COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE BORDEAUX

Nos 12BX02449, 12BX02464

________

Commune de la Plaine des Palmistes

c/ M. E F X et autres

________

M. Bernard Chemin

Président

________

M^me Florence Rey-Gabriac

Rapporteur

________

M. Pierre Bentolila

Rapporteur public

________

Audience du 2 septembre 2013

Lecture du 30 septembre 2013

________

135-02-01-02-01

C MCB

XXX

AU NOM DU PEUPLE Français

La Cour administrative d’appel de Bordeaux

(6^e chambre)

Vu I°), sous le n°12BX02449, la requête enregistrée le 7 septembre 2012, présentée pour la commune de la Plaine des Palmistes, représentée par son maire en exercice à Hôtel de ville, XXX ;

La commune de la Plaine des Palmistes demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0901044 du 20 juin 2012 du tribunal administratif de C-Denis en tant qu’il a, sur la demande du groupe minoritaire des élus de la Plaine des Palmistes, représenté par M. E F X, annulé la décision du maire portant refus de publier un article des élus de l’opposition intitulé « Mensonges ou vérité » dans le bulletin municipal « Le Goyavier » du mois de juin 2009 et lui a enjoint de faire publier dans ce bulletin l’article refusé ;

2°) de rejeter la demande d’annulation et d’injonction présentée par les élus du groupe minoritaire de la Plaine des Palmistes ;

3°) de mettre à la charge de ces élus une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— le contenu de l’article en litige, qui visait notamment le maire, présentait un caractère des plus vifs, discriminatoire à son encontre ainsi qu’à celui du conseil municipal ; les propos y étaient déplacés et les auteurs de cet article ont refusé d’y apporter les modifications demandées par la commune ;

— en refusant de qualifier l’article de diffamatoire, le tribunal a commis une erreur de qualification juridique des faits ;

— l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ainsi que l’article 29 de la loi du 29 juillet 1181 relative à la liberté de la presse définissent le maire comme étant le directeur de publication du bulletin d’information de sa commune, ce qui lui donne le pouvoir de refuser la publication dans le cas de propos diffamatoires ; un arrêt récent de la cour administrative d’appel de Nancy a confirmé la légitimité pour le maire de refuser la publication d’un article à caractère diffamatoire, c’est-à-dire lorsque les propos sont de nature à porter atteinte à l’honneur, à la probité, à la moralité et à la considération du maire ou du conseil municipal ;

— en l’espèce, l’article en cause est bien diffamatoire ; une attaque directe y est formulée contre le maire ; il est également diffamatoire envers le conseil municipal ; les faits imputés à la charge du maire y sont en effet précis, à savoir mettre à exécution sa volonté de vengeance contre l’ancien maire ; ainsi, la première condition de la diffamation, à savoir l’imputabilité des faits à l’encontre d’une personne ou d’un corps, est remplie ;

— pour autant, les faits reprochés au maire et au conseil municipal ne reposent sur aucun élément précis et objectif et ne s’appuient sur aucune preuve matérielle ou témoignage ;

— l’atteinte à la considération de la personne du maire est caractérisée ; des propos qui imputent à un homme politique des faits accomplis durant l’exercice de ses fonctions mais dans un but d’ordre personnel sont susceptibles d’être considérés comme attentatoires à sa considération ; en accusant le maire d’assouvir des vengeances à l’encontre de l’ancien maire, les auteurs de l’article laissent entendre qu’il aurait commis des actions non dans un but d’intérêt général mais purement individuel ;

— les propos présentent un caractère outrageant ; le style de l’article fait ressortir une forte animosité des élus de l’opposition à l’encontre tant du maire que de la nouvelle municipalité, dont l’expression excède les limites raisonnables du droit à la critique dans le cadre du débat public ; le défaut de prudence ou l’excès de polémique dans l’expression caractérise la mauvaise foi et partant, le caractère diffamatoire ; les expressions et adjectifs employés relèvent d’un vocabulaire particulièrement dénigrant, accusatoire et excessif ; certains termes sont d’une excessive virulence et dépassent les simples effets de style ;

