TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE BORDEAUX

N°1105064

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SICTOM DU LANGONNAIS

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M. Nass

Conseiller-rapporteur

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M. Vaquero

Rapporteur public

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Audience du 30 janvier 2014

Lecture du 13 février 2014

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bm

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Bordeaux

2^e Chambre

44-02

C+

Vu la requête, enregistrée le 22 décembre 2011, présentée pour le SYNDICAT INTERCOMMUNAL DE TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES DU LANGONNAIS (ci-après le SICTOM DU LANGONNAIS) représenté par son président, dont le siège est

XXX par M^e Maître ; le SICTOM DU LANGONNAIS demande au tribunal :

— d’annuler l’arrêté « complémentaire » du 24 octobre 2011 par lequel le préfet de la Gironde lui a enjoint de remettre en état une ancienne décharge située au lieu-dit « Petit-Mayne » sur le territoire de la commune de Saint-Pardon-de-Conques ;

— de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L.761-1 du code de justice administrative ;

Le SICTOM DU LANGONNAIS soutient :

— que l’arrêté contesté est entaché d’un vice d’incompétence, en l’absence de preuve que sa signataire disposait d’une délégation à cet effet ;

— que l’arrêté contesté est entaché d’un vice de procédure et d’un défaut de motivation au regard de l’article R. 512-39-3 du code de l’environnement car il n’a pas été précédé du dépôt d’un mémoire de l’exploitant précisant les mesures de remise en état du site et car il se fonde sur des propositions qui ont été formulées le 22 septembre 2010 par un intervenant autre que le SICTOM sans que celui-ci ait été informé de la nature et du contenu de ces propositions ;

— que l’arrêté contesté est entaché d’un détournement de procédure car il comporte des prescriptions « complémentaires » sur le fondement de l’article R. 512-31 du code de l’environnement alors que cet article, qui concerne les installations classées autorisées, n’est pas applicable au cas d’espèce puisque la décharge en cause avait été exploitée de 1979 à 1994 sans autorisation et n’avait donc jamais fait l’objet de prescriptions « initiales » ; que d’autres dispositions du code de l’environnement permettent au préfet de la Gironde d’intervenir en toute légalité pour obtenir la remise en état de ce site qui avait été exploité sans autorisation ;

— que l’arrêté contesté est entaché d’une erreur de fait car le SICTOM n’était pas l’exploitant de la décharge en cause car, à l’époque des faits, ses compétences étaient limitées à la collecte des ordures ménagères dans la commune de Saint-Pardon-de-Conques, qui étaient déposées pour le compte de cette commune sur un terrain appartenant à M. et M^me Z, sur la base d’un contrat en date du 5 février 1979 ; qu’ainsi, l’exploitant du site était soit le propriétaire du terrain, soit la commune susmentionnée, ce point étant d’ailleurs confirmé par le fait que le préfet de la Gironde avait pris le 12 décembre 2005 un arrêté mettant en demeure le maire de cette commune de lui transmettre un dossier de remise en état du site ; qu’à supposer que le SICTOM soit reconnu comme ayant exploité ce site, il ne saurait en être tenu comme étant le dernier exploitant car il a transféré le 14 juin 1990 sa compétence en matière de traitement des ordures ménagères à l’Union des syndicats du Sud-Gironde pour l’étude et le traitement des ordures ménagères (USSGETOM), ce syndicat étant de ce fait responsable de la remise en état du site, ainsi qu’il ressort d’un courrier adressé le 3 janvier 2007 par le sous-préfet de Langon à l’USSGETOM, laquelle a d’ailleurs fait réaliser en juin 2010 un rapport technique portant sur la réhabilitation de la décharge qui est au demeurant visé par l’arrêté préfectoral contesté ;

— que l’arrêté contesté crée une confusion quant à l’usage futur du site et est entaché d’illégalité en tant qu’il impose dans les deux derniers alinéas de son article 10 la production d’un dossier de cessation définitive d’activité incluant, entre autres, la réalisation d'« une étude sur l’usage qui peut être fait de la zone exploitée et couverte, notamment en termes d’urbanisme et d’utilisation du sol et du sous-sol » et qu’il prévoit au dernier alinéa de son article 3.2. des prescriptions de couverture renforcées « en cas d’implantation d’un parc photovoltaïque sur l’emprise des déchets », de telles prescriptions excédant celles pouvant être édictées pour un site ayant cessé son activité en 1994 car l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement ne prévoit, pour les installations ayant cessé leur activité avant le 1^er octobre 2005, que des prescriptions prenant en compte un usage du site comparable à celui de la dernière période d’exploitation ; qu’en outre, la prescription précitée de l’article 10 de l’arrêté contesté excède également le champ des prescriptions pouvant être édictées sur le fondement de l’article 52 de l’arrêté ministériel du 9 septembre 1997 relatif aux installations de stockage de déchets non dangereux ;

— que l’arrêté contesté comporte en son article 9 une prescription imposant au propriétaire du terrain d’informer, lors de sa cession éventuelle, les futurs acquéreurs des activités qui y ont été réalisées ; que, toutefois, cette prescription ne saurait être mise à la charge du SICTOM, qui n’est pas le propriétaire du terrain et qui ne peut s’engager à s’assurer de son respect ;

Vu l’arrêté préfectoral attaqué ;

Vu le mémoire, enregistré le 24 septembre 2012, présenté par le préfet de la Gironde, qui conclut au rejet de la requête ;

