TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE ROUEN

N°1003539

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M. G A et autres

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M^me Z

Rapporteur

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M. Armand

Rapporteur public

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Audience du 18 décembre 2012

Lecture du 29 janvier 2013

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Rouen

(4 ème Chambre)

PCJA : 135-02-02 ; 17-03-02 ; 17-03-02-02-01-02 ;

17-03-02-03-02-02 ; 24-02-03-01 ; 24-02-03-02 ;

39-01-02-01-03 ; 39-01-02-02-03 ; 39-08-003

Code publication : C+

Vu la requête, enregistrée le 7 décembre 2010, présentée pour M. E B, demeurant au XXX à XXX, M. G A, demeurant au XXX à Mont-Saint-Aignan (76130), M^me C Y, demeurant au XXX à XXX, M^me I X, demeurant au XXX à Mont-Saint-Aignan (76130), M^me K L, demeurant au XXX à Mont-Saint-Aignan (76130), par M^e Mansouri ; M. B et autres demandent au tribunal :

— d’annuler la délibération n° 2010-154 en date du 7 octobre 2010 par laquelle le conseil municipal de Mont-Saint-Aignan a autorisé le maire de la commune à signer un protocole transactionnnel avec l’association Golf Club de Rouen Mont-Saint-Aignan, à indemniser celle-ci à hauteur de 48.060,29 euros et autorise le maire à signer un bail à loyer avec l’association ;

— d’annuler le protocole transactionnel ;

— d’annuler le contrat de bail passé entre la commune de Mont-Saint-Aignan et l’association Golf Club de Rouen Mont-Saint-Aignan ;

— de mettre à la charge de la commune de Mont-Saint-Aignan les dépens ;

— de mettre à la charge de la commune de Mont-Saint-Aignan une somme de 2.000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Les requérants soutiennent :

— que la délibération est irrégulière dès lors que les projets de protocole transactionnel et de bail n’ont pas été communiqués dans leur intégralité aux membres du conseil municipal, que l’expertise judiciaire n’a pas été produite en annexe à la délibération et que les engagements de la commune n’ont pas été complètement exposés ;

— que la délibération est irrégulière dès lors qu’elle n’indique pas le délai imparti au maire pour signer les contrats et ne comporte pas la mention de sa transmission au représentant de l’Etat et de son affichage ;

— que le protocole transactionnel est irrégulier dès lors que le régime juridique sur la base duquel il est fondé n’est pas indiqué, que l’expertise judiciaire n’est pas jointe, que son objet exact n’a pas été porté à la connaissance du conseil municipal, qu’il créé de nouveaux droits au profit de l’association Golf Club de Rouen Mont-Saint-Aignan, que le montant de 48.060,29 euros n’est pas justifié et qu’il ne contient pas les mentions relatives aux instances en cours ou à venir ou à l’autorité de la chose jugée attachée à la conclusion d’une transaction ;

— que la délibération est irrégulière en tant qu’elle autorise le maire de Mont-Saint-Aignan à passer un protocole transactionnel lui-même irrégulier ;

— que le bail peut être annulé dès lors qu’il constitue un contrat administratif du fait des clauses exorbitantes qu’il contient et de son lien avec le service public ; qu’il est irrégulier dès lors qu’il a été négocié par le maire qui ne disposait pas de la compétence pour le faire, que son prix exact n’a pas été porté à la connaissance des conseillers municipaux, qu’il comporte une durée manifestement exessive au regard des prévisions de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ;

— que la délibération est irrégulière en tant qu’elle autorise le maire de Mont-Saint-Aignan à signer un bail lui-même irrégulier ; qu’elle est également irrégulière dès lors que, contrairement aux articles L. 121-26 et L. 122-19 du code général des collectivités territoriales, elle autorise le maire à signer le bail sans que le maire ait précédemment bénéficié d’une délégation de pouvoirs de la part du conseil municipal et sans que le conseil en ait préalablement définit les principales caractéristiques ; qu’en outre elle a été prise sans complète information des conseillers municipaux dès lors que le montant exact du loyer et des charges ne leur a pas été communiqué ;

— que la délibération autorisant le maire de la commune à signer le protocole transactionnnel est irrégulière dès lors qu’elle n’est fondée sur aucune faute de la commune et dès lors qu’elle a été prise sur le fondement d’une évaluation manifestement erronée des sommes que la commune devrait payer à l’association Golf Club de Rouen Mont-Saint-Aignan et qu’ainsi le motif de la délibération est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ; qu’en outre elle est irrégulière dès lors que la somme de 48.060,20 euros a été justifiée devant les conseillers municipaux comme correspondant aux frais de justice engagés par l’association Golf Club de Rouen Mont-Saint-Aignan alors que le contrat de transaction stipule que le coût de la procédure devant le Tribunal de grande instance (TGI) de Rouen est partagé entre la commune et l’association ; que le montant exact des frais d’expertise n’a pas été communiqué aux membres du conseil municpal ; que la nature et l’importance des concessions que la commune pouvait consentir n’ont fait l’objet de débat ; qu’elle est irrégulière en ce qu’elle conduit la commune à faire une libéralité, dès lors qu’elle accepte des concessions sans contrepartie, et à créer au profit de l’association sportive un enrichissement sans cause ;