— en émettant des accusations graves à l’encontre du maire sans s’appuyer sur des éléments sérieux, les élus de l’opposition, en plus de manifester une intention de nuire, portent atteinte au principe de protection de la réputation d’autrui protégé par l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le juge administratif a déjà considéré le terme « vengeance » comme étant un propos diffamatoire ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire en défense enregistré le 14 décembre 2012, présenté pour M. E F X, M^me A B, M. H-I J et M. Y Z, par M^e Sainte-Claire, qui concluent au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de la Plaine des Palmistes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils font valoir que :

— si la commune critique l’emploi d’un vocabulaire excessif, elle ne conteste toutefois pas le contenu des positions du groupe de l’opposition ;

— il est utile de rappeler que l’actuel maire a été impliqué, en 1993, dans une affaire qui l’avait opposé à M. X ; depuis lors, M. C-D étant devenu maire n’a de cesse de procéder à un harcèlement moral et judiciaire à l’encontre de M. X devenu élu de l’opposition municipale ; de trop nombreux incidents, dont des dépôts de plainte de la part du maire à l’encontre de M. X, illustrent ce harcèlement ; de même, de nombreuses insertions dans la presse visent à discréditer M. X et à le dénigrer gratuitement ; celui-ci fait en permanence l’objet d’accusations gratuites et de déclarations intempestives de la part du maire ; cette volonté exacerbée de harcèlement moral et judiciaire exercée par M. C-D sur le seul M. X s’identifie aux contours d’une vengeance non déclarée ; cet ensemble d’actions du maire ne sert en rien les intérêts supérieurs de la commune, mais est bien la manifestation d’une vengeance déplacée ;

— par suite, l’article incriminé ne peut être considéré comme diffamatoire, car il s’appuie sur des faits de vie communale authentiquement constatés et connus de toute la population ; les termes de l’article sont donc hors du champ de la diffamation car en phase avec les réalités communales ;

— le maire avait reçu bien en avance l’article à paraître ; il avait donc eu tout le loisir avant sa sortie de répondre aux affirmations des élus de l’opposition ; il a cependant préféré une solution plus radicale, qui est celle de refuser la parution de l’article sans démontrer que ce qui y était dit était faux ; un maire ne peut se borner à balayer les critiques au profit d’une censure systématique ;

— les preuves apportées par l’opposition dénotent la juste portée du contenu de l’article en litige ; on ne peut détacher les mots utilisés par l’article de leur contexte pour prétendre à leur caractère diffamatoire, sans qu’il soit apporté de démenti formel sur ce qui relève de la vie et des affaires communales ; y sont seulement évoqués les faits, connus de toute la population, relevés par l’opposition municipale, dans le but de corriger les déviances mal ressenties par les administrés ; l’opposition était bien là parfaitement dans son rôle ;

Vu le mémoire en réplique enregistré le 15 avril 2013, présenté pour la commune de la Plaine des Palmistes, qui conclut aux mêmes fins que la requête ;

Vu l’ordonnance en date du 15 avril 2013 fixant la clôture de l’instruction au 16 mai 2013 ;

Vu II°), sous le n° 12BX02464, la requête, enregistrée le 11 septembre 2012, présentée pour la commune de la Plaine des Palmistes, représentée par son maire en exercice à l’Hôtel de ville, XXX ;

La commune de la Plaine des Palmistes demande à la cour :

1°) d’ordonner le sursis à exécution du jugement n° 0901044 du 20 juin 2012 du tribunal administratif de C-Denis en tant qu’il a, sur la demande du groupe minoritaire des élus de la Plaine des Palmistes, représenté par M. E F X, annulé la décision du maire portant refus de publier un article des élus de l’opposition intitulé « Mensonges ou vérité » dans le bulletin municipal « Le Goyavier » du mois de juin 2009 et lui a enjoint de faire publier dans ce bulletin l’article refusé ;

2°) de mettre à la charge des élus du groupe minoritaire de la Plaine des Palmistes une la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

A l’appui des ses conclusions, la commune de la Plaine des Palmistes soulèvent les mêmes moyens que ceux exposés ci-dessus dans l’instance n° 12BX02449 ;

Vu le mémoire enregistré le 18 mars 2013, présenté pour la commune de la Plaine des Palmistes, qui conclut aux mêmes fins que sa requête ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 2 septembre 2013:

— le rapport de M^me Rey-Gabriac, rapporteur ;

— les conclusions de M. Bentolila, rapporteur public ;