Le préfet de la Gironde fait valoir :

— que la requête est irrecevable car il n’est pas établi que le conseil syndical du SICTOM DU LANGONNAIS a autorisé son président à introduire cette action en justice ;

— que l’arrêté contesté a été signé par M^me X Y, qui disposait à cette fin d’une délégation de signature en date du 2 mai 2011, prise sur le fondement de l’article 43 du décret n°2004-374 du 29 avril 2004 et publiée au recueil des actes administratifs spécial n°16 du 17 mars au 2 mai 2011 ;

— que l’arrêté contesté n’a pas été pris sur le fondement de l’article R. 512-39-3 du code de l’environnement mais sur celui de l’article R. 512-39-5 du même code concernant les installations ayant cessé leur activité avant le 1^er octobre 2005, ce qui est le cas en l’espèce ; que, pour cette raison, il n’est pas entaché d’un vice de procédure et d’un défaut de motivation car il ne devait pas obligatoirement être précédé du dépôt par l’exploitant d’un mémoire précisant les mesures de remise en état du site ; que, par ailleurs, le fait que l’administration se soit fondée sur des propositions formulées par un intervenant autre que le SICTOM ne constitue pas un vice de procédure ; qu’en outre, le SICTOM a reçu communication du dossier de remise en état et du projet d’arrêté préfectoral avant que celui-ci ne soit pris, et a donc été mis en situation de faire part de toute observation préalablement à l’édiction de l’arrêté contesté ;

— que le fait que la décharge en cause n’ait pas fait l’objet d’une autorisation initiale ne fait pas obstacle à ce que des prescriptions complémentaires soient prises par la suite sur le fondement de l’article R. 512-31 du code de l’environnement pour la protection des intérêts mentionnés à l’article L.511-1 du même code ; qu’en effet, l’absence d’autorisation et de prescriptions initiales ne saurait être de nature à dispenser un exploitant se trouvant dans une situation illégale de l’exécution de mesures visant à la réhabilitation du site ; que l’arrêté contesté n’est donc pas entaché d’un détournement de procédure ;

— que l’arrêté contesté n’est entaché d’aucune erreur de fait quant à l’identification du dernier exploitant de l’installation en cause ; qu’en effet, la commune de Saint-Pardon-de-Conques, qui disposait depuis 1975 de la compétence de principe en matière de collecte et de traitement des déchets ménagers, l’avait transférée au SICTOM DU LANGONNAIS ; que, par ailleurs, la délibération dudit SICTOM en date du 14 juin 1990 n’a eu pour effet de transférer à l’USSGETOM qu’une mission temporaire d’études pour le traitement des ordures ménagères, ainsi que le confirment les articles 2, 4 et 7 des statuts de cette Union, approuvés par arrêté préfectoral le 1^er octobre 1990 ; que ce n’est que par arrêté préfectoral du 30 mai 1997 que l’USSGETOM a été transformée en syndicat de travaux ayant pour objet la mise en œuvre sur son territoire des dispositifs de collecte et de traitement des produits recyclables arrêtés par le plan départemental de gestion des déchets ménagers ; qu’ainsi, étant donné qu’aucun changement d’exploitant n’a été formalisé et qu’il n’a pas été demandé à l’USSGETOM de prendre en charge la remise en état du site, le SICTOM est bien le dernier exploitant de la décharge en cause, laquelle a cessé son activité en 1994, et ce même s’il a perdu sa compétence en ce domaine depuis cette date ; que, c’est par erreur que le sous-préfet de Langon avait considéré le 3 janvier 2007 qu’il appartenait à l’USSGETOM de réhabiliter le site, cette erreur s’expliquant par la situation juridique assez complexe et ayant été corrigée par la suite ; qu’en outre, le fait que l’arrêté contesté mentionne un rapport technique réalisé en juin 2010 pour le compte de l’USSGETOM n’emporte pas reconnaissance de sa responsabilité pour la remise en état du site ;

— que les prescriptions figurant au dernier alinéa de l’article 3.2. et aux deux derniers alinéas de l’article 10 de l’arrêté contesté ne sont entachées d’aucune illégalité car l’obligation d’une redéfinition de l’usage futur du site est le corollaire de sa remise en état ; qu’en effet, et comme l’a jugé le tribunal administratif d’Amiens le 6 mai 2008 dans l’instance n°0600597, en limitant de manière générale et absolue l’appréciation que le préfet doit porter dans le cas d’une installation ayant cessé son activité avant le 1^er octobre 2005 à la prise en compte d’un usage comparable à celui de la dernière période d’exploitation, les dispositions de l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement ont illégalement restreint la portée des dispositions législatives dont elles entendaient faire application et doivent donc être écartées ; que, pour la même raison, l’article 10 de l’arrêté contesté pouvait aller au-delà de la formulation limitative de l’article 52 de l’arrêté ministériel du 9 septembre 1997 ; qu’en outre, et à supposer que ces prescriptions contestées par le SICTOM soient malgré tout jugées irrégulières, elle pourraient ne justifier qu’une annulation partielle de l’arrêté préfectoral contesté ;