Vu les actes attaqués ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 22 mars 2011, présenté pour l’association sportive du golf club de Rouen Mont-Saint-Aignan, par M^e Enard-Bazire, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2.000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

L’association fait valoir :

1°) à titre principal, que le tribunal saisi est incompétent pour apprécier la légalité du contrat de bail et pour l’annuler, ce contrat étant régi par le droit privé dès lors qu’il porte sur le domaine privé de la commune, comme l’ont reconnu le juge judiciaire comme le juge administratif ; qu’il est également incompétent pour apprécier la légalité du protocole transactionnel et pour l’annuler dès lors que son objet est de mettre un terme à un litige de caractère civil ;

2°) à titre subsidiaire, que les conclusions sont irrecevables en tant qu’elles sont dirigées contre des contrats et non contre des actes qui sont détachables de leur passation ;

3°) à titre infiniment subsidiaire, au fond :

— que les conseillers municipaux ont bien reçu en temps utile le projet de délibération et le rapport circonstancié établi par le maire ; qu’en l’absence de demande adressée au maire en ce sens, ils ne peuvent utilement se prévaloir d’un défaut de communication de certains documents ;

— que la transaction comporte des concessions réciproques des parties dès lors notamment que l’association renonce à se prévaloir de l’indemnité due en exécution du jugement du Tribunal de grande instance de Rouen du 4 mars 2008 ;

— que le montant du loyer n’est pas disproportionné, celui-ci correspondant seulement à la mise à disposition d’un terrain nu ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 23 mars 2011, présenté pour la commune de Mont Saint Aignan, resprésentée par son maire en exercice, par la selarl E-N O, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de chaque requérant la somme de 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

La commune fait valoir :

1°) à titre liminaire, que les conclusions tendant à ce que le tribunal, saisi par un recours en excès de pouvoir, annule des contrats, sont irrecevables ;

2°) au fond :

— que la délibération du 7 octobre 2010 est régulière dès lors que les conseillers municipaux s’étaient fait remettre, dans le délai de 5 jours francs à compter de leur convocation, dans leur intégralité, les projets de bail et de transaction et une note explicative de synthèse ; qu’aucun n’ayant demandé la communication de documents supplémentaires, ils ne peuvent se prévaloir d’une insuffisante information ;

— qu’aucun délai ne devait obligatoirement être imparti au maire pour signer les conventions ; que la mention de la transmission au préfet et du caractère exécutoire de la délibération après transmission n’est pas obligatoire et en tout état de cause son absence ne saurait être de nature à entacher la délibération d’illégalité ;

— que le maire, qui devait préparer la délibération du conseil, a justement été habilité par la délibération litigieuse à passer le bail ; qu’ainsi la décision de contracter a bien été prise par le conseil municipal ; que le moyen tiré de la violation de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ne peut qu’être écarté ;

— que la transaction est régulière dès lors que la commune ne consent aucune libéralité puique les droits à indemnisation de l’association avaient été reconnus en justice ; que le détail des sommes a été porté à la connaissance des membres du conseil municipal ; que la transaction repose sur des concessions réciproques ;

Vu le mémoire, enregistré le 1^er septembre 2011, présenté pour M. B et autres qui demandent au tribunal :

— à titre principal, l’annulation de la délibération du 7 octobre 2010 du conseil municipal de Mont-Saint-Aignan et des projets de transaction et de bail constituant des accessoires de cette délibération ;

— à titre subsidiaire d’enjoindre à la commune de Mont-Saint-Aignan de solliciter la résiliation du bail et de la transaction et à titre infiniment subsidiaire d’enjoindre à la commune de saisir le juge du contrat pour que celui-ci constate la nullité des contrats de bail et de transaction ;

— qu’une somme de 1.000 euros soit versée à chacun des requérants sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Les requérants reprennent leurs moyens précédents et soutiennent en outre :

— que le maire était incompétent pour proposer au conseil municipal une transaction dès lors que le conseil n’avait pas préalablement choisi ce mode alternatif de règlement des différends ;

— que les conclusions tendant à l’annulation des contrats sont recevables dès lors qu’elles sont présentées à titre subsidiaire, que les ‘contrats’ en cause, qui n’avaient pas encore la nature d’actes contractuels à la date d’introduction de la requête puisqu’ils n’étaient pas signés, constituent des accessoires à la délibération litigieuse et qu’ils encourent l’annulation par voie de conséquence de l’illégalité de la délibération ;

— que les conseillers municipaux ont été mal informés dès lors que la somme de 3.348.000 euros qui leur a été présentée ne correspondait pas à l’indemnité d’éviction mais seulement à la valeur vénale du golf et de ses infrastructures, lesquelles n’avaient pas vocation à être reprises par la commune ;

