ces réseaux est appréciée au regard de l’ensemble de la zone " ? ".

La SPLA Territoires publics a conclu au rejet.

Vu l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 :

Selon ce texte, le juge procède à la transmission de la question si trois conditions sont remplies :

— la disposition législative contestée est applicable au litige ;

— elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances ;

— et elle n’est pas dépourvue de caractère sérieux.

Sur la nature législative de la disposition contestée et son applicabilité au litige

L’applicabilité de l’article L 322-3 2° du code de l’expropriation au présent litige ne suscite pas de débat.

Les parties ne discutent pas du caractère législatif de cette disposition.

Par décision du 1er avril 2021 (Civ. 3ème n° 20-17.133 et 134), la Cour de cassation a renvoyé au Conseil constitutionnel une question portant sur les dispositions de l’article L 322-2 du code de l’expropriation.

D’où il suit que la disposition critiquée est bien de nature législative.

Dans son dernier mémoire, intitulé « en réplique et récapitulatif », la SPLA Territoires publics dénie la qualification de terrain à bâtir aux deux parcelles litigieuses, au motif que les réseaux les desservant sont de capacité insuffisante à l’échelle de la ZAC (pages 18 et suivantes).

Il en résulte que la disposition critiquée s’applique au présent litige.

Sur l’absence de déclaration préalable de constitutionnalité

La SPLA Territoires publics affirme que la question n’est pas nouvelle, la Cour de cassation ayant, y compris récemment, pris position sur le sujet et cite, pour en justifier, la décision de la 3ème Chambre civile du 5 janvier 2023 (n°22-17.723). Elle réfute l’existence de circonstances nouvelles qui imposeraient le réexamen de la constitutionnalité de la disposition contestée. Elle affirme qu’il est inexact d’affirmer que la norme imposait, le 17 juillet 1985, soit à la date de la décision n°85-189 du Conseil constitutionnel, que le juge de l’expropriation se place à l’échelle, pour les ZAC multi-sites, de chaque îlot pour déterminer la qualification de terrain à bâtir.

M. et Mme [Z] et [TM] [L] indiquent ne pas discuter que par décision n°85-189 DC du 17 juillet 1985, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la disposition critiquée, alors codifiée à l’article L 13-15 II 1° du code de l’expropriation mais tout en précisant qu’il ne s’est pas prononcé sur la conformité de l’appréciation de la dimension des réseaux à l’échelle de la zone en cas d’opération d’aménagement d’ensemble.

Ils entendent, ensuite, se prévaloir de deux circonstances nouvelles, impactant la qualification des biens expropriés dans le cadre des ZAC multi-sites.

D’une part, ils prétendent qu’à la date de la décision du Conseil constitutionnel, l’article L 311-1 du code de l’urbanisme prévoyait que l’utilisation d’une ZAC multi-sites était réservée aux seuls terrains relevant de zones urbaines au document d’urbanisme opposable, lesquelles étaient définies par l’article R 123-18 du même code comme celles dans lesquelles les capacités des équipements publics existants ou en cours de réalisation permettaient d’admettre immédiatement des constructions. Ils affirment que les ZAC multi-sites n’étaient ainsi autorisées qu’à la condition de comprendre des parcelles intégralement desservies par les réseaux, de sorte que la question de l’appréciation de la dimension des réseaux à desservir l’intégralité d’une ZAC ne se posait pas dès lors que celle-ci ne comprenait que des terrains desservis. Ils soutiennent que la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 a modifié ce cadre juridique, en permettant la création de ZAC multi-sites intégrant des terrains situés en dehors des zones urbaines et donc des terrains situés en zone à urbaniser. Selon eux, une telle modification aurait eu pour effet d’autoriser désormais la création de ZAC intégrant des secteurs dont les conditions de desserte par les réseaux sont distinctes, éventualité que le Conseil constitutionnel ne pouvait ainsi pas prendre en compte à la date à laquelle il s’est prononcé.

D’autre part, ils soutiennent que l’interprétation de la disposition contestée par la Cour de cassation a évolué, en ce qu’elle considérerait désormais que la seule insertion d’un terrain exproprié dans le périmètre d’une ZAC implique une appréciation globale de la dimension des réseaux. Cette interprétation aurait pour effet de faire dépendre la qualification d’un bien, non, en fonction des prévisions des documents d’urbanisme mais de l’outil opérationnel d’aménagement retenu par l’autorité expropriante.