— que l’article 9 de l’arrêté contesté n’y a été introduit qu’à titre informatif en vue de rappeler les dispositions de l’article L. 514-20 du code de l’environnement et n’impose en réalité au SICTOM aucune obligation de contrôler le respect par le propriétaire du terrain de ses obligations en matière d’information des futurs acquéreurs, lors de sa cession éventuelle ; que la demande du SICTOM tendant à l’annulation de cette prescription est donc à la fois irrecevable, car elle ne lui fait pas grief, et infondée, car elle n’est entachée d’aucune illégalité ; qu’au cas où cet article 9 serait malgré tout jugé irrégulier, cela pourraient ne justifier qu’une annulation partielle de l’arrêté préfectoral contesté ;

Vu le mémoire, enregistré le 28 novembre 2012, présenté pour le SICTOM DU LANGONNAIS, qui conclut aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;

Le SICTOM DU LANGONNAIS ajoute :

— que sa requête est recevable car son président est habilité à le représenter en justice sur le fondement de l’article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales, car le conseil syndical lui avait donné délégation pour intenter des actions en justice au nom du syndicat par délibération du 28 avril 2008 et car ce même conseil syndical avait examiné, lors de sa délibération du 5 mai 2011, le projet d’arrêté de remise en état de la décharge en cause ainsi que la décision de recourir à un avocat ;

— qu’il n’est pas établi que le préfet de la Gironde a signé la délégation de signature qu’il a consentie le 2 mai 2011 à M^me X Y ;

— que si l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement permet d’écarter l’application de l’article R. 512-39-2 du même code relatif à l’usage futur du site dans le cas des installations ayant cessé leur activité avant le 1^er octobre 2005, il ne fait pas obstacle à l’application de l’article R. 512-39-3 du même code qui prévoit le dépôt par l’exploitant d’un mémoire précisant les mesures de remise en état du site, ce mémoire devant servir de base pour l’élaboration de prescriptions dans des conditions économiques acceptables pour l’exploitant et pour fixer, à l’issue d’un bilan coût-avantages des mesures raisonnables et proportionnées de remise en état ; que le préfet de la Gironde avait d’ailleurs engagé cette procédure puisqu’il avait d’abord mis en demeure le maire de Saint-Pardon-de-Conques de déposer un tel mémoire, par arrêté du 12 décembre 2005, puis l’USSGETOM, par courrier du sous-préfet de Langon en date du 3 janvier 2007, avant finalement de décider de se retourner contre le SICTOM ; que la circonstance que ce dernier ait reçu communication du projet d’arrêté ainsi que d’une version au demeurant très incomplète de l’étude réalisée en juin 2010 pour l’USSGETOM, afin de lui permettre de présenter ses observations préalablement à l’édiction de l’arrêté préfectoral contesté relève d’une simple procédure de consultation telle que prévue par l’article R. 512-26 du code de l’environnement mais ne saurait remplacer la procédure prévue par l’article R. 512-39-3 du même code ;

— que l’arrêté contesté est entaché d’un vice de procédure car il n’a pas été précédé d’une étude d’impact environnemental prévue par l’article R. 122-3 du code de l’environnement ou d’une notice d’impact relevant de l’ancien article R. 111-9 du même code, voire d’un dossier de dérogation prévu par l’article L. 411-2 du même code dans l’hypothèse d’une atteinte à des espèces ou habitats protégés, alors que cet arrêté prévoit en ses articles 3 et 6 de réaliser différentes opérations susceptibles d’affecter l’environnement, à savoir un rabattement de la nappe phréatique et la mise en place d’une barrière hydraulique, l’excavation des terres aux droit du site, le débroussaillage dans une zone boisée, la mise en place d’un dispositif de captage du biogaz, la création d’un rejet d’eaux pluviales et la création d’un forage en nappe souterraine ; qu’en effet, depuis la fermeture de la décharge, un nouvel équilibre écologique s’est institué sur le site, ainsi qu’en atteste un constat d’huissier réalisé le 24 octobre 2012, alors qu’aucune étude n’a été menée préalablement à l’édiction de l’arrêté préfectoral contesté pour examiner les atteintes susceptibles d’y être portées par les travaux prescrits ;

— que le détournement de procédure est établi par le fait qu’aucune disposition législative ou règlementaire ne permet à un préfet d’adopter des arrêtés complémentaires en l’absence d’arrêté d’autorisation initial ; qu’en effet, lorsqu’une installation est exploitée sans avoir fait l’objet d’une autorisation préalable, l’article L. 514-2 du code de l’environnement prévoit une procédure visant au dépôt d’un dossier en vue de l’obtention d’un arrêté initial d’autorisation d’exploiter ou, à défaut, permettant de mettre en œuvre les sanctions prévues par l’article L. 514-1 du même code ; qu’en outre, le préfet de la Gironde aurait pu utiliser d’autres moyens légaux permettant d’imposer des mesures de remise en état du site, en se fondant directement sur les dispositions des articles L. 541-2 et R. 162-2 du code de l’environnement ;

— que la compétence d’études attribuée en 1990 à l’USSGETOM comprenait déjà de manière sous-jacente la compétence de traitement des ordures ménagères qui lui a été transférée en 1997 ; qu’en outre, la fermeture de la décharge en cause n’ayant jamais été formalisée par l’administration, les habitants ont continué à y déposer des déchets sans que la date exacte de la fin de ces dépôts puisse être précisément établie ; que, par ailleurs, la circulaire du 23 février 2004 relative à la fermeture des décharges non autorisées retient la qualité d’exploitant à l’égard des communes qui demeurent responsables de la bonne gestion des déchets sur leurs territoires même en cas de transfert de compétence, le maire devant mettre en œuvre ses pouvoirs de police pour la remise en état des décharges non autorisées ; qu’en outre, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a reconnu le 10 mai 2012, dans l’instance n°11BX01474, la qualité d’exploitant d’une commune pour ce qui est de l’exploitation d’une décharge non autorisée d’ordures ménagères alors même que celle-ci avait délégué au SICTOM DU LANGONNAIS la compétence de collecte et de traitement des ordures ménagères dans les mêmes conditions que la commune de Saint-Pardon-de-Conques au cas d’espèce ;