— que le conseil ne pouvait pas décider d’engager la commune sur de simples projets de contrats qui ont été présentés comme susceptibles de modification ;

— que les membres du conseil municipal auraient dû être informés de la renonciation de la commune à son droit d’interjeter appel du jugement du TGI de Rouen du 11 avril 2008 ;

— que le maire ne pouvait engager de discussion avec l’association sportive sans accord préalable du conseil municipal sur le principe même de la conclusion d’un contrat ;

— que les conseillers municipaux auraient dû pouvoir discuter du montant du loyer ;

— que le conseil municipal ne pouvait pas approuver une transaction qui ne met pas fin au litige en cause ;

— que le loyer est manifestement sous-estimé comme d’ailleurs la valeur locative du golf déterminée par l’expert judiciaire qui ne pouvait dès lors être reprise dans le contrat de bail ; qu’il ne pouvait être fondé sur le montant de la taxe foncière de 2008 car cela aboutit à protéger l’association sportive contre la réévaluation annuelle de la taxe foncière et a faire supporter par les contribuables communaux le montant de ladite taxe dès qu’il dépasse 5.114 euros ;

— qu’en procédant ainsi la délibération litigieuse a mal affecté les deniers publics ;

— que le maire ne pouvait d’une part, retenir la valeur vénale actuelle du golf et d’autre part, la valeur locative du golf en son état d’origine ;

Vu, enregistré le 23 décembre 2011, l’acte par lequel M. B déclare se désister purement et simplement de sa requête ;

Vu le mémoire, enregistré le 1^er mars 2012, présenté pour l’association sportive du golf de Rouen Mont Saint Aignan qui conclut à ce qu’il soit donné acte du désistement de M. B, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3.000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

L’association fait valoir :

— que les erreurs ou omissions dans les visas de la délibération sont sans influence sur sa légalité ;

— que c’est elle qui a réalisé à ses frais, sans concours public, l’ensemble des aménagements du golf ;

— qu’il a toujours été clair que la transaction restait sans effet sur la question du retour, à la commune de Mont-Saint-Aignan, en fin de bail, des aménagements réalisés par l’association ;

Vu le mémoire, enregistré le 20 mars 2012, présenté pour la commune de Mont-Saint-Aignan qui persiste dans ses conclusions et demande en outre que soit mise à la charge de chaque requérant la somme de 1.000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

La commune soutient en outre :

— que les conclusions tendant à l’annulation des projets de bail et de transaction sont irrecevables dès lors que ces projets constituent des décisions préparatoires ne faisant pas grief ;

— que le maire peut, sans consultation préalable du conseil municipal, engager des négociations en vue de la conclusion d’un contrat ;

— que les conseillers municipaux ont eu communication de l’intégralité du projet de protocole transactionnel ; qu’ainsi ses membres ont été mis à même de discuter du choix du recours à la transaction, choix d’ailleurs approuvé en séance ; que la transaction avait bien pour objet de mettre fin au litige opposant la commune et l’association sportive porté devant le TGI de Rouen et alors pendant devant la Cour d’appel de Rouen ; que la transaction comporte bien des concessions réciproques et ne constitue pas une libéralité de la part de la commune ;

— que la valeur locative du terrain donné à bail n’est pas erronée ; que le bail ne gèle aucunement le montant de la taxe foncière qui peut être demandée chaque année à l’association ;

Vu l’ordonnance en date du 8 octobre 2012 fixant la clôture d’instruction au 25 octobre 2012, en application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code civil ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 18 décembre 2012 ;

— le rapport de M^me Z ;

— les conclusions de M. Armand, rapporteur public ;

— et les observations de M^e O, conseil de la commune de Mont-Saint-Aignan, et de M^e Colliou, substituant M^e Enard-Bazire, conseil de l’association sportive du golf de Rouen Mont Saint Aignan ;

Sur le désistement :

1. Considérant que par courrier enregistré le 23 décembre 2011, M. B déclare se désister de ses conclusions ; que ce désistement est pur et simple ; qu’il y a donc lieu d’en donner acte ;

Sur les conclusions en annulation :

2. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la commune de Mont-Saint-Aignan a mis à disposition de l’association sportive du golf club de Rouen Mont-Saint-Aignan, par contrats « de bail » signés les 19 mai 1930, 19 septembre 1947, 24 février 1963 et 7 février 1983, plusieurs parcelles de terrain exploitées à usage de golf depuis 1911 ; que par avenants des 24 octobre 1991 et 29 juin 2006, la durée du contrat passé en 1983, lequel prenait effet à compter du 1^er octobre 1981, a été prorogée jusqu’au 1^er octobre 2007 ; que la demande de renouvellement de bail faite par l’association sportive exploitant le golf, qui se prévalait du statut des baux commerciaux, a été rejetée par la commune les 25 janvier et 17 juillet 2007 ; que la commune, qui avait assigné l’occupant devant le Tribunal de grande instance de Rouen en vue du prononcé de son expulsion, s’est vue déboutée de sa demande par ordonnance du juge des référés de ce tribunal du 23 novembre 2007 ; que, saisi par l’association sportive en janvier 2007, le Tribunal de grande instance de Rouen a, par jugement du 4 mars 2008, dit que l’association était titulaire, sur le fondement de l’article 555 du code civil, d’un droit à indemnisation au titre de l’ensemble des constructions qu’elle avait réalisées sur les terrains qu’elle occupait et au titre des plantations réalisées avant le 1^er janvier 1981, jugé que le statut des baux commerciaux était applicable aux relations entre les parties et qu’en conséquence de la nullité du refus de renouvellement du bail opposé par la commune, l’association sportive avait droit au versement d’une indemnité d’éviction et ordonné une expertise en vue de la détermination du montant des indemnités à verser à l’association sportive du golf club de Rouen Mont-Saint-Aignan ; que l’expert judiciaire saisi a fourni aux parties, le 27 juin 2010, une note de synthèse et une note de pré-conclusions ; que, par la délibération contestée du 7 octobre 2010, le conseil municipal de Mont-Saint-Aignan a autorisé le maire de la commune à signer un protocole transactionnnel avec l’association Golf Club de Rouen Mont-Saint-Aignan, à indemniser celle-ci à hauteur de 48.060,29 euros et à signer un nouveau bail à loyer avec l’association ; qu’il n’est pas contesté que le bail et la transaction ont été signés ;

Sur la compétence du Tribunal :

3. Considérant que la juridiction administrative est compétente pour connaître de la demande, dès lors qu’elle émane de tiers aux contrats en cause, tendant à l’annulation d’une délibération du conseil municipal ayant pour objet d’autoriser le maire à conclure, d’une part, un contrat portant sur la gestion du domaine privé de la commune, même si ce contrat n’implique aucun acte de disposition du domaine et, d’autre part, une transaction, même si le litige auquel il est ainsi mis fin aurait relevé de la compétence de l’autorité judiciaire ;

Sur la fin de non recevoir opposée en défense :

4. Considérant que, dans le dernier état de leurs écritures, les requérants demandent l’annulation, non des contrats conclus, mais des projets de transaction et de bail annexés à la délibération litigieuse ; que ces projets, insusceptibles de créer des droits et obligations, ne font pas grief ; que, dès lors, c’est à bon droit que la commune de Mont-Saint-Aignan oppose une fin de non recevoir aux conclusions en annulation desdits projets ; que ces conclusions doivent par suite être rejetées ;

Sur les conclusions en annulation de la délibération en tant qu’elle autorise la conclusion d’un bail :

S’agissant des moyens tirés des vices propres de la délibération :

5. Considérant que les requérants ne peuvent utilement faire valoir que la délibération contestée ne comporte pas les mentions de sa transmission au représentant de l’Etat et de son affichage, ces mentions n’étant exigées par aucun texte ; qu’à supposer même que la délibération n’ait été ni transmise au préfet ni publiée, cette circonstance, qui n’a pour effet que d’empêcher la délibération d’acquérir un caractère exécutoire, est sans incidence sur sa légalité ;

6. Considérant qu’en vertu des articles L. 2121-29 et L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales, il revient au conseil municipal d’autoriser le maire à signer les contrats permettant l’occupation des terrains communaux et qu’en vertu de l’article L. 2541-19 du même code, les délibérations du conseil sont préparées par le maire ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération litigieuse serait entachée d’illégalité du fait qu’elle se prononce sur un « projet » de bail que le maire aurait négocié préalablement à la séance dès lors qu’il pouvait le faire sans être préalablement habilité par le conseil municipal ; que la circonstance, à la supposer établie, que le bail qui aurait été signé par la suite ne serait pas celui dont la conclusion a été autorisée par la délibération contestée est sans incidence sur la légalité de celle-ci ;

7. Considérant qu’aucune disposition légale ou réglementaire n’exige que la délibération du conseil municipal autorisant le maire à passer un contrat fasse mention du délai imparti au maire pour le signer ; que le moyen tiré du défaut de cette mention doit par suite être écarté ;

8. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. » ; que, d’abord, qu’aucun texte ne faisait obligation au maire de transmettre avant la séance du conseil municipal l’intégralité du contrat de bail objet de la délibération ; qu’ensuite, il ressort de ses termes mêmes que le projet de bail était annexé à la convocation adressée aux membres du conseil municipal de Mont-Saint-Aignan le 1^er octobre 2010 ; qu’en outre, ce contrat mentionnait le montant exact du loyer annuel exigé du preneur et ne comportait pas d’ambiguité sur la circonstance que la taxe foncière, dont le montant n’était pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, fixé dans le contrat, demeurait à la charge du preneur ; qu’enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les requérants auraient vainement demandé au maire, avant la tenue de la séance, la communication du bail ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que, faute d’avoir eu communication du projet de bail dans son intégralité et d’avoir été informés du montant exact du loyer et des charges afférentes à la mise à disposition des terrains communaux à usage de golf, les membres du conseil municipal de Mont-Saint-Aignan auraient été insuffisamment informés des affaires de la commune faisant l’objet de la délibération litigieuse ;

9. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (…) 5° De décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n’excédant pas douze ans ; (…) » ; que le moyen tiré de la violation de ces dispositions, qui ne soulève aucune difficulté sérieuse, doit être écarté comme inopérant dès lors que lesdites dispositions n’ont aucunement trait à la durée des contrats susceptibles d’être conclus par les collectivités locales et que la délibération litigieuse n’a ni pour effet ni pour objet de déléguer au maire le pouvoir de conclure des baux d’une durée supérieure à douze ans ;

10. Considérant que le moyen tiré de la mauvaise affectation des deniers publics n’est pas assorti des précisions suffisantes permettant au juge de l’excès de pouvoir d’en apprécier le bien-fondé ;

S’agissant des moyens tirés de l’illégalité du contrat de bail :

11. Considérant, d’abord, que les clauses contractuelles selon lesquelles, d’une part, le preneur s’engage à respecter les réglementations environnementales et, d’autre part, aucune indemnité ne pourra être due au titre de l’accession pour les constructions financées au moyen de fonds publics, ne présentent pas de caractère exorbitant et ne sauraient être regardées comme manifestant, de la part de la commune de Mont-Saint-Aignan, l’exercice de prérogatives de puissance publique ; que, ensuite, il ne ressort du contrat ni que l’association sportive serait dotée de prérogatives de puissance publique, ni que la commune pourrait exercer un contrôle ou même un droit de regard sur les conditions d’organisation ou de fonctionnement de l’association ni que des objectifs spécifiques lui seraient fixés dans le cadre de l’exercice de son activité ; que, par suite, la commune de Mont-Saint-Aignan ne peut être regardée comme ayant entendu conférer à l’activité d’exploitation des terrains communaux à usage de golf le caractère d’une mission de service public ; que, dans ces conditions, le contrat de bail dont la passation a été autorisée par la délibération litigieuse du 7 octobre 2010, qui ne comporte aucune clause exorbitante du droit commun et ne fait pas participer l’association à une mission de service public, est régi par le droit privé ;

12. Considérant cependant qu’il appartient au juge administratif, saisi d’un recours dirigé contre un acte détachable de la conclusion d’une convention de droit privé, d’examiner les moyens tirés du défaut de validité de ladite convention ; qu’il n’y a lieu à question préjudicielle devant le juge judiciaire que si ces moyens soulèvent une difficulté sérieuse qui conditionne l’issue du litige ;

13. Considérant que si les requérants soutiennent que le loyer annuel consenti à l’association, de 2.806,50 euros, est manifestement sous-estimé eu égard à la valeur réelle des biens loués, aucune disposition applicable à un bail de droit commun n’encadre la fixation du loyer ; qu’au surplus, ce loyer, supérieur à celui consenti sous l’empire du précédent contrat de bail, constitue une des concessions consenties par la commune en contrepartie du renoncement de l’association à se prévaloir des termes du jugement rendu par le Tribunal de grande instance de Rouen le 4 mars 2008 ; que le moyen tiré de l’insuffisance du loyer, qui ne présente aucune difficulté sérieuse, doit dès lors être écarté ;

Sur les conclusions en annulation de la délibération en tant qu’elle autorise la conclusion d’une transaction :

S’agissant des moyens tirés des vices propres à la délibération :

14. Considérant, pour les mêmes motifs que ceux précédemment indiqués, que doivent être écartés les moyens tirés du défaut de transmission de la délibération au préfet, de son défaut d’affichage, de la négociation de la transaction par le maire prélablement à la délibération du conseil municipal de Mont-Saint-Aignan, du défaut de mention du délai imparti au maire pour signer la transaction et de la mauvaise affectation des deniers publics ;

15. Considérant qu’il résulte des dispositions de l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales aux termes desquelles « Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, le maire est chargé, d’une manière générale, d’exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : (…) 7° De passer dans les mêmes formes les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction, lorsque ces actes ont été autorisés conformément aux dispositions du présent code ; » et de celles de l’article 2044 du code civil aux termes desquelles : « La transaction est un contrat par lequel les parties terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître.(…) » que, lorsqu’il entend autoriser le maire à conclure une transaction, le conseil municipal doit, sauf à méconnaître l’étendue de sa compétence, se prononcer sur tous les éléments essentiels du contrat à intervenir, au nombre desquels figurent notamment la contestation précise que la transaction a pour objet de prévenir ou de terminer et les concessions réciproques que les parties se consentent à cette fin ;