1. Considérant le maire de la commune de la Plaine des Palmistes a refusé de publier dans le bulletin municipal du mois de juin 2009 un article émanant des élus n’appartenant pas à la majorité municipale ; que par un jugement du 20 juin 2012 le tribunal administratif de C-Denis a, sur la demande de M. X et des autres élus appartenant au groupe d’opposition, annulé cette décision du maire, enjoint à celui-ci de faire publier l’article refusé dans le bulletin municipal et rejeté le surplus des conclusions de la demande ; que par une requête enregistrée sous le n° 12BX02449, la commune de la Plaine des Palmistes fait appel de ce jugement en tant qu’il annule la décision du maire et ordonne la publication de l’article incriminé ; que par une requête séparée enregistrée sous le n° 12BX02464, elle demande qu’il soit sursis à l’exécution du même jugement ; qu’il y a lieu de joindre ces deux requêtes pour statuer par un seul arrêt ;

Sur les conclusions tendant à la réformation du jugement :

2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur. » ; qu’aux termes de l’article 29 de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse : « Toute allégation ou imputation d’un fait qui porte atteinte à l’honneur ou à la considération de la personne ou du corps auquel le fait est imputé est une diffamation. (…). / Toute expression outrageante, termes de mépris ou invective qui ne renferme l’imputation d’aucun fait est une injure. » ;

3. Considérant que si le maire d’une commune, en sa qualité de directeur de publication d’un bulletin d’information municipal, est en droit de refuser de publier un écrit qu’il estime diffamatoire ou injurieux, ou portant atteinte à l’ordre public et aux bonnes mœurs, il ne saurait pour autant porter au droit d’expression des élus, qui constitue une liberté fondamentale et une condition essentielle du débat démocratique, des restrictions au-delà de ce qui est nécessaire pour respecter les droits d’autrui ;

4. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que l’article intitulé « Mensonges et vérités », que le maire de la commune de la Plaine des Palmistes a refusé de publier dans le bulletin municipal du mois de juin 2009, émanait d’élus de l’opposition à la suite d’un changement de majorité, et comportait essentiellement une critique de la gestion communale et de l’action du nouveau maire ; que si le contenu de cet article est rédigé sur un ton volontairement polémique et accusateur, et comporte des termes parfois vifs et désobligeants à l’égard du maire, il ne saurait pour autant être regardé dans le contexte dans lequel il a été rédigé, comme présentant un caractère diffamatoire ou outrageant de nature à faire obstacle au droit d’expression des élus n’appartenant pas à la majorité municipale consacré par les dispositions précitées de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales, ni davantage comme excédant les limites à la liberté d’expression garantie par l’article 10 de la convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

5. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la commune de la Plaine des Palmistes n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de C-Denis, a, sur la demande de M. X et autres, annulé la décision du maire de refuser de publier l’article en litige dans le bulletin municipal et lui a enjoint de procéder à cette publication ;

Sur les conclusions à fin de sursis à exécution :

6. Considérant que le présent arrêt statue sur la requête de la commune de la Plaine des Palmistes tendant à réformation du jugement du 20 juin 2012 ; que, par suite, la requête de la commune tendant à ce qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement est devenue sans objet ;

Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

7. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de M. X et autres les sommes que la commune de la Plaine des Palmistes demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de la commune la somme que M. X et autres demandent sur le fondement des mêmes dispositions ;

décide

Article 1^er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution présentées par la commune de la Plaine des Palmistes dans la requête n° 12BX02464.

Article 2 : La requête n° 12BX02449 présentée par la commune de la Plaine des Palmistes, ses conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative présentées dans le cadre de la requête n° 12BX02164 et les conclusions présentées sur le même fondement par M. X et autres sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de la Plaine des Palmistes, à M. E F X, à M^me A B, à M. H-I J et à M. Y Z. Copie en sera transmise au préfet de la Réunion.

Délibéré après l’audience du 2 septembre 2013 à laquelle siégeaient :

M. Bernard Chemin, président,

M. H-Louis Joecklé, président-assesseur,

M^me Florence Rey-Gabriac, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 30 septembre 2013.

Le rapporteur, Le président,

Florence Rey-Gabriac Bernard Chemin

Le greffier,

André Gauchon

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur (D.G.C.L.), en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

André Gauchon