M. et Mme [Z] et [TM] [L] affirment pouvoir déduire de cette double évolution, normative et jurisprudentielle, qu’une autorité expropriante peut désormais relier artificiellement, par un même outil d’aménagement, plusieurs opérations distinctes et autonomes et ainsi exclure la qualification de terrain à bâtir pour l’ensemble des terrains à exproprier, situation qui n’était pas envisageable en 1985.

En premier lieu, dans son arrêt du 5 janvier 2023 (n° 22-17.723 et 22-19.094), si la 3ème Chambre civile a dit n’y avoir lieu à renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité similaire à la présente, c’est au motif qu’aucun changement des circonstances de droit ou de fait, de nature à affecter la portée de la disposition législative critiquée et qui en aurait justifié le réexamen, n’avait été allégué, de sorte que le moyen opposant de la SPLA Territoires publics est inopérant.

En second lieu, il en va de même de l’affirmation des expropriés selon laquelle la Cour de cassation considérerait, désormais, que la seule insertion d’un terrain exproprié dans le périmètre d’une ZAC impliquerait une appréciation globale de la dimension des réseaux. Si certaines décisions non publiées ont pu le laisser à penser (Civ. 3ème 7 juin 2011 n° 10-19.678, 20 septembre 2011 n° 10-20.670, 7 octobre 2014 n° 13-22.362 et 29 juin 2017 n° 16-18.300), d’autres à l’inverse ont clairement rappelé que cette appréciation globale de la capacité des réseaux s’impose lorsque les parcelles expropriées ont été désignées par un document d’urbanisme comme étant incluses dans une ZAC (Civ. 3ème 16 septembre 2014 n° 13-19.748, 30 janvier 2020 n° 19-10.300 et 27 mai 2021 n° 19-25.939).

En troisième lieu, dans sa décision n° 85-189 DC du 17 juillet 1985, le Conseil constitutionnel ne s’est véritablement prononcé dans ses motifs que sur l’ajout au critère matériel de desserte par des réseaux, par la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985, d’un critère de constructibilité déterminé essentiellement par les documents d’urbanisme, prévu à l’article L 13-15 II 1° b), nouveau, du code de l’expropriation. Il n’a, ainsi, pas précisément examiné la modification du critère matériel, défini au a) dudit article, en ce que la loi précitée a prévu une appréciation de la dimension des réseaux à l’échelle de la zone en cas d’opération d’aménagement d’ensemble.

Or, si le Conseil constitutionnel a déjà déclaré conforme un alinéa d’un article législatif dans les motifs et le dispositif de sa décision, une question prioritaire de constitutionnalité pourra être formée sur un autre alinéa de ce même article (pour un exemple, cité par le service de documentation de la Cour de cassation, CC décision n° 2016-606/607 QPC).

En dernier lieu, l’article L 311-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date à laquelle le Conseil constitutionnel s’est prononcé, ne permettait la création de ZAC multi-sites que dans les zones urbaines des plans d’occupation des sols, lesquelles étaient alors définies, par l’article R 123-18 du même code, comme celles dont la capacité des réseaux permettait leur constructibilité immédiate. La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 a, ensuite, permis la création d’une même ZAC sur plusieurs emplacements territorialement distincts, quel que soit leur zonage et donc leur niveau d’équipement en réseaux.

D’où il suit qu’à la date à laquelle le Conseil constitutionnel s’est prononcé, une parcelle classée en zone urbanisée et incluse dans une ZAC multi-sites ne pouvait pas se voir refuser la qualification de terrain à bâtir au motif qu’un autre secteur de ladite ZAC n’était pas, ou de façon insuffisante, desservi par les réseaux comme à présent (pour un exemple, Civ. 3ème 8 février 2023 n°22-10.143).

Cette modification de l’environnement législatif de la disposition contestée peut, ainsi, être regardée comme constituant un changement des circonstances de droit.

Sur le caractère sérieux de la question

Le premier juge examine si la question prioritaire de constitutionnalité n’est pas dépourvue de caractère sérieux, c’est à dire fantaisiste, dilatoire où manifestement infondée, la Cour de cassation s’assurant que la question présente un tel caractère, autrement dit, qu’il y a un doute sérieux sur la constitutionnalité de la disposition en cause ou bien qu’elle pose une question nouvelle sur laquelle le Conseil constitutionnel ne s’est pas encore prononcé.