— que le jugement du tribunal administratif d’Amiens ayant estimé que l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement était illégal a été infirmé notamment sur ce point par l’arrêt rendu le 22 avril 2010 par la Cour administrative d’appel de Douai dans l’ instance n°s 08DA01051, 08DA01064 ;

— que si, comme le fait valoir le préfet de la Gironde, l’article 9 de l’arrêté contesté ne comporte que des prescriptions non applicables à son destinataire mais à des tiers, elles n’auraient pas dû y figurer, eu égard à la nécessité de ne mentionner dans un tel arrêté adressé à l’expoitant mis en cause que des prescriptions sanctionnables, claires et précises, et ce dans un souci de sécurité juridique ;

Vu le mémoire, enregistré le 17 janvier 2013, présenté par le préfet de la Gironde, qui conclut au rejet de la requête ;

Le préfet de la Gironde ajoute :

— que, pour établir que le président du SICTOM DU LANGONNAIS était bien habilité à agir en justice sur le fondement de la délibération du conseil syndical en date du 28 avril 2008, il appartient au syndicat de démontrer qu’il a bien respecté les dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12, L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, qui lui sont applicables par renvoi des articles L. 5211-1 et L. 5211-3 du même code et qui concernent, d’une part, la convocation des membres du conseil syndical dans un délai minimal de cinq jours francs, assortie d’un ordre du jour et d’une note explicative de synthèse et, d’autre part, le régime juridique des actes du conseil syndical ;

— qu’il avait bien signé l’original de la délégation de signature qu’il a consentie le 2 mai 2011 à M^me X Y ;

— que l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement institue une procédure simplifiée pour les installations ayant cessé leur activité avant le 1^er octobre 2005, comme l’a jugé la Cour administrative d’appel de Douai dans son arrêt rendu le 22 avril 2010 rendu dans les instances n°s 08DA01051, 08DA01064 ; que, de ce fait, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 512-39-3 du même code doit être écarté ;

— que les mesures prescrites par l’arrêté contesté ne nécessitaient pas d’étude ou de notice d’impact environnemental au regard des dispositions des articles L. 122-1 et suivants et R. 122-1 et suivants du code de l’environnement eu égard à leur faible importance ; qu’en outre, il ressort du code de l’environnement que de telles études ou notices ne trouvent à s’appliquer en matière d’installation classée pour l’environnement qu’antérieurement à la mise en exploitation, mais pas au stade de la remise en état, la question des effets de celle-ci sur l’environnement devant être abordée dans le mémoire de réhabilitation prévu par l’article R. 512-39-3 du même code ; que, de plus, il n’est pas avéré que les travaux prévus par l’arrêté contesté seraient susceptibles d’affecter des espèces protégées ;

— que le moyen tiré du détournement de procédure doit être écarté pour plusieurs raisons ; d’une part, car les dispositions des articles R. 512-39-3 à -5 du code de l’environnement ne concernent pas uniquement les installations préalablement autorisées mais de manière plus générale les installations ayant cessé leur activité, qu’elles aient ou non été préalablement

autorisées ; d’autre part, car il ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions prises pour l’application de la réglementation sur les déchets pour imposer la remise en état du site relevant de la législation des installations classées car cette réglementation crée un régime juridique distinct , n’a pas le même champ d’application et ne donne pas compétence aux mêmes autorités ; enfin, car le requérant n’apporte pas la preuve qu’en ayant pris un arrêté sur le fondement des articles R. 512-39-5 et R. 512-31 du code de l’environnement, le préfet de la Gironde aurait entendu se soustraire à une procédure plus adéquate par le recours à une procédure offrant moins de garanties à ses destinataires ;

— que le SICTOM n’apporte aucune preuve du fait que la décharge en cause aurait continué à être utilisée ponctuellement par des particuliers après 1994, une telle utilisation pour des dépôts sauvages ne suffisant en toute hypothèse pas à établir la qualité d’exploitant du site de l’USSGETOM ; qu’à la date ou cet établissement public a reçu transfert de la compétence de traitement, le 30 mai 1997, toute activité avait déjà cessé sur la décharge, celle-ci ne pouvant dès lors faire l’objet d’un transfert d’exploitant ; que, contrairement à ce que soutient le SICTOM, la circulaire du 23 février 2004 relative à la fermeture des décharges non autorisées ne retient pas de manière générale la qualité d’exploitant d’une décharge non-autorisée à l’égard du maire de la commune concernée, cette qualité d’exploitant ne pouvant par ailleurs être déduite des pouvoirs de police détenus par le maire en ce domaine ; que l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux en date du 10 mai 2012 invoqué par le SICTOM ne peut être transposé à la situation de la commune de Saint-Pardon-de-Conques car, au cas d’espèce, le SICTOM ne démontre pas que les déchets déposés dans la décharge en cause ne provenaient que de cette commune ;

Vu le mémoire, enregistré le 30 septembre 2013, présenté pour le SICTOM DU LANGONNAIS, qui conclut aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens ;