16. Considérant, d’abord, qu’aucun texte ne faisait obligation au maire de transmettre avant la séance du conseil municipal l’intégralité de la transaction objet de la délibération ; qu’ensuite, il ressort de ses termes mêmes que le projet de transaction était annexé à la convocation adressée aux membres du conseil municipal de Mont-Saint-Aignan le 1^er octobre 2010 ; qu’en outre, ce projet, après avoir rappelé l’historique des relations entre la commune et l’association sportive du golf club de Rouen Mont-Saint-Aignan, mentionnait le dispositif du jugement du Tribunal de grande instance de Rouen du 4 mars 2008 ainsi que les conclusions provisoires de l’expert judiciaire, et faisait état des concessions réciproques que les parties souhaitaient consentir, notamment la circonstance que la commune renonçait à l’appel interjeté contre le jugement du Tribunal de grande instance de Rouen du 4 mars 2008 ; que, de plus, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’indemnité de 48.060,29 euros incluerait les dépens afférents à la procédure menée devant le Tribunal de grande instance de Rouen et la Cour d’appel de Rouen, seuls dépens dont les parties ont entendu se partager la charge ; qu’encore, s’il est vrai que le contrat de bail dont la passation a été également autorisée le 7 octobre 2010 ne met pas fin au droit de l’association de solliciter une indemnisation sur le fondement de l’article 555 du code civil, ce droit est nécessairement limité, ainsi que l’indique d’ailleurs le contrat, aux seules constructions réalisées pendant sa durée de validité ; qu’ainsi en indiquant aux conseillers municipaux que la transaction emportait renonciation de l’association à se prévaloir du jugement du 4 mars 2008, qui ne se prononçait que sur le droit à indemnisation lié aux constructions antérieures à cette date, le maire ne leur a pas délivré d’information inexacte ; qu’enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les requérants auraient vainement demandé au maire, avant la tenue de la séance, la communication de la transaction ou du rapport provisoire de l’expert, dont l’existence était d’ailleurs mentionnée tant dans le projet de transaction que dans la note de synthèse annexée à la convocation des membres du conseil municipal ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les membres du conseil municipal de Mont-Saint-Aignan auraient été insuffisamment informés des affaires de la commune faisant l’objet de la délibération litigieuse et n’auraient pas été mis à même de se prononcer en toute connaissance de cause sur les éléments essentiels de la transaction dont la délibération querellée autorise la signature ;

S’agissant des moyens tirés des vices propres au contrat de transaction dont la conclusion a été autorisée par la délibération litigieuse :

17. Considérant que les litiges relatifs à la validité d’une transaction ne relèvent de la juridiction administrative que dans le cas où celle-ci a pour objet le règlement ou la prévention de litiges pour le jugement desquels la juridiction administrative est compétente ;

18. Considérant, d’une part, que la transaction dont la conclusion a été autorisée par la délibération querellée vise à mettre un terme au litige né à la suite du refus de la commune de renouveler le contrat du 7 février 1983 permettant l’occupation de ses terrains à usage de golf ; qu’il ressort de l’article 5 dudit contrat de 1983 que « tous les travaux, améliorations, embellissements et décors quelconques » réalisés par le preneur en cours de bail « resteront, à la fin du bail, de quelque manière et à quelque époque qu’elle arrive, la propriété de la ville de Mont-Saint-Aignan, sans aucune indemnité » ; de son article 14 que « l’association preneuse devra laisser accès au public (même s’il ne s’agit pas de membres inscrits à l’association) sur certains espaces des terrains loués qui seront définis par elle, en accord avec la ville, selon un cheminement piétonnier dont le jalonnement sera mis en place en collaboration avec la ville », de son article 15 que « l’association preneuse (…) s’engage à initier, gratuitement, au golf les moniteurs d’éducation physique qui lui seront présentés par la ville de Mont-Saint-Aignan. Ceux-ci pourront alors accueillir et initier à leur tour au golf des groupes d’enfants en provenance des écoles ou du collège d’enseignement secondaire de Mont-Saint-Aignan. A cet effet, ils utiliseront le terrain de practice qui leur sera ouvert en semaine, du lundi au vendredi et pendant les vacances scolaires. (…) l’association preneuse accueillera, par petits groupes, des enfants du centre aéré municipal, pendant les vacances scolaires de printemps et d’été, selon des modalités fixées par un règlement à passer avec la ville. » ; de son article 16 que « des tarifs préférentiels déterminés en accord avec la ville seront offerts à des groupes de joueurs. L’inscription valable pour une période de trois à six mois, sera recueillie et reversée à l’association preneuse par l’association sportive de Mont-Saint-Aignan (A.S.M. S.A.). les joueurs ainsi inscrits pourront bénéficier d’une initiation au golf du lundi au vendredi, à l’exclusion du samedi et du dimanche. » et que « toutes les conditions du bail sont de rigueur. A défaut par l’association preneuse d’exécuter une seule d’entre elles, la résiliation du bail sera encourue de plein droit, un mois après une mise en demeure de payer ou d’exécuter restée sans effet et énonçant la volonté de la ville d’user du bénéfice de la présente clause, sans qu’il soit besoin de remplir aucune formalité judiciaire. » ; que ces clauses présentent un caractère exorbitant du droit commun ;