M. et Mme [Z] et [TM] [L] indiquent que la disposition contestée permet à une entité expropriante d’écarter la qualification de terrain à bâtir d’une parcelle relevant d’un secteur, pourtant juridiquement constructible et desservi par les réseaux, au seul motif qu’un autre secteur de la ZAC multi-sites, destiné à recevoir une opération d’aménagement distincte, ne serait lui-même pas desservi par les réseaux. Ils affirment qu’ainsi, cette entité expropriante peut abaisser artificiellement l’indemnité d’expropriation due au titre d’un bien exproprié en tenant compte de considérations extérieures à l’opération d’aménagement qu’il est destiné à supporter, au mépris de l’exigence constitutionnelle d’une juste indemnité. Ils prétendent qu’au cas présent, la ZAC dite des [Adresse 21] couvre trois secteurs distincts qui ont vocation à faire l’opération d’une opération d’aménagement distincte, à savoir, un renouvellement urbain en centre bourg, une extension à vocation d’habitat sur le deuxième et d’activité sur le troisième, sans même que des aménagements communs ne soient envisagés. Ils soutiennent que celle de leurs parcelles (cadastrée section A n° [Cadastre 5]), située dans l’un des trois sites (celui des [Adresse 15]) suffisamment desservi par les réseaux, pourrait ne pas se voir reconnaître la qualification de terrain à bâtir au motif qu’un autre des sites (celui de [Adresse 16]) et correspondant à une opération d’aménagement distincte, ne bénéficierait pas lui de ces réseaux.

Ils affirment que la disposition contestée permet ainsi à une autorité expropriante, en rattachant au périmètre d’une ZAC multi-sites une parcelle non desservie par les réseaux, de faire obstacle à la qualification de terrain à bâtir pour l’ensemble des parcelles expropriées, privant ainsi les expropriés concernés d’une juste indemnité pourtant prévue par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, de sorte que leur question n’est pas dépourvue de caractère sérieux.

La SPLA Territoires publics répond que la Cour de cassation, dans son arrêt du 8 février 2023 (Civ. 3ème n° 22-10.143), aurait invalidé cette thèse, reprise à son compte par la cour d’appel de Rennes et selon laquelle cet article 17 ferait obstacle à une prise en compte de la capacité des réseaux à l’échelle de l’entière ZAC. Elle ajoute que l’intégration des trois secteurs dans une même ZAC lui permet une mutualisation de ses dépenses et de ses recettes et, ainsi, de tendre à l’équilibre financier au niveau de l’entière opération, ce qui répond à l’intérêt général.

Tout d’abord, c’est au moyen d’une lecture erronée de l’arrêt précité que cette société affirme que la Cour de cassation se serait prononcée, dans l’arrêt précité, sur la constitutionnalité de la disposition contestée, la 3ème Chambre civile n’en ayant que fait application à l’espèce qui lui était soumise.

Le Conseil constitutionnel juge, ensuite, que lors d’une expropriation pour cause d’utilité publique, il appartient au juge judiciaire de définir le montant de l’indemnité en résultant et que pour être juste, celle-ci « doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation » (CC n° 89-256 DC du 25 juillet 1989).

En cas d’expropriation d’un terrain, cette indemnité est destinée à restituer à l’exproprié la valeur marchande dudit terrain en considération de sa consistance matérielle et juridique à la date de l’ordonnance portant transfert de sa propriété ou du jugement fixant l’indemnité, si celle-ci n’est pas intervenue.

Si ce terrain, bien que juridiquement constructible et desservi par des réseaux de dimension suffisante, vient à être inclus dans une ZAC multi-sites, sa valorisation pourra alors être très fortement réduite par la seule circonstance que l’un des sites ne serait pas desservi ou de façon insuffisante par les réseaux.

Il s’ensuit que la disposition critiquée fait supporter financièrement à l’exproprié, dans cette hypothèse, la dimension insuffisante des réseaux à l’échelle de la zone entière, circonstance qui lui est étrangère et qui permet à l’expropriant, comme l’indique elle-même la SPLA Territoires publics, de tendre à l’équilibre financier au niveau de l’entière opération. Elle est, en conséquence, susceptible de porter atteinte à l’exigence constitutionnelle selon laquelle nul ne peut être privé de sa propriété que sous la condition d’une juste et préalable indemnité.

La question n’est donc pas dépourvue de caractère sérieux, en sorte qu’il y a lieu de la renvoyer à la Cour de cassation.

DISPOSITIF

La juridiction de l’expropriation du département d’Ille et Vilaine, statuant au nom du peuple français, par décision mise à disposition au greffe :

RENVOIE à la Cour de cassation la question prioritaire de constitutionnalité.

La greffière Le juge de l’expropriation