Le SICTOM DU LANGONNAIS ajoute :

— que la délibération du 28 avril 2008 délégant à son président le pouvoir d’intenter des actions en justice au nom du syndicat a bien été prise dans le respect des formes prévues par le code général des collectivités territoriales ;

— que l’interprétation faite par le préfet de la Gironde de l’arrêt rendu le 22 avril 2010 par la Cour administrative d’appel de Douai dans les instances n°s 08DA01051, 08DA01064 pour ce qui concerne l’institution par l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement d’une procédure simplifiée pour les installations ayant cessé leur activité avant le 1^er octobre 2005, est erronée, cet article n’ayant pour effet d’écarter que l’application de l’article R. 512-39-2 du même code mais pas celle de l’article R. 512-39-3 du même code ; qu’en outre, le SICTOM n’avait reçu communication que d’une version incomplète du mémoire de remise en état établi par l’USSGETOM, ce document ne lui ayant au demeurant été communiqué que par cet établissement public et pas par le préfet de la Gironde, et qu’il n’a donc pas été en mesure de présenter des observations pertinentes sur les prescriptions qui lui ont été imposées ;

— qu’eu égard à leurs incidences potentielles sur le milieu naturel, les mesures prescrites par l’arrêté contesté nécessitaient une étude d’impact environnemental ; qu’une telle étude était également nécessaire en l’absence d’autorisation initiale de la décharge et donc d’une étude d’impact environnementale antérieure et en l’absence d’un mémoire de réhabilitation analysant de manière suffisante ses effets sur l’environnement comme cela aurait dû être le cas en

application de l’article R. 519-39-3 du code de l’environnement ; qu’en outre, ainsi qu’il ressort du constat établi sur place par un huissier le 24 octobre 2012, la remise en état du site risque de perturber, de dégrader ou d’altérer l’habitat de trois espèces protégées présentes sur le territoire de la commune de Saint-Pardon-de-Conques, à savoir l’angélique, l’alouette des champs et le chevreuil européen et que cette circonstance aurait nécessité une analyse préalable au regard de l’article L. 411-1 du code de l’environnement et du principe de prévention des atteintes à l’environnement consacré par l’article L. 110-1 du même code ;

Vu la pièce complémentaire, enregistrée le 15 janvier 2014, et le mémoire, enregistré le 18 janvier 2014, présentés pour le SICTOM DU LANGONNAIS, qui conclut au mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens ;

Vu les pièces complémentaires, enregistrées le 22 janvier 2014, présentés pour le préfet de la Gironde ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu la loi n°2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit ;

Vu le décret n°2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements ;

Vu l’arrêté du 9 septembre 1997 relatif aux installations de stockage de déchets non dangereux ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 30 janvier 2014 :

— le rapport de M. Nass, premier conseiller ;

— les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public ;

— les observations de M^e Merlant se substituant à M^e Maître pour le SICTOM DU LANGONNAIS ;

— le préfet de la Gironde n’étant pas représenté ;

1. Considérant que, de 1979 à 1994, le SICTOM DU LANGONNAIS a déposé des ordures ménagères sur un terrain mis à sa disposition par un particulier par convention du 5 février 1979 et situé au lieu-dit « le Petit Mayne » à Saint-Pardon-de-Conques ; que, par arrêté du 12 octobre 1990, le préfet de la Gironde a mis le SICTOM en demeure de procéder au dépôt d’un dossier de demande d’autorisation d’exploiter cette décharge ; que le SICTOM n’ayant pas obtempéré, le préfet de la Gironde a, par courrier du 2 mars 1993, demandé au maire de Saint-Pardon-de-Conques de prendre les dispositions nécessaires à la fermeture de cette décharge non autorisée ; que, par délibération du 29 mars 1994, le conseil syndical du SICTOM, après avoir été informé par son président de la fermeture de la décharge en 1994 et de la nécessité de prévoir sa réhabilitation, a donné son accord pour le versement au propriétaire du terrain d’une indemnisation en contrepartie de l’engagement de ce dernier à reboiser le site et de sa renonciation aux stipulations de la convention passée en 1979 qui prévoyaient une couverture du site par une couche de terre arable ; que, par arrêté du 12 décembre 2005, le préfet de la Gironde a mis en demeure le maire de Saint-Pardon-de-Conques de lui transmettre dans un délai de six mois un dossier relatif à la remise en état du site ; que, par courrier du 3 janvier 2007, le sous-préfet de Langon a informé le président de l’Union des syndicats du Sud-Gironde pour l’étude et le traitement des ordures ménagères (ci-après l’USSGETOM) qu’il appartenait à cet établissement public, qui s’était vu transférer par le SICTOM la compétence de traitement des ordures ménagères, d’assurer la remise en état de plusieurs dépôts de déchets non autorisés, dont celui de Saint-Pardon-de-Conques, et de réaliser dans un premier temps une étude simplifiée des risques ; que l’USSGETOM a fait réaliser en juin 2010 une étude de diagnostic et de définition des modalités de réhabilitation du site, qui a notamment mis en évidence un impact important de la décharge sur la qualité des eaux souterraines en aval du site, pour ce qui concerne les concentrations en ammonium, en carbone organique total et en chlorure ; que, par arrêté du 24 octobre 2011, le préfet de la Gironde a pris un arrêté fixant au SICTOM des prescriptions « complémentaires » relatives à la remise en état de cette ancienne décharge ; que le SICTOM DU LANGONNAIS conteste cet arrêté ;

Sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la Gironde :

2. Considérant qu’aux termes L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales : « Le président est l’organe exécutif de l’établissement public de coopération intercommunale. / (…) / Il représente en justice l’établissement public de coopération intercommunale » ; qu’en vertu de l’article L.5211-10 du même code, le président d’un établissement public de coopération intercommunale peut recevoir délégation d’une partie des attributions de l’organe délibérant sous réserve de certaines exceptions parmi lesquelles ne figurent pas le pouvoir d’intenter au nom de l’établissement les actions en justice ;

3. Considérant par ailleurs qu’aux termes de l’article L. 5211-1 du même code : « Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l’application des dispositions des articles (…) 2121-12 (…), ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s’ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire. / (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 5211-3 du même code : « Les dispositions du chapitre

premier du titre III du livre premier de la deuxième partie relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des communes sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale » ; qu’aux termes de l’article L. 2121-10 du même code : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s’ils font le choix d’une autre adresse » ; qu’aux termes de l’article L. 2121-12 du même code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (…) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 2131-1 du même code : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement. (…) / (…) / Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. / La preuve de la réception des actes par le représentant de l’Etat dans le département ou son délégué dans l’arrondissement peut être apportée par tout moyen. L’accusé de réception, qui est immédiatement délivré, peut être utilisé à cet effet mais n’est pas une condition du caractère exécutoire des actes » ; qu’en vertu de l’article L. 2131-3 du même code, sont soumis aux dispositions de l’article L. 2131-1 les délibérations de l’organe délibérant à l’exception de certains cas ne concernant pas les actes de délégation de pouvoir à l’autorité exécutive ;

4. Considérant que, contrairement à ce que soutient le SICTOM DU LANGONNAIS, le fait que son président ait qualité pour le représenter en justice sur le fondement de l’article L. 5211-9 précité du code général des collectivités territoriales ne lui donne pas le pouvoir d’intenter une action en justice sans avoir obtenu à cette fin une autorisation de l’organe délibérant ; que, toutefois, il résulte de l’instruction que, lors de sa réunion du 28 avril 2008, le conseil syndical du SICTOM a donné délégation à son président, pour la durée de son mandat, à fin d’intenter au nom du syndicat les actions en justice ou de le défendre dans les actions intentées contre lui ; que cette réunion du conseil syndical a fait l’objet d’une convocation adressée à ses membres le 21 avril 2008, comportant la mention d’un point n°6 intitulé « délégation au président » ; que le préfet de la Gironde, qui se borne à faire valoir qu’il n’est pas établi que les dispositions précitées des articles L. 2121-10 et -12 aient été respectées, n’apporte aucun élément démontrant de manière probante que des irrégularités auraient affecté la convocation à cette réunion du conseil syndical, à laquelle ont au demeurant pris part 46 membres sans qu’il ne soit fait état d’aucune réclamation de la part de l’un d’entre eux ; que, par ailleurs, cette délibération a été affichée au siège du syndicat du 29 avril au 1^er juillet 2008, ainsi qu’il ressort d’une attestation de son président, et a été reçue à la sous préfecture de Langon le 29 avril 2008, ainsi qu’en atteste le cachet apposée sur la copie produite, qu’elle n’a fait l’objet d’aucun déféré préfectoral ou recours et est donc devenue définitive ; qu’il résulte dès lors de ce qui précède que la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la Gironde et tirée de ce que le président du SICTOM DU LANGONNAIS n’aurait pas été régulièrement habilité à introduire l’instance doit être écartée ;

Sur les conclusions à fins d’annulation :

5. Considérant qu’aux termes de l’article L. 511-1 du code de l’environnement, constituent des installations classées pour la protection de l’ environnement soumises au titre 1^er

du livre V dudit code « les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d’une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique » ; qu’en vertu de l’article L. 511-2 du même code, ces installations classées sont définies dans une nomenclature établie par décret en Conseil d’Etat et sont soumises à autorisation, à enregistrement ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation ; qu’aux termes de l’article L. 512-1 du même code : « Sont soumises à autorisation préfectorale les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l’article L. 511-1. / (…) » ; qu’en application de la rubrique n°2760 du l’annexe à l’article R. 511-9 du même code, toute installation procédant à l’élimination des déchets par dépôt sur le sol ou dans le sol constitue une installation classée pour la protection de l’environnement soumise au régime de l’autorisation ;

6. Considérant qu’aux termes de l’article R. 512-28 du code de l’environnement : « L’arrêté d’autorisation et, le cas échéant, les arrêtés complémentaires fixent les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1, L. 220-1 et L. 511-1 » ; qu’en application de l’article R. 512-31 du même code : « Des arrêtés complémentaires peuvent être pris sur proposition de l’inspection des installations classées et après avis du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques. Ils peuvent fixer toutes les prescriptions additionnelles que la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 rend nécessaires ou atténuer celles des prescriptions primitives dont le maintien n’est plus justifié. L’exploitant peut se faire entendre et présenter ses observations dans les conditions prévues au troisième alinéa de l’article R. 512-25 et au premier alinéa de l’article R. 512-26. / (…) » ; qu’aux termes de l’article R. 512-25 du même code : « (…) / Le demandeur a la faculté de se faire entendre par le conseil ou de désigner, à cet effet, un mandataire. Il est informé par le préfet au moins huit jours à l’avance de la date et du lieu de la réunion du conseil (départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques) et reçoit simultanément un exemplaire des propositions de l’inspection des installations classées » ; qu’aux termes de l’article R. 512-26 du même code : « Le projet d’arrêté statuant sur la demande est porté par le préfet à la connaissance du demandeur, auquel un délai de quinze jours est accordé pour présenter éventuellement ses observations par écrit au préfet, directement ou par mandataire » ;