19. Considérant, d’autre part, que suite au refus de renouvellement du contrat d’occupation qui lui a été opposé, l’association sportive du golf club de Rouen Mont-Saint-Aignan a sollicité auprès du Tribunal de grande instance de Rouen le versement d’une indemnité d’éviction au regard du bail commercial qu’elle soutenait détenir et une indemnité liée aux constructions, ouvrages et plantations qu’elle avait réalisés sur les terrains mis à sa disposition par la ville, sur le fondement des dispositions de l’article 555 du code civil aux termes desquelles : « « Lorsque les plantations, constructions et ouvrages ont été faits par un tiers et avec des matériaux appartenant à ce dernier, le propriétaire du fonds a le droit, sous réserve des dispositions de l’alinéa 4, soit d’en conserver la propriété, soit d’obliger le tiers à les enlever. / Si le propriétaire du fonds exige la suppression des constructions, plantations et ouvrages, elle est exécutée aux frais du tiers, sans aucune indemnité pour lui ; le tiers peut, en outre, être condamné à des dommages-intérêts pour le préjudice éventuellement subi par le propriétaire du fonds. / Si le propriétaire du fonds préfère conserver la propriété des constructions, plantations et ouvrages, il doit, à son choix, rembourser au tiers, soit une somme égale à celle dont le fonds a augmenté de valeur, soit le coût des matériaux et le prix de la main-d’oeuvre estimés à la date du remboursement, compte tenu de l’état dans lequel se trouvent lesdites constructions, plantations et ouvrages. / Si les plantations, constructions et ouvrages ont été faits par un tiers évincé qui n’aurait pas été condamné, en raison de sa bonne foi, à la restitution des fruits, le propriétaire ne pourra exiger la suppression desdits ouvrages, constructions et plantations, mais il aura le choix de rembourser au tiers l’une ou l’autre des sommes visées à l’alinéa précédent. » ; qu’il ressort des pièces du dossier que le droit à indemnisation dont dispose l’association sur le fondement de ces dispositions est essentiellement lié aux constructions et plantations qu’elle a réalisées avant 1981, sous l’empire de contrats de bail de droit privé, dès lors que celles-ci représentent la majeure partie des aménagements réalisés sur les terrains communaux ; qu’ainsi le litige qui oppose les parties, bien que né à la suite du refus de renouvellement d’un contrat de droit public, met principalement en cause des questions de droit privé ; que, dès lors, la transaction ayant pour objet le règlement de ce litige, que la juridiction judiciaire aurait été compétente pour trancher, est un contrat de droit privé dont la validité ne peut en principe être discutée devant la juridiction administrative ;

20. Considérant cependant, ainsi qu’il a été dit au point 12, qu’il appartient au juge administratif d’examiner les moyens tirés du défaut de validité d’un contrat de droit privé, sous réserve de poser une question préjudicielle devant le juge judiciaire si ces moyens soulèvent une difficulté sérieuse qui conditionne l’issue du litige ;

21. Considérant qu’il résulte des dispositions de l’article 2052 du code civil que les transactions ont, entre les parties, l’autorité de la chose jugée en dernier ressort ; qu’aucune disposition n’exige que cette autorité, qui résulte de la seule conclusion d’une transaction régulière, soit mentionnée dans le contrat de transaction ; que, dès lors, les requérants, dont le moyen ne soulève aucune difficulté sérieuse, ne sont pas fondés à soutenir que la transaction est irrégulière du fait qu’elle ne mentionne pas l’autorité de la chose jugée attachée à sa conclusion ;

22. Considérant que le moyen tiré du défaut d’indication du « régime juridique sur la base duquel » les parties ont « décidé de transiger » n’est pas assorti des précisions suffisantes permettant au juge d’en apprécier le bien fondé ; qu’au demeurant le contrat soumis à l’approbation du conseil municipal de Mont-Saint-Aignan précise expressément qu’il constitue « une transaction au sens des dispositions des articles 2044 et suivants du code civil » ;

23. Considérant que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la transaction serait entachée d’ « irrégularité formelle » en ce que n’y est pas annexé le rapport provisoire de l’expert judiciaire, dès lors qu’aucun texte ne prévoit une telle formalité et que, ainsi qu’il a été dit et au demeurant, les conseillers municipaux ont été suffisamment informés des éléments essentiels de la transaction ; que leur moyen, qui ne pose aucune difficulté sérieuse doit par suite être écarté ;

24. Considérant qu’aucune disposition ne s’oppose à ce que les concessions réciproques consenties par les parties à une transaction portent notamment sur des éléments sans rapport direct avec les termes du litige auquel elles entendent mettre fin ; que, dès lors, les requérants, dont le moyen ne soulève aucune difficulté sérieuse, ne sont pas fondés à soutenir que la commune de Mont-Saint-Aignan ne pouvait valablement s’engager par une transaction à consentir un nouveau bail à l’association sportive du golf club de Rouen Mont-Saint-Aignan ; qu’au demeurant la conclusion d’un bail au profit de l’association n’est pas sans rapport avec l’engagement de la commune de mettre fin à la procédure d’éviction qu’elle avait engagée à l’encontre de l’association ;

25. Considérant que les requérants soutiennent que la commune ne pouvait s’engager, d’une part, à payer à l’association sportive une somme de 48.060,29 euros et, d’autre part, à renoncer à interjeter appel du jugement du Tribunal de grande instance de Rouen du 4 mars 2008 dès lors que ces engagements sont entachés d’erreur manifeste, constituent une libéralité de la part de la commune et conduisent à un enrichissement sans cause de l’association sportive du golf club de Rouen Mont-Saint-Aignan ;

26. Considérant que sous l’empire des contrats de droit privé de 1930, 1947 et 1963, qui ne prévoyaient pas le sort de ces biens à leur terme, l’association sportive du golf club de Rouen Mont-Saint-Aignan a fait édifier sur les terrains communaux un club house, une garderie, le logement du gardien et des ateliers et hangars lui ouvrant droit, ainsi que l’a jugé le Tribunal de grande instance de Rouen, sur le fondement de l’article 555 du code civil, à indemnisation ; qu’il ressort des pièces du dossier et notamment des conclusions provisoires de l’expert judiciaire et de l’avis domanial, que la valeur des terrains communaux nus s’élève à environ 2.650.000 euros, que la valeur de ces terrains avec le bâti peut être évaluée entre trois et quatre millions d’euros et que la valeur de l’ensemble des constructions édifiées avant la conclusion du bail du 7 février 1983 pouvaient être chiffrée à environ 500.000 euros ; que, dans ces conditions, en s’engageant à verser à l’association une somme de 48.060,29 euros et en renonçant à interjeter appel du jugement du Tribunal de grande instance de Rouen du 4 mars 2008 en contrepartie du renoncement de l’association à se prévaloir dudit jugement, la commune de Mont-Saint-Aignan n’a pas consenti de libéralité et n’a pas créé au profit de son cocontactant un enrichissement qui serait dépourvu de cause ; que, dès lors, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation, qui ne soulève pas en l’espèce de difficulté sérieuse, doit être écarté ;

27. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les conclusions en annulation de la délibération du conseil municipal de Mont-Saint-Aignan en date du 7 octobre 2010 doivent être rejetées ;

Sur les conclusions à fin d’injonction :

28. Considérant que le présent jugement, qui rejette les conclusions en annulation, n’implique nécessairement ni qu’il soit enjoint à la commune de Mont-Saint-Aignan de solliciter la résiliation du bail et de la transaction ni qu’il lui soit enjoint de saisir le juge du contrat pour que celui-ci constate la nullité des contrats de bail et de transaction ; que, par suite, les conclusions présentées par les requérants à fin d’injonction doivent être rejetées ;

Sur les dépens :

29. Considérant qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que des dépens aient été engagés par les parties dans le cadre de la présente instance ; que, dès lors, doivent être rejetées les conclusions présentées par les requérants tendant à ce que les dépens de l’instance soient mis à la charge de la commune de Mont-Saint-Aignan ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

30. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge solidaire de M. A et de M^mes Y, X et L une somme de 1.000 euros au profit de l’association sportive du golf club de Rouen Mont-Saint-Aignan et de 1.000 euros au profit de la commune de Mont-Saint-Aignan au titre des frais exposés par les défendeurs et non compris dans les dépens ; qu’en revanche les conclusions présentées par M. A et M^mes Y, X et L sur le fondement des dispositions susvisées à l’encontre de la commune de Mont-Saint-Aignan, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, doivent être rejetées ;

D E C I D E :

Article 1^er : Il est donné acte du désistement de M. E B.

Article 2 : La requête de M. G A, de M^me C Y, de M^me I X et de M^me K L est rejetée.

Article 3 : M. G A, M^me C Y, M^me I X et M^me K L verseront solidairement, d’une part, une somme de 1.000 (mille) euros à la commune de Mont-Saint-Aignan et, d’autre part, une somme de 1.000 (mille) euros à l’association sportive du golf club de Rouen Mont-Saint-Aignan.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la commune de Mont-Saint-Aignan et de l’association sportive du golf club de Rouen Mont-Saint-Aignan est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. E B, à M. G A, à M^me C Y, à M^me I X, à M^me K L, à la commune de Mont-Saint-Aignan et à l’association sportive du golf club de Rouen Mont-Saint-Aignan.

Copie en sera délivrée au préfet de la Seine-Maritime.

Délibéré après l’audience du 18 décembre 2012, à laquelle siégeaient :

M^me Gaillard, président,

M^me Z, conseiller,

M. Leduc, premier conseiller,

Lu en audience publique le 29 janvier 2013.

Le rapporteur, Le président,

H. Z A. GAILLARD

Le greffier,

M. BONVOISIN