7. Considérant qu’aux termes de l’article L. 512-6-1 du code de l’environnement : « Lorsque l’installation soumise à autorisation est mise à l’arrêt définitif, son exploitant place son site dans un état tel qu’il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 et qu’il permette un usage futur du site déterminé conjointement avec le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’urbanisme et, s’il ne s’agit pas de l’exploitant, le propriétaire du terrain sur lequel est sise l’installation. / (…) » ; qu’aux termes de l’article R. 512-39-1 du même code : « I.-Lorsqu’une installation classée soumise à autorisation est mise à l’arrêt définitif, l’exploitant notifie au préfet la date de cet arrêt trois mois au moins avant celui-ci. (…) / (…) / III.-En outre, l’exploitant doit placer le site de

l’installation dans un état tel qu’il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 et qu’il permette un usage futur du site déterminé selon les dispositions des articles R. 512-39-2 et R. 512-39-3 » ; qu’aux termes de l’article R. 512-39-3 du même code applicable aux faits du litige : « I. – Lorsqu’une installation classée soumise à autorisation est mise à l’arrêt définitif, que l’arrêt libère des terrains susceptibles d’être affectés à nouvel usage et que le ou les types d’usage futur sont déterminés, après application, le cas échéant, des dispositions de l’article R. 512-39-2, l’exploitant transmet au préfet dans un délai fixé par ce dernier un mémoire précisant les mesures prises ou prévues pour assurer la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 compte tenu du ou des types d’usage prévus pour le site de l’installation. Les mesures comportent notamment : / 1° Les mesures de maîtrise des risques liés aux sols éventuellement nécessaires ; / 2° Les mesures de maîtrise des risques liés aux eaux souterraines ou superficielles éventuellement polluées, selon leur usage actuel ou celui défini dans les documents de planification en vigueur ; / 3° En cas de besoin, la surveillance à exercer ; / 4° Les limitations ou interdictions concernant l’aménagement ou l’utilisation du sol ou du sous-sol, accompagnées, le cas échéant, des dispositions proposées par l’exploitant pour mettre en œuvre des servitudes ou des restrictions d’usage. / II. – Au vu notamment du mémoire de réhabilitation, le préfet détermine, s’il y a lieu, par arrêté pris dans les formes prévues à l’article R. 512-31, les travaux et les mesures de surveillance nécessaires. Ces prescriptions sont fixées compte tenu de l’usage retenu en tenant compte de l’efficacité des techniques de réhabilitation dans des conditions économiquement acceptables ainsi que du bilan des coûts et des avantages de la réhabilitation au regard des usages considérés. / (…) » ; qu’aux termes de l’article

R. 512-39-5 du même code : « Pour les installations ayant cessé leur activité avant le 1^er octobre 2005, le préfet peut imposer à tout moment à l’exploitant, par arrêté pris dans les formes prévues à l’article R. 512-31, les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1, en prenant en compte un usage du site comparable à celui de la dernière période d’exploitation de l’installation » ;

8. Considérant que la décharge d’ordures ménagères située au lieu-dit « Petit-Mayne » sur le territoire de la commune de Saint-Pardon-de-Conques qui a fait l’objet de l’arrêté préfectoral contesté en date du 24 octobre 2011 entre dans le champ de la règlementation applicable aux installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation en application des dispositions précitées des articles L. 511-1, L. 511-2 du code de l’environnement et de l’annexe à l’article R. 511-9 du même code, quand bien même elle a cessé d’être exploitée en 1994 ;

9. Considérant qu’il résulte de l’instruction que les statuts du SICTOM DU LANGONNAIS en date du 4 juillet 1974 lui conféraient la compétence de ramassage et de traitement des ordures ménagères ; qu’il a passé le 5 février 1979 une convention avec le propriétaire du terrain concerné afin de pouvoir y déposer les ordures ménagères collectées ; que la délibération du SICTOM en date du 14 juin 1990 n’a eu pour effet de transférer à l’USSGETOM qu’une mission temporaire d’études pour le traitement des ordures ménagères mais pas la compétence en matière de traitement des ordures qui ne lui a été dévolue qu’en 1997 ; que le conseil syndical du SICTOM a délibéré le 29 mars 1994 sur les conditions et financières dans lesquelles il était mis fin à la convention susmentionnée du 5 février 1979 ; que, lors de la réunion du conseil syndical du SICTOM le 5 mai 2011, son président a confirmé qu’aucun document officiel n’avait acté le transfert de l’exploitation de la décharge en litige à l’USSGETOM ; que, la circonstance, alléguée par le SICTOM, selon laquelle des dépôts sauvages se seraient poursuivis sur le site plusieurs années après sa fermeture, à la supposer

établie, ne peut être regardée comme ayant emporté transfert de l’exploitation de la décharge à la commune de Saint-Pardon-de-Conques ou à l’USSGETOM ; qu’il ressort dès lors de ce qui précède qu’en dépit des hésitations de l’administration révélées par l’arrêté susmentionné adressé le 12 décembre 2005 au maire de Saint-Pardon-de-Conques et par le courrier susmentionné adressé le 3 janvier 2007 à l’USSGETOM, c’est à juste titre que, par l’arrêté contesté en date du 24 octobre 2011, le préfet de la Gironde a finalement estimé que le SICTOM DU LANGONNAIS devait être considéré comme ayant été le dernier exploitant de la décharge en cause et comme devant de ce fait assumer la responsabilité de sa remise en état ;

10. Considérant toutefois que l’arrêté préfectoral contesté en date du 24 octobre 2011, qui a été pris au visa des articles R. 512-31 et R. 512-39-1 précités du code de l’environnement, n’a pas été précédé de la mise en œuvre à l’égard du SICTOM DU LANGONNAIS de la procédure prévue par l’article R. 512-39-3 précité du même code ; qu’en effet, le préfet de la Gironde, a estimé pouvoir appliquer la procédure simplifiée prévue par l’article R. 512-39-5 précité du même code concernant les installations ayant cessé leur activité avant le 1^er octobre 2005 ; qu’il a ainsi fondé les prescriptions imposées au SICTOM en se référant au rapport de diagnostic et de définition des modalités de réhabilitation de l’ancienne décharge qui avait été réalisé en juin 2010 par un cabinet d’études mandaté par l’USSGETOM ; que, toutefois, si l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement permet d’écarter l’application de l’article R. 512-39-2 du même code relatif à l’usage futur du site dans le cas des installations ayant cessé

leur activité avant le 1^er octobre 2005, il ne saurait faire obstacle à l’application de l’article R. 512-39-3 du même code, qui prévoit, préalablement à l’édiction de prescriptions préfectorales, le dépôt par l’exploitant d’un mémoire précisant les mesures de remise en état du site à prendre pour assurer la protection des intérêts mentionnés à l’article

L. 511-1 précité du même code, ce mémoire devant par ailleurs servir de base pour l’élaboration de prescriptions préfectorales tenant compte de l’efficacité des techniques de réhabilitation dans des conditions économiquement acceptables ainsi que du bilan des coûts et des avantages de la réhabilitation au regard des usages considérés ;

11. Considérant que l’article 70 de la loi du 17 mai 2011 dispose que : « Lorsque l’autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d’un organisme, seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l’avis rendu peuvent, le cas échéant, être invoquées à l’encontre de la décision » ; que ces dispositions énoncent, s’agissant des irrégularités commises lors de la consultation d’un organisme, une règle qui s’inspire du principe selon lequel, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie ; que l’application de ce principe n’est pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition qu’une telle omission n’ait pas pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte ;

12. Considérant qu’en ayant omis de demander au SICTOM DU LANGONNAIS, en sa qualité de dernier exploitant du site, la production d’un mémoire préalable comme l’exigent les

dispositions précitées de l’article R. 512-39-3 du code de l’environnement et en ayant fondé son arrêté contesté en date du 24 octobre 2011 sur une étude réalisée par un tiers pour le compte de l’USSGETOM, le préfet de la Gironde a privé le SICTOM d’une garantie substantielle, puisque cet établissement devra par la suite réaliser et prendre en charge financièrement les travaux et les mesures de surveillance nécessaires et prescrites ; que ni la communication par le préfet au SICTOM, le 7 avril 2011, du projet d’arrêté, ni la transmission au SICTOM par l’USSGETOM d’une version au demeurant incomplète de l’étude réalisée en juin 2010, n’ont pu être de nature à remédier à l’irrégularité de la procédure susmentionnée, de telles communications relevant de la procédure de consultation prévue par l’article R. 512-26 précité du code de l’environnement mais ne pouvant se substituer à celle prévue par l’article R. 512-39-3 précité du même code ; qu’il en est d’autant plus ainsi que la production par le SICTOM d’un mémoire conforme aux exigences fixées par cet article aurait également permis de mieux appréhender et d’anticiper, au titre des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement, les effets des mesures et travaux de réhabilitation nécessaires sur l’environnement et, le cas échéant, sur diverses espèces protégées compte tenu que, depuis la fermeture de la décharge en 1994, un nouvel équilibre écologique semble s’être institué sur le site ;

13. Considérant dès lors qu’il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le SICTOM DU LANGONNAIS est fondé à soutenir que l’arrêté en litige est entaché d’une irrégularité substantielle et doit dès lors être annulé ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Considérant qu’aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation » ; qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par le SICTOM DU LANGONNAIS et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1^er : L’arrêté du 24 octobre 2011 par lequel le préfet de la Gironde a enjoint au SICTOM DU LANGONNAIS de remettre en état une ancienne décharge située au lieu-dit « Petit-Mayne » sur le territoire de la commune de Saint-Pardon-de-Conques est annulé.

Article 2 : L’Etat versera au SICTOM DU LANGONNAIS une somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au SYNDICAT INTERCOMMUNAL DE TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES DU LANGONNAIS et au ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie. Copie en sera adressée au préfet de la Gironde, à la commune de Saint-Pardon-de-Conques et à l’Union des syndicats du Sud-Gironde pour l’étude et le traitement des ordures ménagères.

Délibéré après l’audience du 30 janvier 2014, à laquelle siégeaient :

M. Philippe Pouzoulet, président,

M. François Nass, premier conseiller,

M. Guillaume Naud, conseiller.

Lu en audience publique le 13 février 2014.

Le rapporteur, Le président,

F. NASS PH. POUZOULET

Le greffier,

C. JUSSY

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier